宣 言

（香港中文大學(xué) 法學(xué)院，香港999077）

行政訴訟法實(shí)施20多年來，在保障人民群眾合法權(quán)益、推動(dòng)法治建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于受特殊國(guó)情和司法體制的制約，這項(xiàng)制度自產(chǎn)生之日起就存在著諸多問題，影響了行政訴訟的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，依法治國(guó)被推向前所未有的高度，“在確定法治化的路線之后，如果沒有司法的獨(dú)立性和合理性，美好的法律原則和規(guī)定都只能是一紙空文”［1］。行政訴訟法要想有所作為，就必須順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，改革現(xiàn)行司法體制，建立科學(xué)的行政訴訟制度。審視我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展和改革歷程，唯有設(shè)立行政法院，方能實(shí)現(xiàn)行政訴訟之價(jià)值。

一、行政訴訟舉步維艱——重新設(shè)計(jì)行政訴訟制度的必要性

“司法的功能不僅在于達(dá)到糾紛解決這一純功利的目的，更在于實(shí)現(xiàn)人們對(duì)公平、正義、自由、秩序等法律價(jià)值的期盼”［2］。行政訴訟也是如此。但我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中卻過多地強(qiáng)調(diào)糾紛的解決，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能弱化，難以真正起到推進(jìn)法治、實(shí)現(xiàn)公正和有序的作用，與法律設(shè)計(jì)該制度的價(jià)值追求產(chǎn)生重大偏差，監(jiān)督和促進(jìn)依法行政只能是行政訴訟的美好愿望而已。

（一）行政訴訟缺乏獨(dú)立性

我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定：“人民法院依法對(duì)行政案件行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡珜?shí)踐中卻難以做到這一點(diǎn)，行政訴訟受地方干預(yù)現(xiàn)象非常普遍，產(chǎn)生的危害后果也十分嚴(yán)重?！八痉ú华?dú)立，法官必然會(huì)被政治權(quán)力左右，他就會(huì)不公正地維護(hù)政府的單方利益，因而，法院實(shí)際上不可能真正以‘法律的方式’公正地解決問題”［3］。這盡管不是當(dāng)前行政訴訟實(shí)踐中的全部情況，但是這種問題確實(shí)在很大程度上存在。正是因?yàn)樗痉ú华?dú)立，行政訴訟才有“三難”：一是立案難。行政訴訟立案受地方影響較大，特別是在行政訴訟法實(shí)施初期，地方想方設(shè)法不讓法院受理行政案件，甚至通過掌握法院人事權(quán)、財(cái)政權(quán)的便利施加壓力。即使在行政訴訟法實(shí)施20多年后的今天，這種干擾依然存在。行政案件的立案問題非常突出，大量的違法行為不能納入行政訴訟的審查范圍。立案難已經(jīng)成為阻礙行政訴訟持續(xù)科學(xué)發(fā)展的最主要的問題之一。二是審判難。已經(jīng)受理的行政案件的審判有不少會(huì)受到當(dāng)?shù)氐挠绊?，特別是涉及縣級(jí)以上人民政府為被告的案件，即使行政行為明顯違法，有關(guān)人員也明確要求法院不能判決政府?dāng)≡V，或者要求判決駁回原告的訴求，或者協(xié)調(diào)化解，造成行政案件實(shí)體裁判率低、行政機(jī)關(guān)敗訴率低。這一問題已經(jīng)引起最高法院的高度關(guān)注①2012年9月6日，最高法院人民法院召開全國(guó)法院行政審判工作視頻會(huì)議，最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)沈德詠在會(huì)上專門談到行政機(jī)關(guān)敗訴率低、行政案件實(shí)體裁判率低的問題。。三是執(zhí)行難。法律盡管設(shè)定了一些強(qiáng)制執(zhí)行措施，但由于受地方的影響，這些措施實(shí)施起來相對(duì)困難，不能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)形成威懾力，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)甚至拒絕履行生效判決的問題突出。

