宋雷

內(nèi)容摘要：中國(guó)金融發(fā)展呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不均衡態(tài)勢(shì)，集中表現(xiàn)為城市與農(nóng)村之間以及不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間金融資源配置的不均衡。這種不均衡已經(jīng)成為中國(guó)金融和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。問(wèn)題的解決除需更新金融法的價(jià)值理念—放棄“金融安全與金融效率”的二元價(jià)值觀(guān)，改采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價(jià)值觀(guān)，將金融資源配置公平作為金融法重要價(jià)值外，還需在金融資源配置公平指導(dǎo)下進(jìn)行一系列法律制度的構(gòu)建，具體而言包括構(gòu)建包容的金融監(jiān)管制度和進(jìn)行扶持性金融資源配置立法。

關(guān)鍵詞：金融資源 配置 金融公平 金融監(jiān)管

引言

當(dāng)前，金融在經(jīng)濟(jì)中的作用變得越來(lái)越重要，甚至開(kāi)始脫離實(shí)際經(jīng)濟(jì)以“虛擬”的形態(tài)運(yùn)行，這使人們意識(shí)到，傳統(tǒng)上不被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)資源的金融日益顯示出其特有的資源屬性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來(lái)越大，金融資源觀(guān)由此產(chǎn)生。金融資源理論的提出，使人們對(duì)新經(jīng)濟(jì)條件下的金融屬性有了更深層次的認(rèn)識(shí)，這不僅為金融學(xué)的研究提供了新思路，也為金融法的研究提供了多元的視角。把金融資源觀(guān)應(yīng)用到金融法領(lǐng)域就會(huì)發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放三十多年中，中國(guó)雖然創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，但伴隨出現(xiàn)的是金融資源配置的嚴(yán)重不均衡。近幾年，金融領(lǐng)域偏低的市場(chǎng)化程度、相對(duì)滯后的制度改革、金融資源配置的地區(qū)差異、行業(yè)差異、所有制差異以越來(lái)越觸目驚心的形式展現(xiàn)在人們面前。由此，總結(jié)和反思我國(guó)的金融資源配置現(xiàn)狀就顯得很必要。

中國(guó)金融資源配置不均衡的現(xiàn)狀

（一）金融資源配置不均衡的具體表現(xiàn)

首先，不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間的金融資源配置表現(xiàn)出明顯的不均衡特征。在基礎(chǔ)性金融資源層面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)體因?yàn)橛姓碾[性信用擔(dān)保更容易獲取金融資源，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)體能夠獲得的金融資源非常有限。歷年的中國(guó)國(guó)有銀行貸款數(shù)據(jù)表明，中國(guó)國(guó)有銀行系統(tǒng)存在一定程度的信貸歧視，更傾向于向國(guó)有企業(yè)貸款。這種情況并沒(méi)有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而改變，《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)分析報(bào)告（2011—2012）》中稱(chēng)，當(dāng)前形勢(shì)下，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)融資難題并未緩解，特別是小型微型企業(yè)融資尤為困難。

據(jù)銀監(jiān)會(huì)測(cè)算，我國(guó)銀行貸款主要投放給大中型企業(yè)，大企業(yè)貸款覆蓋率為100%，中型企業(yè)為90%，小企業(yè)僅為20%，幾乎沒(méi)有微型企業(yè)。2011年下半年發(fā)生的“溫州民間借貸風(fēng)波”，以極端的方式展現(xiàn)出非國(guó)有經(jīng)濟(jì)體深陷的融資困局，由于無(wú)法獲得充足的金融資源，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展舉步維艱，幾乎到了崩潰的邊緣。在機(jī)構(gòu)性金融資源層面，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對(duì)的壟斷地位，民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)困難重重。近年來(lái)“民間金融合法化”的呼聲越來(lái)越高，這使政府對(duì)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的態(tài)度從“嚴(yán)格限制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聦?shí)默許”再到“逐漸承認(rèn)”。

