○李 雙 代詩云 費(fèi)衛(wèi)衛(wèi) 萬佳佳

（武漢輕工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430023）

糧食產(chǎn)業(yè)具有弱質(zhì)性、低效性的特點(diǎn)。我國糧食生產(chǎn)依托的土地資源有限，耕地面積逐年遞減，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，在調(diào)查監(jiān)利縣時(shí)我們發(fā)現(xiàn)糧食的生產(chǎn)仍嚴(yán)重依賴自然氣候條件，一部分農(nóng)民仍處于“靠天吃飯”階段，受到以上這些條件的制約，糧食生產(chǎn)供給存在著較強(qiáng)的不穩(wěn)定性。又由于生產(chǎn)周期長，供需彈性小，糧食價(jià)格相對(duì)較低，而大多數(shù)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)規(guī)模普遍較小，糧食生產(chǎn)難以獲得社會(huì)平均利潤，農(nóng)民基本無利可圖。近幾年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本處于投入產(chǎn)出為負(fù)的狀況，糧食經(jīng)濟(jì)到了不可持續(xù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展到了不可維持的境地。在此情況下，政府為保護(hù)糧食產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了扶持。本文選取湖北產(chǎn)糧大縣監(jiān)利縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，調(diào)研共計(jì)發(fā)出問卷71份，回收有效問卷69份，調(diào)研主要針對(duì)目前糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況進(jìn)行了考察，并提出了具體政策建議。

一、我國糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施現(xiàn)狀

2004年，我國開始對(duì)糧食直接補(bǔ)貼政策進(jìn)行試點(diǎn)，這一政策的實(shí)施對(duì)擴(kuò)大糧食播種面積、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收產(chǎn)生了直接影響，推動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展，改善了農(nóng)民的生活。

1、推動(dòng)了糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展。據(jù)調(diào)查顯示，湖北省監(jiān)利縣糧食補(bǔ)貼資金已由2004年的2963.61萬元增加至2013年的23151.59萬元，2004年至2013年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的總額呈穩(wěn)步遞增趨勢。政策實(shí)施十年來該縣糧食產(chǎn)量首次實(shí)現(xiàn)“十年增”。該縣以恢復(fù)糧食播種面積為基礎(chǔ)，以科技為支撐，以提高單產(chǎn)和發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用糧食產(chǎn)品為重點(diǎn)，以實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程為手段，把糧食生產(chǎn)與優(yōu)勢區(qū)域布局實(shí)施、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合起來，積極探索在市場經(jīng)濟(jì)體制下，充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，落實(shí)扶持政策，促進(jìn)糧食持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制的形成，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示該縣2013年糧食總產(chǎn)量比2012年增加2.8億斤。

2、耕地拋荒現(xiàn)象減少。隨著糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施，其他相應(yīng)措施有：加大反哺農(nóng)業(yè)扶持力度、加快土地平整步伐、實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、改變糧食補(bǔ)貼方式、加大糧食補(bǔ)貼力度、實(shí)行組織合作化。這些惠農(nóng)政策讓農(nóng)民切實(shí)感受到了國家對(duì)糧農(nóng)的重視和幫助，不少農(nóng)民放棄外出打工的念頭，留在農(nóng)村種田，這樣大大減少了耕地拋荒的現(xiàn)象。監(jiān)利縣自實(shí)施“糧補(bǔ)”以來，拋荒現(xiàn)象逐漸減少。圖1顯示，僅6.78%的人拋荒，減少種植面積，說明“糧補(bǔ)”政策在監(jiān)利縣的實(shí)施改善了拋荒現(xiàn)象。

圖1 關(guān)于對(duì)農(nóng)民種糧面積變化的調(diào)查

3、農(nóng)民種糧積極性有所增加。糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施讓農(nóng)民切實(shí)得到利益。監(jiān)利縣政府通過嚴(yán)格執(zhí)行“五到戶”和“七不準(zhǔn)”的政策，確保種糧補(bǔ)貼資金不折不扣地兌付到種糧農(nóng)民手中。另外，糧食補(bǔ)貼由單一的糧食直補(bǔ)到2005年對(duì)水稻良種的補(bǔ)貼又到2006年對(duì)農(nóng)資綜合直補(bǔ)，再到后來對(duì)油菜、小麥、玉米、棉花良種的補(bǔ)貼，逐漸完善的惠農(nóng)政策讓農(nóng)民的種植成本降低，由此以來，農(nóng)民的種糧積極性有所提高。以下是我們調(diào)查的糧食補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民種糧積極性的影響。圖2顯示，49.23%的農(nóng)民認(rèn)為“糧補(bǔ)”政策對(duì)種糧積極性有一些促進(jìn)作用但不大，而13.04%的農(nóng)民認(rèn)為大大提高了種糧積極性。

