施靈杰

（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210023）

中國特色社會主義公平正義觀
——對新公共行政學的呼應和超越

施靈杰

（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210023）

社會的公平正義一直是人類追求的永恒價值。面對西方社會出現(xiàn)的種種社會危機，新公共行政學派高舉公平正義的大旗，試圖改變傳統(tǒng)的以效率為主導的范式。而在遙遠的東方，中國特色社會主義公平正義理論所倡導的社會公平與新公共行政學思想交相輝映。構建中國特色社會主義公平正義理論，不僅要認識到社會主義制度天然的優(yōu)越性，而且要能從西方新公共行政理論中吸取合理的內(nèi)容，為我所用。

新公共行政學；社會公平；中國特色社會主義

一、西方傳統(tǒng)范式的反叛者——新公共行政學

（一）主要觀點

在20世紀70年代，由于科技的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟水平的不斷提高，在給西方社會帶來繁榮的同時，也帶來了一系列的社會問題。對科技和工具理性的盲目崇拜，使得人們喪失了對于信仰的堅守，導致現(xiàn)代人情感、價值感的淪喪，以及人際關系的疏遠；而市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，更是讓個人主義成了現(xiàn)代社會的道德規(guī)范，功利主義甚囂塵上；而以理性和效率為導向的政府官僚組織，面對著諸如貧富差距大、失業(yè)率攀升等種種問題，更是顯得無能為力。在這樣一種情況下，一群年輕的學者，在錫拉丘茲大學召開會議，高舉社會公平的大旗，徹底反思傳統(tǒng)的公共行政，強調(diào)把社會的公平正義作為公共行政追求的目標，改變傳統(tǒng)公共行政效率至上的觀點［1］。這次會議標志著新公共行政理論的誕生，新公共行政學的主要觀點包括以下三個方面：

1.對“價值中立”和實證主義的突破。

“政治——行政二分法”是西方行政學的一大理論支柱。在西方行政學鼻祖威爾遜看來，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠”。傳統(tǒng)行政學強調(diào)價值與事實的分離，傾向于對復雜的公共行政活動做具體化、技術性和應用性的研究，認為公共行政是一種“非人格化”的特質(zhì)?！罢巍姓址ā笔俏鞣秸展倥c常務官分離、常務官“政治中立”的重要理論依據(jù)。但是在新公共行政學看來，“政治——行政二分法”只是一種理論虛構，它把行政學僅僅局限在一個狹小的內(nèi)部領域，尤其是把研究取向放在行政預算、人事管理、組織結(jié)構等所謂“中性”問題上，很少關注社會問題，致使公共行政游離于社會、政治現(xiàn)實之外。更為值得注意的是，價值中立的行政學研究還產(chǎn)生了誤導作用，使行政學研究者高居象牙塔之中，尤其是他們不能解釋人性的復雜性、不確定因素或變化的社會環(huán)境，使研究不能參與到?jīng)Q策之中。新公共行政學認為，純粹的價值中立是不存在的，因此強調(diào)規(guī)范研究和價值判斷，行政學者不僅僅是學術研究者，而且更應該是改革社會、推進社會發(fā)展和促進社會進步的倡導者。

2.高舉社會公平的大旗。

庫夫曼將傳統(tǒng)行政體制的目標價值概括為效率、代議制度、政治中立能力和行政領導四個方面，并認為效率是其核心價值，其他價值只是維持和保證效率的實現(xiàn)［2］。傳統(tǒng)的公共行政推崇的價值觀是“效率優(yōu)先”，私營部門追求“效率至上”無可厚非，但新公共行政學認為，政府是公共服務職能的承擔者，是公平的保障和“最后的依靠”［3］。新公共行政學派在政治哲學范圍內(nèi)使公平進一步獲得了社會意義，弗雷德里克森高度概括“社會公平”為：“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強調(diào)政府提供服務的平等性；社會公平強調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調(diào)公共行政管理的變革；社會公平強調(diào)對公眾要求作出積極的回應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的；社會公平還強調(diào)在公共行政的教學與研究中更注重與其他學科的交叉以實現(xiàn)對解決相關問題的期待……總之，倡導公共行政的社會公平是要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢地位的人們?！保?］很明顯，新公共行政學派直接從美國當代著名政治哲學家羅爾斯“作為公平的正義”思想體系中獲得了堅實的理論依據(jù)。新公共行政學派高度贊譽了羅爾斯的《正義論》，認為其是“在正義與西方文明的當代現(xiàn)實之間的一座橋梁”［5］。弗雷德里克森把羅爾斯“正義的公平”觀念作為新公共行政的核心價值，因為這種公平觀念恰好適應了新公共行政學派改造舊公共行政理論體系?？傊鹿残姓W認為，政府不應當是個“守夜人”，而應當承擔起維護社會公平的責任，特別是要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持，處于劣勢境地的人們。就像弗雷德里克森說的那樣：“在公共行政中實施一種尊重人的公平能使規(guī)則變得更有人情味?！保?］