2010年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)即“新非公36條”），其中強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)”。但被寄予厚望的“新非公36條”在推行過(guò)程中遭遇到各種阻礙，“民間投資在鐵路、能源、金融、市政公共事業(yè)等重要領(lǐng)域進(jìn)展甚微，金融領(lǐng)域幾乎未對(duì)民間資本有實(shí)質(zhì)性的放開(kāi)”，實(shí)施情況不容樂(lè)觀(guān)（白欽先，2001）。

其次，城市與農(nóng)村之間的金融資源配置也是不均衡的，金融資源分配表現(xiàn)出明顯的城市化傾向。在基礎(chǔ)性金融資源層面，為了快速推進(jìn)工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程，政府將大部分資金投向城市。相對(duì)于城市地區(qū)基本建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)、流通以及居民消費(fèi)的借貸資金支持而言，專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的資金支持比重非常低，農(nóng)村金融資源供給嚴(yán)重不足。據(jù)測(cè)算，2008年至2010年每年大約有超過(guò)20000億的農(nóng)村金融需求得不到滿(mǎn)足。2010年，農(nóng)村戶(hù)年均累計(jì)借入款為1414.413元，其中1015.962元來(lái)自于私人借貸，占七成以上。

在機(jī)構(gòu)性金融資源層面，農(nóng)村各類(lèi)金融主體都表現(xiàn)出很強(qiáng)的“非農(nóng)傾向”。自1998年起四大國(guó)有商業(yè)銀行陸續(xù)從農(nóng)村地區(qū)撤離，農(nóng)村金融市場(chǎng)上的正規(guī)金融除少數(shù)的國(guó)有商業(yè)銀行外，只剩下農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄以及最近幾年興辦起來(lái)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這雖然在理論上初步形成了以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融格局，但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相背離的狀況?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)銀行雖然還承擔(dān)著農(nóng)村商業(yè)性金融的職能，但其資金投放領(lǐng)域已從單純的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向工商業(yè)及相對(duì)高利潤(rùn)率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村投放的資金明顯減少，名為“農(nóng)業(yè)”銀行，實(shí)際經(jīng)營(yíng)漸行漸遠(yuǎn)，這是不可辯駁的事實(shí)。

農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融市場(chǎng)最主要的金融資源配置主體，但農(nóng)村信用社在發(fā)展過(guò)程中偏離了為農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)社員提供金融服務(wù)的設(shè)立宗旨，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，一些農(nóng)村信用社開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的商業(yè)銀行，把從農(nóng)村籌集來(lái)的資金轉(zhuǎn)存中央銀行、購(gòu)買(mǎi)證券或轉(zhuǎn)借其他金融機(jī)構(gòu)，狀況堪憂(yōu)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2010年農(nóng)村信用社農(nóng)民存款余額為18626億元，信用社農(nóng)民貸款余額為5021億元，存貸差額高達(dá)13605億元。自2006年農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策開(kāi)放以來(lái)，雖然興辦了一批新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，但由于金融機(jī)構(gòu)發(fā)展政策和制度設(shè)計(jì)上的局限，農(nóng)戶(hù)信貸需求的滿(mǎn)足程度依舊偏低，貸款成本高于城市居民和中小企業(yè)貸款利率水平，農(nóng)村金融資源供給與需求之間的矛盾依舊突出。

（二）金融資源配置不均衡導(dǎo)致的嚴(yán)重后果

從理論上說(shuō)，由于金融資源的供給和需求在地域、行業(yè)、群體上的非均衡性，相應(yīng)的金融資源配置勢(shì)必會(huì)呈現(xiàn)出不均衡態(tài)勢(shì)。金融資源配置的不均衡態(tài)勢(shì)無(wú)法避免，其存在具有一定的合理性。但不均衡又有兩種情況，適度不均衡與過(guò)度不均衡，過(guò)度不均衡不僅不利于金融的發(fā)展，還會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重后果。

