黃偉群

中英政府信息公開保密審查制度比較分析

黃偉群

建立和完善政府信息公開保密審查制度是一個(gè)理論和現(xiàn)實(shí)層面的緊要命題。在政府信息公開中，中英兩國例外信息的界定方式、保密審查規(guī)制、保密內(nèi)容甄別、審查工作流程和救濟(jì)方式等方面存在差異。通過比較分析，提出提升信息公開立法層次，構(gòu)建我國政府信息公開法律體系；采用列舉方式界定例外信息，有效約束行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)；設(shè)立獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善我國政府信息公開救濟(jì)制度等建議。

信息公開；保密審查制度；例外信息；自由裁量權(quán)

在政府信息公開中，世界各國一般遵循“公開為原則，不公平為例外”的基本價(jià)值理念，同時(shí)要求對豁免公開的信息范圍作出明確規(guī)定，盡可能減少行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，以保障信息公開工作的順利進(jìn)行，有效防止因公開不當(dāng)而造成國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私被泄露。因此，各國都建立了政府信息公開保密審查制度并出臺(tái)相應(yīng)的保密審查辦法，規(guī)定在政府信息公開之前，依照相關(guān)法律法規(guī)，對擬公開的政府信息進(jìn)行甄別，確保公開信息安全，保障公民、法人及其他社會(huì)組織的合法權(quán)益。中、英兩國的保密文化傳統(tǒng)根深蒂固。英國被視為西方最保守和實(shí)行保密制度最嚴(yán)格的國家之一。在中國，“法藏官府，威嚴(yán)莫測”，“民可使由之，不可使知之”的思想，長期以來影響著我們的行政管理理念。另外，英國于2005年實(shí)施《信息自由法》，與我國2008年施行《政府信息公開條例》的時(shí)間相接近。因此，中、英兩國政府信息公開的保密審查制度，有可比性和借鑒意義。

一、中、英兩國政府信息公開保密審查制度比較

（一）例外信息的界定方式

例外信息是指依照政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)予以豁免公開的信息。一般是指涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。各國法律對其表述不盡相同，例如美國稱為“免除公開條款”，日本稱為“不予公開信息”，加拿大稱為“豁免條款”，但其本質(zhì)都屬于例外信息。[1]一般來說，例外信息的范圍越小，公開的范圍就越大；例外信息的規(guī)定越細(xì)，行政自由裁量權(quán)就越小。從國外情況看，列舉法和概括法是界

定政府信息公開例外信息的兩種基本方法。目前，我國采用的是概括法?！墩畔⒐_條例》第14條第4款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。”第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”概而言之，涉及“兩秘密一隱私”和危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息即為例外信息。英國例外信息的界定方式采用列舉法。依照《信息自由法》規(guī)定，例外信息主要包括“可以通過其他方式獲得的，將要公開的信息或者已經(jīng)公開的信息”等，共25類?？偟膩碚f，包括國家秘密、商業(yè)秘密以及涉及公眾利益和個(gè)人利益的信息。值得一提的是，對于個(gè)人信息，英國規(guī)定數(shù)據(jù)保護(hù)法是獲取個(gè)人信息的唯一途徑。

中英兩國都將國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私列為信息公開的例外事項(xiàng)，即保密審查的對象。不同的是，我國采用概括法，即對政府信息公開例外事項(xiàng)進(jìn)行概括。由于我國對“兩秘密一隱私”和“三安全一穩(wěn)定”沒有進(jìn)行明確的界定或列舉，而這些概念本身比較籠統(tǒng)寬泛，在實(shí)踐中，容易被行政機(jī)關(guān)借以各種名義拒絕公開，給政府信息公開造成阻礙。英國采用列舉方式界定例外信息，涉及范圍雖廣，但非常具體、明確，可操作性強(qiáng)。

（二）保密審查規(guī)制

我國《政府信息公開條例》第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。”“在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。”“對政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或同級保密工作部門確定?！蓖瑫r(shí)，第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正?！鄙鲜鲆?guī)定是我國政府信息公開保密審查工作的主要法律依據(jù)。此外，還有國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行<政府信息公開條例>若干問題的意見》（國辦發(fā)[2008] 36號）和各地方政府根據(jù)《政府信息公開條例》及其實(shí)施意見制定的政府信息公開保密審查辦法等。