3.對建立民主行政的呼喚。

新公共行政學認為，傳統(tǒng)的官僚行政存在著大量弊病，如對社會需求反應遲鈍、行政成本居高不下、公共行動嚴重偏離公共目標等。而民主行政所提倡的“分權、權力下放、規(guī)劃、合同、敏感性訓練、組織開發(fā)、責任擴大、對抗和顧客介入”的概念旨在加強官僚體制的變化和應對性，也旨在增加社會公平。新公共行政學的民主行政理論與漢密爾頓、麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人文集》以及托克維爾在《論美國的民主》中所表達的民主行政理論具有明顯的淵源關系［7］。

（二）新公共行政學的困境

1.一種新的浪漫主義。

沃爾多認為，新公共行政學是一種“新的浪漫主義”，并承認新公共行政學的觀念中存在著一種“富有同情心的影響”。新公共行政學是美國學術界對當時所產(chǎn)生的公共行政危機所作出的回應，企圖改變傳統(tǒng)行政學的范式，但是最終卻未能取得廣泛的現(xiàn)實成果?！恫既R克維爾政治學百科全書》對其評價如下：“新公共行政學關注如何使官僚機構反映某些‘委托人’（特別是窮人）的愿望，而較少反映其他‘委托人’（特別是全體中產(chǎn)階級）的愿望。新公共行政學缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎，沒能生根立足，容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬?！?/p>

2.西方自由主義傳統(tǒng)——難以突破的藩籬。

西方社會歷來唯自由主義至上，從洛克開始，自由主義者們便認為政府的組建是一種人們?yōu)榱诉^一種有秩序的生活而所不得不付出的代價，但是同時人們對政府充滿著恐懼，因為強大的公共權力若組織不當，便對個人自由構成最致命的威脅。美國立憲之初，就爆發(fā)過以漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人（主張大政府、效率）與以杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨人（主張個人自由、民主、平等）之爭。西方社會長久以來一直認為“守夜人”式的政府是最好的，因為它對個人自由侵犯最少。而新公共行政學和羅爾斯的《正義論》顯得與自由主義傳統(tǒng)過于突兀，強調(diào)政府對于社會的干預，認為政府應當努力改善較差者的生活狀況。這便與西方自由傳統(tǒng)格格不入。西方自由主義者認為，一個政府即使要積極地推動變革，也只能施行謹慎節(jié)制的“漸進工程”，而不能施行大膽構想、全盤改造的“烏托邦工程”。就像卡爾·波普說的：“我們不可能在地上建立天堂，我們成不了自由精靈或天使，至少是在未來幾個世紀成不了。一切政治在于選擇較小的罪惡?！保?］事實上，在自由主義者看來，讓效率與公平協(xié)調(diào)就類似于讓個別意志與公意相協(xié)調(diào)，而盧梭就說過這么一句話：“個別意志與公意在某點上相互一致并不是不可能的，然而至少這種一致若要經(jīng)常而持久確是不可能的；因為個別意志由于它的本性就總是偏向于偏私，而公意則總是傾向于平等?！保?］