1.金融資源配置的過(guò)度不均衡導(dǎo)致社會(huì)收入分配差距逐漸加大。我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)體之間、城市與農(nóng)村之間金融資源配置的嚴(yán)重不均衡直接限制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)收入分配差距逐年加大。目前中國(guó)社會(huì)的貧富差距逐年加大，基尼系數(shù)逼近甚至越過(guò)警戒線(xiàn)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，自2000年開(kāi)始中國(guó)的基尼系數(shù)已越過(guò)0.4的警戒線(xiàn)，并逐年上升，2012年已達(dá)到0.474。如果不及時(shí)矯正金融資源配置的嚴(yán)重不均衡，收入分配差距還有進(jìn)一步發(fā)展的可能?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，當(dāng)收入分配差距超過(guò)社會(huì)能夠承受的最高限值時(shí)，必將引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。endprint

2.金融資源配置的過(guò)度不均衡導(dǎo)致民間金融在體制外“瘋長(zhǎng)”。金融資源配置的過(guò)度不均衡，弱勢(shì)行業(yè)、貧困群體、非國(guó)有制企業(yè)的金融資源需求在正規(guī)金融體系中無(wú)法得到回應(yīng)與滿(mǎn)足，這迫使它們轉(zhuǎn)向體制外尋找出路，這就為民間金融提供了生存空間，中國(guó)的民間金融正是在這樣的背景上潛生與滋長(zhǎng)起來(lái)的。近幾年來(lái)，雖然有政府的嚴(yán)厲管制，民間金融也星火燎原地發(fā)展著，并且漸漸形成與正規(guī)金融鼎立之勢(shì)。

據(jù)中央銀行溫州支行的統(tǒng)計(jì)，截至2011年8月末，溫州市參與民間借貸的資本余額大概為1200億元左右，占同期全市貸款余額的20%左右。自2011年下半年溫州金融風(fēng)波以后，借貸金額下降了20%，但仍保持在900億元的規(guī)模，溫州現(xiàn)在貸款余額在6800億元左右。這種自發(fā)的、分散的信用活動(dòng)，缺乏正規(guī)的管理和嚴(yán)格的法律約束，不僅容易引發(fā)較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，還增加了國(guó)家對(duì)實(shí)際貨幣供應(yīng)量進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的難度，擾亂了國(guó)家正常的金融監(jiān)管秩序，為中國(guó)金融的健康發(fā)展埋下了極大隱患。2011年溫州法院民間借貸類(lèi)案件收案12044件，標(biāo)的近54億元。而2012年1至4月份，溫州法院已收民間借貸類(lèi)案件6510件，標(biāo)的38.5億元，民間借貸案同比上升近89%。

金融資源配置不均衡背景下金融法傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)反思與重構(gòu)

（一）金融法傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)檢視

金融資源配置過(guò)度不均衡引發(fā)的嚴(yán)重后果，正逐漸逼近公平的底線(xiàn)，拷問(wèn)著金融法的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)念，迫使人們對(duì)于金融法傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)進(jìn)行深刻反思。

傳統(tǒng)金融法上，一般將金融法的價(jià)值定位為金融安全與金融效率。人們?cè)谝话阋饬x上所指涉的金融安全指貨幣資金融通的安全和整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全，提高金融市場(chǎng)運(yùn)行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，是各國(guó)金融立法的共識(shí)。這樣的價(jià)值目標(biāo)也得到了中國(guó)學(xué)術(shù)研究和法律文本制定的認(rèn)可。應(yīng)該說(shuō)，上述價(jià)值目標(biāo)設(shè)計(jì)是建立在充分認(rèn)識(shí)金融市場(chǎng)自由發(fā)展帶來(lái)的諸如金融風(fēng)險(xiǎn)累積、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、效率低下等弊端基礎(chǔ)上的。如果只從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身出發(fā)，上述金融法價(jià)值設(shè)計(jì)是合理的，但如果以金融理論的最新發(fā)展與中國(guó)金融實(shí)踐的特殊性進(jìn)行考量，上述價(jià)值目標(biāo)卻暴露出明顯的偏頗和缺漏。