（二）行政訴訟監(jiān)督職能較弱

監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政是行政訴訟的重要價(jià)值取向之一，目的是確保行政權(quán)力正確行使，保障公民權(quán)利，從而推進(jìn)法治建設(shè)。但是，在我國(guó)的特殊國(guó)情制約下，行政訴訟監(jiān)督依法行政的職能難以得到有效發(fā)揮，主要是司法地方化問題沒能得到很好的解決。人民法院按行政區(qū)劃設(shè)置，法官任免權(quán)、辦案經(jīng)費(fèi)的撥付權(quán)等都掌握在地方手中，司法必然會(huì)受到地方的影響，人民法院內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)行政訴訟的部門更是如此。況且，行政訴訟的被告都是行政機(jī)關(guān)，為了避免敗訴給自身帶來不利后果，或者出于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局考慮，它們常常通過各種方式對(duì)行政訴訟施加影響，干預(yù)司法。但對(duì)這種干預(yù)法院卻又無能為力，否則，法院的整體工作都會(huì)受到影響，或者在人事方面，或者在財(cái)政方面，或者在紀(jì)檢方面，有關(guān)部門想方設(shè)法挑毛病，目的就是為了讓你支持行政機(jī)關(guān)。這就造成行政訴訟監(jiān)督依法行政的職能弱化，大量的違法行為不能得到糾正。盡管最高人民法院采取了很多措施來解決這一問題，但成效不明顯，需要從根本上改善司法環(huán)境。

（三）行政訴訟的司法公信力嚴(yán)重不足

申訴上訪問題突出，是當(dāng)前困擾人民法院的主要問題，涉及行政訴訟的申訴上訪問題尤為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省2012年赴京申訴上訪案件856件，占當(dāng)年判決結(jié)案總數(shù)的近20%，大量的案件當(dāng)事人對(duì)判決不滿意。這些案件中的一部分裁判確實(shí)存在錯(cuò)誤，但由于地方的干預(yù)，這些錯(cuò)誤的裁判不能通過法律程序得到糾正，或者是不能得到及時(shí)糾正，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)司法缺乏最基本的信任。在司法實(shí)踐中，有道理的、沒有道理的都選擇通過上訪途徑解決爭(zhēng)議，使司法的公信力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！胺ㄔ菏ス帕?，公民將有可能重新通過私力甚至惡勢(shì)力對(duì)侵犯自己權(quán)利的人進(jìn)行報(bào)復(fù)，社會(huì)的穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅”［5］，老百姓不愿再通過行政訴訟渠道解決爭(zhēng)議，表面上進(jìn)入訴訟程序的行政案件越來越少，事實(shí)上，社會(huì)矛盾卻大量增加，這些矛盾如果得不到及時(shí)妥善處理，勢(shì)必引發(fā)極端性或者群體性事件，這在我國(guó)一些地方有所反映。從根本上講，司法公信力不足，司法沒有權(quán)威，是對(duì)法治最大的損害，不利于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，從推進(jìn)法治層面考慮，提升行政訴訟司法公信力是我們面臨的一項(xiàng)緊迫課題，也是行政訴訟有所作為的必由之路。

二、管轄制度的創(chuàng)新難以解決公正問題——行政訴訟制度的非根本性改革收效甚微

管轄涉及關(guān)于人民法院受理第一審行政案件的權(quán)限和分工，其設(shè)定目的是便于人民法院行使審判權(quán)和便于當(dāng)事人訴訟。從我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟管轄制度看，管轄則承載著其本身不應(yīng)具有的功能，“現(xiàn)行司法體制的行政化和地方化的弊端深刻制約著行政審判的獨(dú)立性，集中表現(xiàn)為對(duì)行政訴訟管轄制度的影響”［6］。

一是異地管轄制度不能從根本上保證公正。所謂異地管轄，是指“根據(jù)行政訴訟法管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定，在一定轄區(qū)內(nèi)異地審理一審行政案件”［7］。其目的是避免行政機(jī)關(guān)對(duì)本地法院審理行政案件的干預(yù)，確保行政訴訟司法公正。這種做法對(duì)一些案件的處理有一定的效果，比如以縣級(jí)人民政府所屬部門為被告的案件，一旦異地審理，則基本上不會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)影響司法權(quán)的問題。但是，對(duì)有些案件的處理，比如以縣級(jí)人民政府為被告的案件，其效果卻不一定明顯，因?yàn)榭h級(jí)人民政府對(duì)法院的影響可以超越其轄區(qū)范圍，或者通過其上級(jí)對(duì)不是其轄區(qū)內(nèi)的法院施加影響，或者通過該法院所在地的黨委政府施加影響，從而達(dá)到干預(yù)行政訴訟的目的。這種干預(yù)在我國(guó)的客觀存在，原因在于行政權(quán)力的無限擴(kuò)張，可以影響到行政區(qū)劃之外。在這種體制下，缺乏獨(dú)立性的司法自然難以擺脫行政權(quán)的影響，異地管轄也不能保證所有行政案件都能得到公正審理。