盡管羅爾斯相信他的“差別原則”是給資產(chǎn)階級革命先驅(qū)倡導的博愛理想賦予了新內(nèi)涵，是一種現(xiàn)實可行的正義訴求。他認為差別原則不僅體現(xiàn)著期望公民友誼與社會和諧的崇高理想，而且使博愛超越道德感召的抽象水平，而在某種資源分配的現(xiàn)實事務中找到一席之地，是真正的“最少受惠者”的福音，是一種真正的“人道”。但是以哈耶克為代表的消極自由主義認為，主張政府加強政府干預卻又指望不妨礙個人自由，事實上是不可能的。亦此亦彼的中間道路終究是一種理論虛構，一旦落實到實際的制度選擇，只能成為非此即彼的一種［10］。哈耶克認為，通過政府干預而力促物質(zhì)平等，看似救弊良方，實有無窮的后患。且不說這種做法對人的創(chuàng)造潛能的發(fā)揮所構成的傷害，同樣重要的是，以“使人平等”為由而“不平等對待人”，完全悖逆了自由精神而造成了一種新形式的歧視性強制，很可能會不知不覺地走上一條通往奴役的道路。國家應該平等地對待每一個公民，但是“自由社會絕不允許因此而把那種力圖使人們的狀況更加平等化的欲望視作國家可以行使更大的且歧視性的強制的合理依據(jù)”。

二、東方高舉公平正義大旗的響應者——中國特色社會主義公平正義觀

中國歷史上就有“不患寡而患不均”的大同思想，以及為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平等充滿著儒者情懷的傳世教誨。而進入現(xiàn)代社會，中國共產(chǎn)黨在馬克思理論的指導下，結(jié)合中國國情，領導人民大力發(fā)展生產(chǎn)力，努力建設社會主義，肩負起帶領中國人民探索和實現(xiàn)社會公平正義的歷史使命。在建國初期，毛澤東同志便進行了平均主義的嘗試；在改革開放時期，鄧小平把公平正義上升到社會主義本質(zhì)高度，指出社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。江澤民同志在社會主義建設新時期提出的“三個代表”思想體現(xiàn)了黨始終以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為己任。胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確指出，實現(xiàn)公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家的一切工作的出發(fā)點和落腳點，走共同富裕的道路。到了黨的十八大，更是提出：“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權利?！?/p>

中國特色社會主義公平正義理論雖然仍在發(fā)展中，但是卻與新公共行政學中的諸多思想有著異曲同工之妙，中西方的正義理論在此刻形成了共鳴，新公共行政學并不是孤獨的公平正義的守護者，在東方，公平正義和太陽一樣光輝。

中國特色社會主義公平理論和新公共行政學所倡導的的正義觀一樣，都強調(diào)公平在社會中的作用，并且認可政府應當有所作為，更加關注社會中處于弱勢的群體。在社會公平方面，中國特色社會主義公平理論主要包括下面幾個方面：

（一）權利公平

權利公平是社會公平的核心。權利公平是指全體公民在社會發(fā)展的各方面享有平等的生存和發(fā)展權利。權利公平包括公民合法的生存權、居住權、遷徙權、受教育權、勞動權、財產(chǎn)權、質(zhì)詢權、訴訟權等，都能平等地得到國家法律的尊重和保障。它是整個社會公平的邏輯起點，也是社會公平的核心。權利公平還必須體現(xiàn)在起點、過程、結(jié)果和原則的平等上。權利公平是社會公平正義的最為基本的要求。

（二）機會公平

機會公平是實現(xiàn)社會公平的關鍵點。機會公平是指生存與發(fā)展機會起點的平等、機會實現(xiàn)過程本身的平等，它強調(diào)人們在創(chuàng)造社會財富過程中的平等權利。機會公平使人人享有同等的機遇和權利，使進入市場的主體不因家庭背景、自然稟賦、特權等因素而少得到或多得到某種競爭機會。在這種機制下，也就是機會均等的情況下，每個社會成員必將投入更多的熱情，積極地發(fā)揮自身的能力、成就與實現(xiàn)自身的價值，而個人能否實現(xiàn)自身價值取決于個人的努力程度。