從理論上看，僅強(qiáng)調(diào)金融安全與金融效率的金融法，只關(guān)注了金融的經(jīng)濟(jì)屬性，而忽略了金融的社會(huì)屬性。近年來(lái)，一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到，在現(xiàn)代社會(huì)金融已經(jīng)不再僅僅是單純的符號(hào)、服務(wù)、中介，而是人類(lèi)社會(huì)一切資財(cái)之源，是一種重要的社會(huì)資源。它本身具有自身配置的功能，金融資源的開(kāi)發(fā)、管理、配置和使用具有相對(duì)的獨(dú)立性。這種社會(huì)資源不應(yīng)僅為社會(huì)中的少部分群體享有，社會(huì)中的絕大多數(shù)人，包括過(guò)去難以到達(dá)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的群體也應(yīng)有機(jī)會(huì)分享金融資源，應(yīng)有機(jī)會(huì)得到基本的金融服務(wù)。金融的這種資源屬性使得金融法的價(jià)值選擇不應(yīng)僅考慮效率與安全的平衡，還應(yīng)關(guān)注金融資源配置的優(yōu)化與金融資源的公平分享。從實(shí)踐的角度看，上述目標(biāo)設(shè)計(jì)存在一個(gè)明顯的漏弊，缺乏對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的關(guān)注，沒(méi)有充分考慮中國(guó)不同于其他國(guó)家的特殊國(guó)情—城鄉(xiāng)間、不同所有制經(jīng)濟(jì)體之間金融資源配置的嚴(yán)重失衡，這種國(guó)情是中國(guó)金融法價(jià)值設(shè)計(jì)繞不開(kāi)的背景。這種特殊國(guó)情要求金融法不僅要解決一般的金融市場(chǎng)失靈問(wèn)題，還要將視野擴(kuò)展到中國(guó)社會(huì)發(fā)展與制度變遷的背景下，著力解決中國(guó)特有的由于歷史與體制原因造成的金融資源配置失衡問(wèn)題，以發(fā)揮金融法制對(duì)于社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。遺憾的是，中國(guó)已有的金融法價(jià)值目標(biāo)設(shè)計(jì)一定程度上脫離了中國(guó)的金融實(shí)踐，已有的“金融安全與金融效率”的二元價(jià)值觀(guān)在矯正金融資源配置失衡問(wèn)題時(shí)束手無(wú)策。為了實(shí)現(xiàn)金融資源的均衡配置，金融法的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)有必要進(jìn)行更新和拓展，不僅應(yīng)定位于安全的維護(hù)、效率的促進(jìn)，還應(yīng)定位于失衡的匡正與公平的實(shí)現(xiàn)。金融資源配置公平是金融法必不可少的價(jià)值之一。

（二）金融法的新價(jià)值——金融資源配置公平

近年來(lái)，隨著我國(guó)二元金融結(jié)構(gòu)流弊日益凸顯，學(xué)者們開(kāi)始反思我國(guó)金融法的傳統(tǒng)價(jià)值觀(guān)，提出了新的金融法價(jià)值觀(guān)，比較有代表性的有“金融安全、金融效率和消費(fèi)者保護(hù)”的三元價(jià)值觀(guān)以及“金融安全、金融效率和金融公平”的三元價(jià)值觀(guān)。本文贊同將金融法的價(jià)值定位為金融安全、金融效率和金融公平三者兼平與金融安全和金融效率同時(shí)作為金融法制的三個(gè)價(jià)值目標(biāo)。其中金融公平指在金融活動(dòng)中，各類(lèi)主體不因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到差別對(duì)待，能夠公平地參與金融活動(dòng)，機(jī)會(huì)均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過(guò)金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。金融公平包括以下幾個(gè)方面：公平參與金融活動(dòng)；公平進(jìn)行金融交易；公平享受金融福利。