二是提級(jí)管轄制度事實(shí)上不能實(shí)現(xiàn)真正提級(jí)審理。實(shí)踐中，不少法院探索“將行政案件的審級(jí)予以提高，對(duì)一些被訴行政級(jí)別高的，要多運(yùn)用管轄權(quán)的向上轉(zhuǎn)移的方式提高審理級(jí)別，以減少行政干預(yù)”［8］。河南省高級(jí)人民法院對(duì)提級(jí)管轄問題就進(jìn)行過深入研究，并形成指導(dǎo)性意見，曾經(jīng)在一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生過積極影響。最高人民法院對(duì)這種做法也予以肯定。2008年1月，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，專門就行政案件的提級(jí)管轄作出規(guī)定，將不動(dòng)產(chǎn)登記案件以外的其他以縣級(jí)人民政府作為被告的案件全部上提至中級(jí)人民法院管轄，以此解決縣級(jí)人民法院審不了縣級(jí)政府的問題。該規(guī)定的初衷是好的，然而在實(shí)踐中執(zhí)行起來卻出現(xiàn)了問題。當(dāng)事人到中級(jí)法院起訴縣級(jí)以上政府的，中級(jí)法院或者不予立案，要求當(dāng)事人到縣法院起訴，或者直接立案，隨后指定其他基層法院審理。這兩種做法都不符合最高人民法院司法解釋的精神，其背后都存在行政干預(yù)的影子，造成提級(jí)管轄制度被架空，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。究其根本原因，還在于體制層面，司法管轄區(qū)域按行政管轄區(qū)域設(shè)置，即使高級(jí)別的司法權(quán)也難免會(huì)受到低級(jí)別的行政權(quán)干擾，提級(jí)管轄也就失去了其應(yīng)有的意義。

三是集中管轄制度運(yùn)行效果不理想。針對(duì)司法地方化問題，為了在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的分離，真正發(fā)揮行政訴訟的價(jià)值，最高人民法院于2013年1月印發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，在部分中級(jí)人民法院開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，通過設(shè)置超越行政區(qū)劃的審判體制來解決行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的問題。這一想法的初衷非常好，然而在實(shí)際執(zhí)行卻出現(xiàn)了偏差，難以真正發(fā)揮作用。就河南的情況看，在確定試點(diǎn)基層人民法院?jiǎn)栴}上出現(xiàn)了一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象：法院不愿意自己成為試點(diǎn)法院，黨委政府則積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ撼蔀樵圏c(diǎn)法院。其中深意耐人尋味。從相對(duì)集中管轄的實(shí)際運(yùn)行來看，效果并不理想：一是出于訴訟成本的考慮，群眾不愿意到外地法院起訴，試點(diǎn)法院受理一審行政訴訟案件大幅下降就是很好的例證。二是本地法院與行政機(jī)關(guān)相對(duì)比較熟悉，溝通不存在障礙，而集中管轄試點(diǎn)法院與被訴行政機(jī)關(guān)之間則缺少相應(yīng)的便利條件，被訴行政機(jī)關(guān)配合法院訴訟意識(shí)不強(qiáng)。三是非試點(diǎn)法院不再審理行政訴訟案件，也不負(fù)責(zé)信訪問題，配合試點(diǎn)法院工作的積極性不高，給試點(diǎn)法院審理行政案件帶來一些困難。四是試點(diǎn)法院審理行政案件仍舊面臨地方干擾，集中管轄難以真正實(shí)現(xiàn)行政審判獨(dú)立。

由此可見，行政訴訟的特性決定了改革的曲折，如果不對(duì)現(xiàn)行司法體制進(jìn)行根本性的變革，徹底解決影響司法公正的各種問題，想要通過單純管轄制度的改革，實(shí)現(xiàn)行政訴訟公正、獨(dú)立的目標(biāo)無異是癡人說夢(mèng)，最終必定難逃失敗的結(jié)局。