英國是傳統(tǒng)的保守國家，當(dāng)老牌民主國家都制定實(shí)施信息公開法時(shí)，英國卻姍姍來遲，2000年11月30日英國議會(huì)才通過了《信息自由法》，后來在公眾權(quán)利訴求的推動(dòng)下，2005年1月1日正式實(shí)施。在政府信息公開保密審查的法律方面，主要有《信息自由法》、《官方保密法》、《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、《地方政府法》、《獲取個(gè)人資料法》、《獲取醫(yī)療報(bào)告法》和《環(huán)境和安全信息法》等。英國憲法事務(wù)部在2005年發(fā)表的報(bào)告顯示，英國對超過400件立法進(jìn)行了審查，其中大約300條禁止政府信息公開的法律條文給予廢除或修訂，最后確立了以《信息自由法》為主體的政府信息公開法律體系，成為英國政府信息公開的主要法律依據(jù)。

中英兩國政府信息公開法律體系不同。英國制定了《信息自由法》，而我國《政府信息公開條例》只是以行政條例的形式對信息公開進(jìn)行規(guī)定。《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)范疇，其位階和效力低于法律。因此，在《政府信息公開條例》實(shí)施過程中，避免不了與我國《保密法》、《反不正當(dāng)競爭法》等上位法發(fā)生沖突。盡管2010年對《保密法》進(jìn)行了修訂和完善，但《保密法》與《政府信息公開條例》兩者之間的矛盾并沒有完全解決。

（三）保密內(nèi)容的甄別

在政府信息公開中，例外信息是保密審查的對象。中、英兩國對國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及其他敏感信息的界定和鑒別方法如下：

國家秘密。我國《保密法》第2條規(guī)定：“國家秘密是關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)?！痹诰唧w實(shí)踐中，國家秘密主要包括“國家事務(wù)的重大決策事項(xiàng)”等7類內(nèi)容，主要依照《保密法》及其配套的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行甄別。英國《信息自由法》規(guī)定的國家秘密類，包括由處理安全事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，如英國秘密情報(bào)局、政府通信總部等提供或者與其相關(guān)的信息；國家安全類信息；國防、國際關(guān)系、聯(lián)邦內(nèi)部關(guān)系類信息等?！缎畔⒆杂煞ā芬粤信e的方式，界定國家秘密的范圍。

商業(yè)秘密。我國沒有專門的商業(yè)秘密法。對商業(yè)秘密的鑒別方法主要依照《中華人民共和國刑法》第219條、《反不正當(dāng)競爭法》第10條第3款、最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法

>若干問題的意見》和國家工商行政管理總局《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等法律法規(guī)。英國《信息自由法》第43條規(guī)定，包含商業(yè)秘密的信息是例外信息；如果信息公開會(huì)損害任何人（包括持有信息的公共機(jī)構(gòu)）的商業(yè)利益，則其為例外信息。第45條規(guī)定在一些實(shí)踐操作中，公共機(jī)構(gòu)有必要征詢利益涉及當(dāng)事人的意見，以確定主動(dòng)公開或依申請公開的信息是否會(huì)影響到第三方的利益以及是否適用于公開之例外。

個(gè)人隱私。目前，我國尚無專門的個(gè)人隱私法。法律中也沒有清晰界定個(gè)人隱私的定義和范圍，因此，對個(gè)人隱私的保密審查沒有明確的法律依據(jù)。在實(shí)際工作中，主要是審查涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)方面的信息。《政府信息公開條例》第14條第4款和第23條規(guī)定，對涉及個(gè)人隱私的政府信息，一般情況下不得公開。但在下列情況下，可以公開：一是權(quán)利人同意公開；二是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響。但如果公開應(yīng)告之公開的內(nèi)容并說明公開理由。英國規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)類信息可以免予公開，對于個(gè)人信息的獲取必須遵循數(shù)據(jù)保護(hù)原則，依照數(shù)據(jù)保護(hù)方面的專門法律獲取。