第一，對(duì)市場(chǎng)主體而言，金融資源配置公平意味著機(jī)會(huì)公平與競(jìng)爭(zhēng)公平。金融資源配置者可以分為市場(chǎng)主體與政府主體，市場(chǎng)主體主要是各種類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)。在理想的市場(chǎng)環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)與金融資源的需求者共同決定金融商品的價(jià)格和交易數(shù)量，金融資源作為商品以?xún)r(jià)格為媒介在自由交易和競(jìng)爭(zhēng)中流動(dòng)，價(jià)格隨著供應(yīng)狀況變動(dòng)而漲落。欲使金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮金融資源配置作用，需具備一個(gè)基本前提—各種不同類(lèi)型、不同規(guī)模、不同所有制的金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上始終處于平等、獨(dú)立和自主的地位。

第二，對(duì)國(guó)家而言，金融資源配置公平體現(xiàn)為規(guī)則制定公平和結(jié)果公平。單純依靠市場(chǎng)主體配置金融資源，可能因金融機(jī)構(gòu)的逐利本性導(dǎo)致貧困群體、落后地區(qū)、弱勢(shì)行業(yè)金融需求者的金融需求無(wú)法得到滿(mǎn)足，國(guó)家主體對(duì)金融資源的配置由此十分必要。對(duì)國(guó)家而言，金融資源配置公平體現(xiàn)為規(guī)則制定的公平和結(jié)果公平。規(guī)則公平也可以稱(chēng)之為制度公平、環(huán)境公平，是指規(guī)則的制定者必須秉持公正不偏的態(tài)度，平等地對(duì)待各類(lèi)金融市場(chǎng)參與者，特別是公平地對(duì)待不同所有制性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。規(guī)則公平要求規(guī)則制定者為各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，使其受同樣的行為規(guī)范約束，在同一起跑線(xiàn)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。不應(yīng)過(guò)分排斥非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)入金融領(lǐng)域，不應(yīng)給予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)過(guò)多的保護(hù)。

實(shí)踐中，金融資源的需求者存在于不同的地區(qū)、不同的行業(yè)、不同的群體中。在一國(guó)范圍內(nèi)，不同地區(qū)之間的地理位置、自然資源、生態(tài)環(huán)境，不同群體間的財(cái)產(chǎn)、身份、地位、能力，不同產(chǎn)業(yè)的定位、作用等因素的差異在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將直接轉(zhuǎn)為市場(chǎng)參與者金融資源競(jìng)爭(zhēng)能力的差異，并因此導(dǎo)致金融資源的非均衡配置，影響了經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展（園園，2010）。如果國(guó)家對(duì)這些先天性不平等的現(xiàn)象視而不見(jiàn)，依然對(duì)所有人“一視同仁”，只能使“不平等變得天經(jīng)地義，甚至加劇這種不平等”。面對(duì)已經(jīng)存在的金融資源配置不均衡，結(jié)果公平的提出很是必要。結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)站在維護(hù)社會(huì)公平的角度，采用適當(dāng)?shù)牟顒e待遇，對(duì)在金融資源獲取過(guò)程中處于不利地位的人予以一定補(bǔ)償或救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)大體公平（魏后凱，1997）。所謂適當(dāng)?shù)牟顒e待遇是指在公平賦權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同市場(chǎng)主體的能力差異，給予其鼓勵(lì)或者限制的差別對(duì)待。公平賦權(quán)基礎(chǔ)上的差別待遇，強(qiáng)調(diào)對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的適度限制和對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜性保護(hù)，使一切有金融需求的地區(qū)和社會(huì)群體，包括落后地區(qū)、貧困群體、弱勢(shì)行業(yè)都有平等獲取金融資源的可能。endprint