三、行政訴訟體制改革的條件基本成熟——設(shè)立行政法院的現(xiàn)實(shí)可行性

很多學(xué)者提出，為解決行政訴訟存在的根本性問題，必須建立行政法院。筆者也持這種觀點(diǎn)，因?yàn)樵O(shè)立行政法院能夠很好地整合行政訴訟資源，解決司法地方化、行政化問題，從而實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、公正司法。從我國(guó)的司法傳統(tǒng)看，盡管行政法院是大陸法系國(guó)家的通常做法，但我國(guó)現(xiàn)有法律制度與大陸法系法律制度有許多可以融合的地方，我國(guó)在行政訴訟法立法時(shí)，就曾經(jīng)有過設(shè)立行政法院的建議，現(xiàn)在經(jīng)過20多年的司法實(shí)踐，設(shè)立行政法院的條件已經(jīng)基本具備。

（一）設(shè)置行政法院具有法律上的可操作性

盡管在現(xiàn)行憲法、法律上沒有設(shè)立行政法院的直接依據(jù)，但現(xiàn)行憲法、法律也沒有否定通過制定或者修改法律為行政法院的設(shè)立創(chuàng)造條件的可能性。特別是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，法治建設(shè)高調(diào)推進(jìn)，立法、司法也必須緊跟時(shí)代步伐，積極回應(yīng)這種變化。一方面我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定禁止設(shè)立行政法院?，F(xiàn)行憲法規(guī)定法院為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，行政法院專職審理行政案件，同樣屬于審判機(jī)關(guān)的范疇，這符合憲法的規(guī)定，只不過行政法院是專職審理行政案件的法院而已。考慮到行政法院對(duì)促進(jìn)法治的重要作用，完全可以通過憲法修正案的方式在憲法中明確規(guī)定，提高行政法院的地位和權(quán)威。另一方面設(shè)立專門的法院具有法律的明確授權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行憲法和人民法院組織法對(duì)此都有所規(guī)定。就我國(guó)設(shè)立專門法院的實(shí)踐看，我國(guó)現(xiàn)有軍事法院、海事法院和鐵路法院等三個(gè)專門法院，再設(shè)立一個(gè)行政法院完全沒有障礙，可以通過修改行政訴訟法和制定行政法院組織法的方式，明確行政法院設(shè)立的法律依據(jù)。況且，這樣立法和修改法律既不違反憲法規(guī)定的精神，也與保障公民權(quán)利，監(jiān)督依法行政的法治內(nèi)涵一致。

（二）設(shè)置行政法院的社會(huì)輿論條件成熟

自1997年中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)將“依法治國(guó)”確立為基本方略，將“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確定為社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)以來，經(jīng)過10多年的強(qiáng)力推進(jìn)，我國(guó)已逐漸形成基本完善的有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，法治建設(shè)也向前邁進(jìn)了一大步。法治的發(fā)展與進(jìn)步，對(duì)司法提出新的要求。2012年12月4日，在首都各界紀(jì)念憲法頒布實(shí)施30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“支持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)”①參見習(xí)近平總書記在2012年12月4日首都各界紀(jì)念憲法頒布實(shí)施三十周年大會(huì)上的講話。。2013年2月，在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)中，習(xí)總書記再次強(qiáng)調(diào)“要確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，爭(zhēng)取讓民眾在每一起司法案件中都感受到公平正義”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定明確指出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”這些論斷充分顯示了黨和國(guó)家對(duì)保障獨(dú)立司法，推動(dòng)法治建設(shè)的決心，極大增強(qiáng)了廣大人民群眾對(duì)法治的信心，為推進(jìn)司法體制改革以及行政法院的設(shè)立提供了良好的輿論基礎(chǔ)。

（三）設(shè)置行政法院的實(shí)踐積累豐富

行政訴訟經(jīng)過20多年的發(fā)展，在理論、實(shí)踐等方面都有了深厚的積淀，為行政法院的設(shè)立提供了良好儲(chǔ)備。在行政法理論方面，相關(guān)學(xué)者和廣大法官對(duì)行政法、行政訴訟理論與實(shí)務(wù)的諸多問題，都進(jìn)行了全面而又深入的研究，取得了一大批優(yōu)秀科研成果，對(duì)行政訴訟實(shí)踐具有很重要的指導(dǎo)意義。在司法實(shí)踐方面，全國(guó)法院20多年來依法審理了各類行政案件190多萬件，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；各級(jí)人民法院建立了相應(yīng)的行政審判組織，配備了穩(wěn)定、充足的審判力量，能夠完全勝任行政訴訟工作任務(wù)；最高法院也出臺(tái)了一系列司法解釋，通過各種方式發(fā)布了一大批行政訴訟指導(dǎo)案例。這些都為行政法院的設(shè)立提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、實(shí)現(xiàn)司法公正——設(shè)立行政法院的具體思路