圖2 關(guān)于對(duì)農(nóng)民種糧積極性的調(diào)查

4、糧食補(bǔ)貼政策改善了農(nóng)民的生活。糧食增產(chǎn)也使農(nóng)民收入進(jìn)一步增加。在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的推行下，監(jiān)利縣的糧食產(chǎn)量年年大增收，讓農(nóng)民的口袋也慢慢鼓起來了，農(nóng)民生活也得到了一定改善。圖3顯示，53.52%的農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)貼力度不大，對(duì)生活的改善效果不明顯，42.25%的農(nóng)民認(rèn)為相比以前，生活有一定改善，只有少數(shù)人認(rèn)為生活明顯改善。國家的惠農(nóng)政策直接增加了農(nóng)民收入，但農(nóng)業(yè)物資價(jià)格隨之上漲，因此農(nóng)民的生活改善不大。

圖3 關(guān)于對(duì)種糧農(nóng)民生活影響的調(diào)查

5、促進(jìn)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。實(shí)行糧食補(bǔ)貼方式改革，將原來按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧使農(nóng)民得到間接補(bǔ)貼，改變?yōu)橹苯友a(bǔ)給農(nóng)民，廣大農(nóng)民的切身利益不會(huì)受到影響，而且會(huì)得到更好的保護(hù)。全面放開糧食市場和價(jià)格，可以增加農(nóng)民賣糧渠道，促進(jìn)農(nóng)民學(xué)習(xí)和運(yùn)用新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，根據(jù)市場需要，調(diào)整糧食和其他經(jīng)濟(jì)作物的種植結(jié)構(gòu)，改進(jìn)糧食品種，生產(chǎn)更多適應(yīng)市場需要的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。實(shí)行糧食補(bǔ)貼可以減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效提高政府資金使用效率。實(shí)踐證明，實(shí)行糧食補(bǔ)貼方式改革有效地減輕了國家在糧食收購、存儲(chǔ)和銷售環(huán)節(jié)補(bǔ)貼的壓力，騰出原來用于流通環(huán)節(jié)實(shí)行保護(hù)價(jià)補(bǔ)貼的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，用于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。而且由“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)向“明補(bǔ)”，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼后就相當(dāng)于政府增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

二、糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行過程中存在的主要問題

經(jīng)過對(duì)糧食產(chǎn)量大縣的實(shí)地調(diào)查后，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的糧食補(bǔ)貼雖然在促進(jìn)農(nóng)民增收、減輕農(nóng)民種地負(fù)擔(dān)、緩解耕地拋荒現(xiàn)象等方面發(fā)揮了重要作用，但是我國的糧食補(bǔ)貼政策體系目前還處于初步形成階段，在一些方面還不是很成熟，具體可歸納為以下幾類問題。

1、政府對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的宣傳力度不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有近三分之二的農(nóng)民對(duì)糧食補(bǔ)貼政策是一知半解的，只有三分之一的人清楚政策的具體情況。大部分的農(nóng)民還處于被動(dòng)的狀態(tài)，政府發(fā)給自己補(bǔ)貼，按照要求，憑借相關(guān)證明，就去領(lǐng)取相應(yīng)的數(shù)額，沒有一個(gè)合適的渠道去全面了解自己的權(quán)益。雖然現(xiàn)在采用的是“一卡通”或“一折通”的形式發(fā)放補(bǔ)貼資金，降低了中間環(huán)節(jié)克扣的可能性，形成了較為規(guī)范的補(bǔ)貼發(fā)放渠道，但是實(shí)行政策的目的不僅僅在于從一定程度上緩解農(nóng)民的種植壓力，更重要的是讓政策走進(jìn)農(nóng)民的心里，使其全方位地了解政策，合理地維護(hù)自己的權(quán)益，讓他們切切實(shí)實(shí)地感受到國家的惠農(nóng)政策。在對(duì)監(jiān)利縣糧食局領(lǐng)導(dǎo)的訪問中，我們了解到，按照糧食補(bǔ)貼政策的規(guī)定，政府分別從糧食、農(nóng)資、各種農(nóng)作物良種三方面進(jìn)行了補(bǔ)貼。但是為了降低工作量，監(jiān)利縣糧食局采用了綜合發(fā)放的形式，即將各類補(bǔ)貼總和一起發(fā)放給農(nóng)民。但是從農(nóng)民的角度上看，他們僅僅知道自己獲得了多少糧食補(bǔ)貼，并不清楚自己到底具體獲得了哪些補(bǔ)貼，可見政府政策宣傳力度不大。