金融資源配置公平的法律實(shí)現(xiàn)路徑

中國(guó)目前的金融資源配置不均衡使得我國(guó)社會(huì)財(cái)富分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩極分化趨勢(shì)日益加劇，事實(shí)上損害了社會(huì)公平。造成金融資源配置不公的原因是多樣的，既有金融市場(chǎng)的失靈，也有政府對(duì)金融市場(chǎng)的有意控制下金融制度設(shè)計(jì)的偏差。一方面，我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，城市與農(nóng)村的地緣條件、資源稟賦、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等存在較大差別，在資本逐利本性的驅(qū)使下，單純依靠市場(chǎng)配置金融資源，必然導(dǎo)致更多的金融資源流向剩余價(jià)值產(chǎn)出率更高的地區(qū)，金融資源配置差異的產(chǎn)生不可避免。另一方面，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)體的目的，有意通過(guò)金融監(jiān)管法律制度中的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，將大部分民間資本阻攔在金融市場(chǎng)之外，以便保證國(guó)有金融在金融體系中的壟斷地位，進(jìn)而通過(guò)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)向國(guó)有經(jīng)濟(jì)體提供金融支持，也在一定程度上加劇金融資源配置不公的狀況。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求我們必須對(duì)現(xiàn)有的金融法律理念與制度進(jìn)行檢視與改良，使它能在金融資源配置過(guò)程中矯正市場(chǎng)配置的缺陷，給予政府作用合理的定位，規(guī)范政府的資源配置行為，最終改善金融資源爭(zhēng)奪中弱勢(shì)行業(yè)、群體、地區(qū)的生存狀態(tài)，消減現(xiàn)有資源配置失衡帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，讓更多的人分享金融發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)金融公平進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平的統(tǒng)一（劉榮君，2011）。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)除有賴(lài)于金融法價(jià)值理念的更新，即采“金融安全、金融效率與金融公平”的三元價(jià)值觀(guān)，還有賴(lài)于在金融資源配置公平這一金融法基本價(jià)值的指導(dǎo)下進(jìn)行一系列法律制度的構(gòu)建。

（一）包容性金融監(jiān)管制度的構(gòu)建

包容性金融監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管態(tài)度應(yīng)該是開(kāi)放、兼容并包的。金融監(jiān)管的目標(biāo)除了保護(hù)投資者利益、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序外，還應(yīng)包含促進(jìn)金融發(fā)展成果的公平合理分享。包容性金融監(jiān)管的核心內(nèi)涵是共享與普惠，其根本目的是賦予各類(lèi)資本、各種所有制的經(jīng)濟(jì)體、所有人群平等獲取金融資源的機(jī)會(huì)。具體體現(xiàn)為：

1.建立包容的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。包容的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是指金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的設(shè)立宗旨不是設(shè)定門(mén)檻，限制多種所有制性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入金融市場(chǎng)，以保持國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的壟斷地位，而是通過(guò)確立合理準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將未達(dá)到最低門(mén)檻的設(shè)立者排除在金融市場(chǎng)之外，以此控制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為同一類(lèi)型的金融機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一公平的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)。要確立差異化的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入原則。為了鼓勵(lì)民間資本發(fā)展，給予其與國(guó)有資本同等的進(jìn)入金融領(lǐng)域的機(jī)會(huì)，在金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入上可以考慮實(shí)行差異化的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，在審慎監(jiān)管的前提下，可考慮實(shí)行準(zhǔn)則主義，有助于民間資本入主各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)要適當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本限額。以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為例，目前民間資本已經(jīng)進(jìn)入的貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社的準(zhǔn)入門(mén)檻相對(duì)不高，但小額貸款公司的資本門(mén)檻相對(duì)較高，可以考慮適當(dāng)調(diào)低。