確保獨(dú)立、公正司法，是設(shè)立行政法院的基本價(jià)值取向。至于具體實(shí)踐中如何設(shè)立行政法院，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循以下幾條原則：首先，確保行政法院司法統(tǒng)一，解決好司法地方化、行政化問題；其次，要確保法院和法官審判的獨(dú)立性；再次，要有利于法院審判專業(yè)水平的提高，做到審判專門化，法官專業(yè)化；最后，機(jī)構(gòu)的設(shè)置要方便群眾訴訟［9］。

一是設(shè)立行政法院必須實(shí)現(xiàn)司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的完全分離。為了保障行政法院能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)，必須打破按行政區(qū)劃設(shè)置法院的傳統(tǒng)做法，跨越行政區(qū)劃設(shè)置行政法院，這是解決司法地方化問題的根本方法。具體講有以下幾個(gè)方面：第一，在審級(jí)方面實(shí)行四級(jí)三審制，全國(guó)設(shè)置四級(jí)行政法院，分別是最高行政法院、高等行政法院、中級(jí)行政法院和初等行政法院，上下級(jí)行政法院的關(guān)系仍然是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。第二，高等行政法院要考慮按地理區(qū)域、跨越行政區(qū)劃設(shè)置，全國(guó)可以考慮成立華北、東北、西北、中南、華南和西南六個(gè)高等行政法院，明確相應(yīng)的管轄區(qū)域。第三，在高等行政法院下設(shè)立若干個(gè)中級(jí)行政法院，負(fù)責(zé)管轄相應(yīng)的省級(jí)或者跨越省級(jí)的行政管理區(qū)域的案件。第四，在中級(jí)行政法院下設(shè)立若干個(gè)初等行政法院，跨越市、縣級(jí)行政管理區(qū)域，負(fù)責(zé)管轄相應(yīng)的若干個(gè)市、縣級(jí)行政管理區(qū)域的案件。第五，考慮到便于當(dāng)事人訴訟的原則，可以根據(jù)工作需要設(shè)置派出、巡回行政審判法庭，負(fù)責(zé)該轄區(qū)內(nèi)行政訴訟的宣傳、立案、審判、文書送達(dá)等事項(xiàng)。

二是行政法院的法官任免權(quán)由較高等級(jí)的行政法院行使。避免行政法院地方化，還必須解決法官任免權(quán)受地方影響的問題，法官一經(jīng)任命，沒有法定事由且未經(jīng)法定程序不得罷免。最高行政法院院長(zhǎng)由國(guó)家主席任命，可以考慮由最高人民法院院長(zhǎng)兼任，也可以單獨(dú)產(chǎn)生，不受屆數(shù)的限制，非因健康、年齡等原因不得罷免，最高行政法院的法官和高等行政法官的院長(zhǎng)、法官由最高行政法院院長(zhǎng)任命。中級(jí)行政法院、初等行政法院的院長(zhǎng)和法官均由高等行政法院的院長(zhǎng)任命。需要注意的是，行政法院仍要設(shè)置黨組，對(duì)上級(jí)行政法院黨組負(fù)責(zé)，最高行政法院黨組對(duì)中央負(fù)責(zé)。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)行政訴訟專業(yè)化、精英化，還要嚴(yán)格限制行政法院法官的任命條件，明確學(xué)歷、專業(yè)、品行等方面的最基本標(biāo)準(zhǔn)，保證行政訴訟水平，增強(qiáng)司法的公信力。