2、直補(bǔ)政策資金難以彌補(bǔ)種糧成本的持續(xù)上升。近幾年，農(nóng)業(yè)物資價(jià)格不斷攀升，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升不是一種短期現(xiàn)象，而是近階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的常態(tài)，直補(bǔ)資金趕不上農(nóng)資價(jià)格上漲的幅度，不足以有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的快速上升，農(nóng)民的種植壓力也不會(huì)也短期內(nèi)得到有效緩解。圖4顯示，71.21%的被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)貼金額沒有這些農(nóng)業(yè)物資價(jià)格上升部分來得多，19.70%的被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)物資價(jià)格上升部分持平，僅有6.06%的被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)貼比農(nóng)業(yè)物資漲價(jià)區(qū)間來得多。

3、直補(bǔ)政策無法顯著改善農(nóng)民生活。關(guān)于“糧食直補(bǔ)政策對(duì)您的生活影響”，調(diào)查發(fā)現(xiàn)53.52%的被調(diào)查者認(rèn)為沒有影響，42.25%的被調(diào)查者認(rèn)為生活有一定改善，僅有4.23%的被調(diào)查者認(rèn)為生活改善明顯。由此可以看出，近幾年，農(nóng)民雖然受到了國家的優(yōu)惠政策，獲得了相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是從總體上看，國家發(fā)放的補(bǔ)貼對(duì)他們整體生活的影響是非常小的。種植是農(nóng)民唯一的收入來源，但是近幾年物價(jià)起伏不定，農(nóng)民的收入也受到了很大的影響。國家補(bǔ)貼雖然能起到一定的緩解作用，但是在市場大背景下，補(bǔ)貼畢竟只是冰山一角，不能從根本上解決問題。

4、直補(bǔ)政策難以刺激種糧面積持續(xù)增加和糧食持續(xù)增產(chǎn)。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)利縣采用的是土地分配制，即每戶按家庭人口數(shù)分得土地，耕地面積是非常有限的，也有不少農(nóng)戶也會(huì)選擇租用外出打工的家庭的土地進(jìn)行種植。但是由于市場的原因，大部分農(nóng)戶的種植收益并不是很高，所以很多農(nóng)戶不愿意去擴(kuò)大自己的種植面積，認(rèn)為付出的勞力和收益是不對(duì)等的。關(guān)于“實(shí)行糧食直補(bǔ)后，您的種糧面積有哪些變化”，1.70%的被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)貼后比補(bǔ)貼前多，38.98%的被調(diào)查者認(rèn)為補(bǔ)貼前后沒有變化，52.54%的被調(diào)查者認(rèn)為種糧面積與補(bǔ)貼沒有關(guān)系，僅有6.78%的被調(diào)查者認(rèn)為面積減少。

5、直補(bǔ)政策引發(fā)土地糾紛和制約土地流轉(zhuǎn)。直補(bǔ)帶來利益關(guān)系調(diào)整，以往強(qiáng)迫農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和征地補(bǔ)償不到位的，農(nóng)民要求糾正或提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；許多在外務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民紛紛棄城返鄉(xiāng)，他們有的索要原有承包地，有的將原轉(zhuǎn)包給種糧大戶的耕地轉(zhuǎn)交自己的親屬耕種，擔(dān)心自己失去土地，從而引發(fā)新一輪土地承包糾紛。同時(shí)，也使種糧大戶的規(guī)模變小，影響了適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，也進(jìn)一步強(qiáng)化了小農(nóng)生產(chǎn)方式。