2.建立公平的金融市場(chǎng)退出制度。合理的金融市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與公平的金融市場(chǎng)退出制度對(duì)于一個(gè)完善的金融市場(chǎng)而言是同等重要的。不公平的市場(chǎng)退出制度對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)無(wú)法形成足夠的外在經(jīng)營(yíng)壓力，實(shí)質(zhì)上變相地保護(hù)了現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)，在一定程度上加劇了已有的金融資源錯(cuò)配。公平的金融市場(chǎng)退出制度是指無(wú)論金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、規(guī)模、所有制等有何差別，都要遵循一致的市場(chǎng)退出準(zhǔn)則，國(guó)家不對(duì)個(gè)別金融機(jī)構(gòu)實(shí)行特別保護(hù)。金融機(jī)構(gòu)是否退出市場(chǎng)應(yīng)從其主觀(guān)經(jīng)營(yíng)意愿與客觀(guān)經(jīng)營(yíng)情況兩方面予以考量，規(guī)模過(guò)大、國(guó)家所有、類(lèi)型稀缺不應(yīng)成為金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的阻礙因素（馮果，2011）。

這需要以下具體制度的支撐：其一，盡快制定專(zhuān)門(mén)規(guī)范，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性退出的法律規(guī)制。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出方式和條件作了一些初步的制度安排，但總體而言相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，條文相對(duì)簡(jiǎn)單，專(zhuān)門(mén)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范時(shí)至今日也沒(méi)有出臺(tái)。為使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)有統(tǒng)一、細(xì)致的法律依據(jù)，應(yīng)盡快制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)范，明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的具體條件和法律程序。在立法過(guò)程中，一方面，要解決金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)所涉及的一系列實(shí)體性與程序性問(wèn)題，如金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的立法體例和位階；金融機(jī)構(gòu)的具體范圍；金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)原因；破產(chǎn)程序如何啟動(dòng)，除金融監(jiān)管部門(mén)外，債權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)自身是否可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)；破產(chǎn)管理人的選任有何特別之處；利益相關(guān)者的利益如何保護(hù)，是否優(yōu)先考慮個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的償還等。另一方面，要注意金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)專(zhuān)門(mén)立法與已有的《企業(yè)破產(chǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》、《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》等法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)（白欽先，2003）。

其二，建立和完善與金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出相關(guān)的保險(xiǎn)和補(bǔ)償制度。健全的保險(xiǎn)和補(bǔ)償制度可以弱化大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，為中小金融機(jī)構(gòu)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)提高金融運(yùn)行效率，優(yōu)化金融資源配置有重要的意義。目前我國(guó)已經(jīng)先后建立了證券投資者保護(hù)基金、期貨投資者保護(hù)基金、保險(xiǎn)保障基金，但還沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒他國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，盡快建立健全存款保險(xiǎn)制度，在金融業(yè)“十二五”規(guī)劃期限內(nèi)擇機(jī)出臺(tái)存款保險(xiǎn)的相關(guān)立法。

（二）加強(qiáng)扶持性金融資源配置立法

所謂扶持性金融資源配置立法是指立法者為了彌補(bǔ)金融市場(chǎng)的逐利性缺陷，矯正國(guó)家金融管制帶來(lái)的資源配置偏頗，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體、地區(qū)、行業(yè)有機(jī)會(huì)獲取金融資源而特別進(jìn)行的給予其傾斜性保護(hù)的立法。扶持性金融資源配置立法是否完善，直接關(guān)系到金融資源配置公平能否實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)扶持性金融資源配置立法乏善可陳，可嘗試在以下方面推進(jìn)：