（三）規(guī)則公平

規(guī)則公平是實現(xiàn)社會公平的重要保障，是指在規(guī)則面前人人平等，沒有區(qū)別對待，每個人在統(tǒng)一規(guī)則下平等競爭。規(guī)則公平也是過程公平，也就是說公平參與經(jīng)濟政治和社會等各項活動的過程公開透明，不允許某些人通過過程的控制而謀取不正當利益。規(guī)則公平是實現(xiàn)社會有序的重要保障，也是社會公平正義的主要內(nèi)容。規(guī)則公平要求我們的一切行為必須在同等的規(guī)則下進行，不允許任何個人、任何團體凌駕于規(guī)則之上。

（四）分配公平

分配公平是社會公平追求的最終目標。分配公平指利益分配的結(jié)果要公平，是人們實際所得的利益。分配公平主要表現(xiàn)為人們實際利益分配結(jié)果的相對公平，要求社會成員之間的收入差距不能過于懸殊，而不是追求所謂的絕對的平均主義。分配公平要堅持公平與效率相統(tǒng)一，不能一味追求公平而忽視效率，也不能一味追求效率放棄公平，兩者要統(tǒng)籌兼顧。只有這樣才能妥善協(xié)調(diào)利益關系，才能實現(xiàn)真正的分配公平。

三、中國特色社會主義公平正義理論相對于新公共行政學的優(yōu)越性

（一）堅實的制度保證，而非鏡中花、水中月

新公共行政學之所以被稱為“新的浪漫主義”，主要在于它缺乏理論基礎以及憲法支持，更沒有一連串的制度保障，所以被人們認為只是一種情緒爆發(fā)而已。追根到底，西方是資本主義社會，在崇尚個人主義的西方，私有制是普世價值，民眾強烈反對國家干預私人的自由。而中國是社會主義制度，最終目標是實現(xiàn)共產(chǎn)主義社會，實現(xiàn)共同富裕，所以對于中國來說，公有制、平等正義才是普遍真理。而由于人類的劣根性，想要真正實現(xiàn)社會公平，必須要政府的干預。就像漢密爾頓所說的：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”［11］中國若要實現(xiàn)公平正義，必須依賴政府堅實地推行社會主義制度。制度是推動社會公正的原則要求和根本保障，社會根本制度的公正與否對其他各種具體制度有著決定性的重大意義。就我國的基本制度而言，以公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，為社會主義初級階段實現(xiàn)社會公正奠定了堅實的經(jīng)濟基礎和物質(zhì)基礎；以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，為社會主義初級階段實現(xiàn)社會公正提供了重要前提和基本保證；人民民主專政的國家政權和人民代表大會的根本政治制度、共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度，為制定統(tǒng)一的社會公正標準和實現(xiàn)社會公正提供了政治前提和根本保證［12］。

（二）東方價值觀中對公平正義的追求

中國傳統(tǒng)文化和西方價值觀最大的一個區(qū)別就是，西方更推崇的是自由，而中國更追求的是公平。很顯然，盡管我國古代歷來是不平等的，有的只是“君君臣臣”的等級觀念，但是廣大群眾和有識之士對于公平正義的追求卻一刻都沒有停止過。春秋時期，孔子就曾提出：有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安；近代的康有為在《大同書》中描繪了一個“人人相親，人人平等，天下為公”的理想社會；而近代轟轟烈烈的太平天國運動，更是對“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不保暖”的理想社會的一次嘗試；“五四”運動帶來的平等觀念更是深入人心，在革命時期，平等最能號召人們起來革命……建國后，毛澤東時代更是進行了人民公社制度等平均主義的嘗試；改革開放后隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，全國人民對于公平的關注更是日益增加，就像溫家寶總理說過的那樣：“在我看來，公平正義比太陽還光輝?！?/p>