6、直補(bǔ)范圍難以做到客觀公正。盡管以計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)為補(bǔ)貼依據(jù)簡化了補(bǔ)貼程序，但卻是變“糧補(bǔ)”為“地補(bǔ)”，由此引發(fā)的問題包括：糧田撂荒、雙季改單季等都能照樣領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼，違背直補(bǔ)初衷；存在土地承包關(guān)系的情況下，直補(bǔ)資金往往由原土地承包人獲得，流轉(zhuǎn)后實(shí)際種糧人沒有享受到政府的相關(guān)糧食補(bǔ)貼；以計(jì)稅面積或常產(chǎn)為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)忽視了“黑地”問題，農(nóng)民長期耕種的“黑地”不能領(lǐng)到補(bǔ)貼款，盡管2005年財(cái)政部出臺(tái)政策將“黑地”納入糧食直補(bǔ)范圍，但至今仍有一部分“黑地”問題沒有得到解決。

圖4 關(guān)于對(duì)種糧農(nóng)民對(duì)補(bǔ)貼金額與要素投入成本的調(diào)查

三、結(jié)論與政策建議

針對(duì)以上存在的政府對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的宣傳力度不夠，直補(bǔ)政策資金難以彌補(bǔ)種糧成本的持續(xù)上升，直補(bǔ)政策無法顯著促進(jìn)農(nóng)民增收，直補(bǔ)政策難以刺激種糧面積持續(xù)增加和糧食持續(xù)增產(chǎn)，直補(bǔ)政策引發(fā)土地糾紛和制約土地流轉(zhuǎn)，直補(bǔ)范圍難以做到客觀公正等主要問題，本文提出了以下幾點(diǎn)政策建議。

1、糧食直補(bǔ)依據(jù)農(nóng)民實(shí)際土地面積進(jìn)行。在監(jiān)利縣調(diào)查農(nóng)民最希望糧食補(bǔ)貼按什么標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放，59%的農(nóng)民希望按自己家的土地面積來補(bǔ)貼。因此，按農(nóng)民的實(shí)際種糧面積來發(fā)放補(bǔ)貼可以激勵(lì)種糧農(nóng)民多種地，這樣就會(huì)大大減少土地拋荒現(xiàn)象。同時(shí)可以使糧食直補(bǔ)資金補(bǔ)貼給那些在真正種糧的農(nóng)民，而不是那些雖承包了責(zé)任田，但實(shí)際不種田已外出打工或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民。

2、構(gòu)建糧食直補(bǔ)資金科學(xué)化、制度化的動(dòng)態(tài)變動(dòng)機(jī)制。建立直補(bǔ)總額同國家財(cái)政收入總額互動(dòng)增長的長效機(jī)制，補(bǔ)貼要有一個(gè)合理比例，而不應(yīng)根據(jù)糧食豐欠或糧價(jià)的高低頻繁變動(dòng)。政府應(yīng)該大力支持鼓勵(lì)農(nóng)戶種植良種，使用有機(jī)化肥和符合國家標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥，提高糧食的產(chǎn)糧和質(zhì)量。在監(jiān)利縣的研究調(diào)查中，由于有機(jī)化肥和符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥價(jià)格比普通化肥和農(nóng)藥的價(jià)格高出許多，大部分農(nóng)戶沒有采用綠色生產(chǎn)方式。因此政府應(yīng)當(dāng)大力提倡綠色生產(chǎn)方式，并補(bǔ)足使用普通化肥和農(nóng)藥的差價(jià)。

3、糧食直補(bǔ)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。改革并不斷完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套政策，在主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金來源制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該給予主產(chǎn)區(qū)更多的傾斜扶持政策。種糧大戶對(duì)糧價(jià)上漲、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼反應(yīng)敏感，可以采取類似累進(jìn)稅制的補(bǔ)貼方式，制定相應(yīng)的累進(jìn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，糧食直補(bǔ)以土地經(jīng)營契約作為補(bǔ)貼依據(jù)。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011[M].中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

[2]張照新、陳金強(qiáng)：我國糧食補(bǔ)貼政策的框架、問題及政策建議[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007（7）.

[3]肖海峰、李瑞峰、王姣：農(nóng)民對(duì)糧食直接補(bǔ)貼政策的評(píng)價(jià)與期望[J]．中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（3）.

[4]朱紅根、王雅鵬：糧食安全戰(zhàn)略背景下糧食扶持政策評(píng)價(jià)及其完善——基于江西省農(nóng)民問卷調(diào)查分析[J]．經(jīng)濟(jì)問題探索，2007（4）.