第一，制定民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則并加以落實(shí)，扶持非國(guó)有金融的發(fā)展?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（即《新非公36條》）允許民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，2012年3月28日經(jīng)國(guó)務(wù)院審批的《溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》也強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和支持民間資金參與地方金融機(jī)構(gòu)改革，依法發(fā)起設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行?？稍诰唧w操作層面推行起來(lái)卻比較困難，其中的一個(gè)重要原因就在于，《新非公36條》、《溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》更多是一個(gè)非操作層面的政策，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在放開(kāi)或者貫徹落實(shí)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面缺乏切實(shí)可靠的具體實(shí)施細(xì)則。雖然2012年5月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了民間資本可以進(jìn)入的金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型，鼓勵(lì)民間資本投資村鎮(zhèn)銀行，允許符合條件的小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行，力爭(zhēng)為包括民間資本在內(nèi)的各類(lèi)資本投資銀行業(yè)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，但《實(shí)施意見(jiàn)》公布至今，民間資本創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行等消息并未見(jiàn)諸報(bào)端（杜曉山，2009）?？梢?jiàn)，民間資本要想真正進(jìn)入銀行業(yè)還待《實(shí)施意見(jiàn)》的進(jìn)一步落實(shí)。endprint

第二，加快政策性金融立法。我國(guó)于1994年相繼組建了三家政策性銀行，分別是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行。上述政策性銀行從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，有的是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大現(xiàn)實(shí)意義，需要給予特殊措施予以鼓勵(lì)，如重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)大中型基礎(chǔ)建設(shè)和技術(shù)改造；有的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，如無(wú)特殊支持與保護(hù)，將會(huì)停滯不前甚至萎縮，如風(fēng)險(xiǎn)性高、產(chǎn)值有限但又不可獲缺的農(nóng)業(yè)；有的是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用，需要政府給予特殊政策、重點(diǎn)扶持，如機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物進(jìn)出口等。

政策性金融機(jī)構(gòu)旨在彌補(bǔ)商業(yè)性金融出現(xiàn)的失靈，是進(jìn)行扶持性金融資源配置的重要主體，政策性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的業(yè)務(wù)有益于矯正和調(diào)節(jié)金融資源市場(chǎng)配置的不均衡，其重要性不言而喻。但與政策性銀行重要性地位不相匹配的是，目前有關(guān)政策性銀行的專(zhuān)門(mén)立法仍未完成。政策性銀行的這種長(zhǎng)期缺乏法律規(guī)制的狀態(tài)，一方面使政策性銀行的發(fā)展缺乏法律保障，另一方面在某種程度上導(dǎo)致政策性銀行商業(yè)化傾向，甚至進(jìn)行違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，這直接影響了國(guó)家政策性金融職能的更好發(fā)揮，不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)立政策性銀行的目的。

為改變這種狀況，必須加快進(jìn)行政策性銀行的立法，明確政策性金融機(jī)構(gòu)立法的主要內(nèi)容。我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)立法的主要內(nèi)容可分為兩方面，一是政策性金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)安排，如法律地位、法律性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、組織形式、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排、機(jī)構(gòu)變更、終止的條件與程序、權(quán)力與義務(wù)、法律責(zé)任與處罰、監(jiān)督機(jī)制等；二是政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)作規(guī)范，具體涉及業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)與負(fù)債業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)原則、財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)、外部關(guān)系等問(wèn)題。二者的有機(jī)結(jié)合基本上可以涵蓋政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行所涉的主要問(wèn)題。

結(jié)論

中國(guó)的金融資源配置不均衡除金融市場(chǎng)失靈、金融制度設(shè)計(jì)偏差原因外，還受制于包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、政府職能定位、社會(huì)信用環(huán)境等因素在內(nèi)的金融生態(tài)環(huán)境。舉凡粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、金融企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后、計(jì)劃與行政的不當(dāng)干預(yù)、各類(lèi)有悖于金融規(guī)律的政策性安排、社會(huì)信用環(huán)境差等可能對(duì)金融資源的公平配置帶來(lái)或強(qiáng)或弱的影響。因此，在進(jìn)行金融法價(jià)值理念更新和法律制度完善的同時(shí)，還須努力改善金融生態(tài)環(huán)境，以便實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的均衡可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

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