三是各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)由最高行政法院統(tǒng)一撥付。據(jù)了解，很多基層法院之所以不愿意受理行政案件，經(jīng)費(fèi)方面的原因有兩個(gè)考慮：第一，經(jīng)費(fèi)主要由地方負(fù)擔(dān)，受理行政案件必然要考慮地方的情緒，否則，法院的經(jīng)費(fèi)有可能受到影響。第二，審理行政案件“入不敷出”，受理行政案件不僅不能為法院掙訴訟費(fèi)，而且每辦理一起行政案件，法院總要花費(fèi)相當(dāng)一部分費(fèi)用，在經(jīng)費(fèi)相對(duì)比較緊張的法院，行政訴訟成了可有可無的訴訟，根本不受重視，行政訴訟監(jiān)督依法行政和保障公民權(quán)利的職能難以實(shí)現(xiàn)。所以，設(shè)立行政法院一定要解決上述兩個(gè)問題。建議行政法院的經(jīng)費(fèi)全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，每年由全國(guó)人大根據(jù)案件數(shù)量情況等通過財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)全部撥付最高行政法院，再由最高行政法院逐級(jí)下?lián)?，確保各級(jí)行政法院經(jīng)費(fèi)充足、有保障，實(shí)現(xiàn)行政法院經(jīng)費(fèi)供給完全與地方脫鉤。

四是建立相應(yīng)的行政法院運(yùn)行保障機(jī)制。由于行政權(quán)特別強(qiáng)大，即使跨區(qū)域設(shè)立行政法院，也有可能受到行政權(quán)的干預(yù)，甚至是遭受行政權(quán)的抵制，使得行政法院形同虛設(shè)。為樹立行政訴訟的權(quán)威，增強(qiáng)司法公信力，有必要建立相應(yīng)的行政訴訟運(yùn)行保障機(jī)制。一方面要建立保障行政法院依法行使審判權(quán)的機(jī)制。針對(duì)實(shí)踐中有可能出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)不配合行政訴訟的問題，如不應(yīng)訴、不答辯、不舉證、不出庭等，要通過立法設(shè)定相應(yīng)的制裁措施，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人形成威懾，確保行政機(jī)關(guān)積極應(yīng)訴，配合行政訴訟。另一方面要建立保障行政裁判執(zhí)行的機(jī)制。對(duì)不履行生效裁判的行政機(jī)關(guān)，立法要授權(quán)行政法院有權(quán)采取相對(duì)比較嚴(yán)厲的懲罰措施，甚至可以懲戒行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，以此督促行政機(jī)關(guān)自覺履行裁判。

五、結(jié)語——我們期盼法治的春天

公正司法是維護(hù)社會(huì)安定、實(shí)現(xiàn)人民福祉的重要保障，也是廣大人民群眾對(duì)司法的基本期盼。就司法現(xiàn)狀而言，建立獨(dú)立、公正、高效的司法體制已經(jīng)成為我國(guó)司法改革的基本目標(biāo)。特別是行政訴訟制度，由于其價(jià)值和功能的特殊性，從一開始就決定了它必定要走自己的道路，也必將面臨諸多曲折，但是，無論多么艱辛，我們都有著堅(jiān)定的信念，一種對(duì)法治無限崇尚的信念，這種信念讓我們跟著法治的脈搏跳動(dòng)一直走下去。設(shè)立行政法院作為實(shí)現(xiàn)司法改革的第一個(gè)突破口［10］，必將讓我們前行的道路更加寬闊，帶領(lǐng)我們真正走進(jìn)法治的春天，讓自由、公平和正義的光輝灑滿人間。

［1］季衛(wèi)東.法律職業(yè)的定位［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994，（2）.

［2］夏錦文，徐英榮.現(xiàn)實(shí)與理想的偏差：論司法的限度［J］.中外法學(xué)，2004，（1）.

［3］李楯.法律社會(huì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：124.

［4］易延友.司法獨(dú)立之理念［J］.訴訟法論叢，2001，（6）.

［5］張啟楣.司法熱點(diǎn)問題調(diào)查［M］.北京：人民法院出版社，2004：29.

［6］李紅楓.行政訴訟管轄現(xiàn)狀及其對(duì)策分析［J］.行政法研究，2003，（1）.

［7］王振清.行政訴訟前沿事務(wù)問題研究［M］.北京：中國(guó)方正出版社，2004：32－33.

［8］王春業(yè).改革管轄制度實(shí)現(xiàn)公正審判——對(duì)行政訴訟案件管轄制度改革的思考［J］.法制與社會(huì)，2007，（4）.

［9］張德瑞.法國(guó)行政法院制度的啟示與借鑒［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，（6）.

［10］馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：49.