（三）馬克思公平觀的天然優(yōu)越性

與以往任何理論的不同之處在于，馬克思主義第一次把公平正義的實現(xiàn)建立在辯證唯物主義和歷史唯物主義的科學基礎之上，指出私有制和階級剝削制度是社會不公正的根源。馬克思在《哲學的貧困》中，意識到了公平與平等之間的區(qū)別：即資本主義社會通行的等價交換原則是一種公平的分配原則，但是這種公平原則帶來的是資本主義社會中階級之間的不平等和社會的不和諧。馬克思說：“生產(chǎn)者的權利是同他們提供的勞動成比例的；平等就在于以同一尺度——勞動來計量?！边@無疑也包括“公平”的含義。他區(qū)分了“勞動”與“勞動力”這兩個范疇并揭示出剩余價值規(guī)律之后，認為平等就是要消滅階級差別。馬克思在《哥達綱領批判》中認為，在共產(chǎn)主義社會第一階段，階級差別不存在了，所有的勞動者的權利是平等的，但是在分配中只能以“勞動”作為同一尺度來進行分配，即它通行的仍然是等價交換中的公平原則。由于勞動者存在著難以避免的個人天賦和能力的差異，分配的結(jié)果在事實上是不平等的。這種分配方式，一方面，勞動者的權利是平等的；另一方面，這樣一種以等量勞動與等量勞動相交換的分配是公平的分配。但是，還必須在個人消費資料分配前作必要的扣除，為社會全體成員提供公共產(chǎn)品和保險基金，為喪失勞動能力的人提供社會福利和社會救濟，以實現(xiàn)社會公平。馬克思的這一重要思想，既強調(diào)了勞動者應該各盡其能、各得其所，又強調(diào)了在社會公共產(chǎn)品和社會福利的分配上社會成員應該共同建設、共同享有。這就是馬克思主義的社會公平正義觀［13］。

（四）效率與公平的辯證統(tǒng)一

在西方自由主義者看來，公平和效率歷來是不可調(diào)和的非此即彼的博弈關系。但是，公平和效率的辯證統(tǒng)一卻是中國特色社會主義公平觀的基本特點。在以往的發(fā)展過程中，我們總是把效率與公平對立起來看待，認為必定有一方需要優(yōu)先發(fā)展，但是如果站在人的實質(zhì)自由實現(xiàn)的角度看和諧社會的公平與效率，則能將兩者有機地統(tǒng)一起來。另外，社會主義的本質(zhì)要求“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”是強調(diào)效率，“消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！眲t是體現(xiàn)公平原則。社會主義本質(zhì)要求，公平與效率必須是統(tǒng)一的。

四、中國特色社會主義公平正義實踐過程中的不足

誠然，中國特色社會主義公平正義理論在實踐中也顯示出了種種不足。例如國內(nèi)部分地區(qū)片面追求GDP增長，忽視社會公平和對自然資源的節(jié)約和保護；與發(fā)展相關的各種配套的公共設施發(fā)展相對緩慢，無法滿足人民的要求；社會缺乏良好的誠信機制等等。阿瑪?shù)賮啞ど睦碚摽梢詭硇┰S啟示，他認為，經(jīng)濟發(fā)展就基本性而言是自由的增長，發(fā)展是由自由的擴展所組成，人們生活質(zhì)量的衡量標準是實質(zhì)自由而不應該是財富，發(fā)展可以看作是擴展人們享有的真實自由的一個過程。

另外，在民主行政方面，我國幾乎處在一個空白領域。我國是人民民主專政的社會主義國家，“民主”對國人而言并不陌生。但以往所說的民主一般總是限于政治民主，未提行政民主［14］。真正地實現(xiàn)社會公平正義，必然需要民主的行政來實施。所謂民主行政，指作為行政主體的少數(shù)人所從事的行政，是按一定的行政法規(guī)，在人民的同意和委托、監(jiān)督和制約之下，代表人民利益所行使的管理，行政職業(yè)向社會開放，行政決策按一定的科學程序進行等。當然，我們所謂的民主行政不僅需要政府自覺保障公民的政治權利、追求程序民主、黨政分開、依法行政等等，更重要的是要在全社會培育起公民的法治意識、民主意識和政治責任感。

世上沒有完美的理論，中國特色社會主義公平正義理論盡管存在種種不足。但是不可否認，在功利主義橫行的今天，以公平正義為追求的中國特色社會主義公平正義理論，正如一盞明燈，照耀著人們的良心?！?/p>

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1009-6566（2014）02-0029-05

2014-02-22

施靈杰（1989—），男，江蘇南通人，南京師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為政治哲學。