其他敏感信息。在政府信息公開中，存在一類審查標(biāo)準(zhǔn)缺失的信息。例如工作秘密、會(huì)議紀(jì)要、歷史信息、執(zhí)法過程信息等，此類信息是否公開，一直比較模糊。此外，還存在一類政府信息含有部分“不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容”。中英兩國對此類信息的處理方式不盡相同。我國《政府信息公開條例》第22條規(guī)定：“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容。”即運(yùn)用可分割性原則進(jìn)行區(qū)分處理。[2]英國《信息自由法》沒有對“含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容”的政府信息進(jìn)行區(qū)分處理的具體規(guī)定。但《信息自由法》第2條（2）款(b)項(xiàng)規(guī)定：“在任何情況下，若信息免予公開所保障的公共利益優(yōu)先于信息公開的公共權(quán)益時(shí)”，無須履行公開的義務(wù)。英國對一般例外信息的處理，則采用利益權(quán)衡原則，即衡量免于公開信息帶來的公共利益是否超過了公開信息帶來的公共利益。

（四）保密審查的工作流程

我國《政府信息公開條例》第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確保密審查的程序和責(zé)任”，但并未對保密審查的具體程序作出規(guī)定。我國現(xiàn)有的政府信息公開保密審查工作采用審簽同步制度，即擬稿人在最初擬稿的時(shí)候，就已經(jīng)擬定了信息公開屬性，并提交是否公開意見。然后，由上級主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審核特別重要的政府信息，還要經(jīng)過多級領(lǐng)導(dǎo)重重審核。在實(shí)際工作中，信息公開機(jī)構(gòu)只需要在已經(jīng)經(jīng)過各部門保密審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行審核。如果對公開意見存在疑問，則要求提交信息的行政機(jī)關(guān)作出說明。如果難以確定其公開屬性的，則報(bào)請有關(guān)主管部門或者同級保密行政部門確定。

英國沒有專門的保密機(jī)構(gòu)，也沒有制定統(tǒng)一的國家秘密定密標(biāo)準(zhǔn)，但各部門都設(shè)有保密專員具體負(fù)責(zé)定密、保密工作。英國《倒計(jì)時(shí)：英國國家審計(jì)署指南》規(guī)定，各部門在政府信息公開之前，對本部門所擁有的信息進(jìn)行分類，由信息領(lǐng)域的工作團(tuán)隊(duì)確定主動(dòng)公開、依申請公開和豁免公開的信息范圍。然后根據(jù)《信息自由法》和國務(wù)大臣頒布的信息公開指南以及部門的實(shí)際情況，編寫信息公開目錄，交由信息專員署進(jìn)行審核通過。

在保密審查工作流程上，中英兩國最大的不同在于，我國由行政機(jī)關(guān)自行決定政府信息公開屬性，這樣容易造成行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，拒絕公開不利于本部門的信息，使信息公開受到影響。而英國由信息專員負(fù)責(zé)定密、確定公開屬性，這樣有利于政府信息公開范圍的最大化。

（五）保密審查的救濟(jì)方式

無救濟(jì)則無權(quán)利?！墩畔⒐_條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！毙姓?fù)議和行政訴訟成為我國解決政府信息公開爭議的主要手段，而保密審查的救濟(jì)主要通過內(nèi)容審查和司法審查兩種方式實(shí)現(xiàn)。

英國為解決政府信息公開糾紛，建交了一套內(nèi)部復(fù)審和外部審查的機(jī)制。內(nèi)部復(fù)審在政府公共機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行，外部審查由政府機(jī)構(gòu)以外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對申請信息是否公開進(jìn)行審查，主要由信息專員和信息裁判所實(shí)施?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定了三級申訴方

式：一是在掌握信息的公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部申訴，二是向信息專員申訴，三是向特別信息法庭上訴。[3]

相對而言，我國政府信息公開救濟(jì)制度的弊端是明顯的。例如行政復(fù)議，由于我國行政機(jī)關(guān)之間存在上下級關(guān)系，難以保證復(fù)議做到公平、公正。英國的信息專員和信息裁判所制度，專業(yè)性和獨(dú)立性更強(qiáng)，更有利于救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

二、英國政府信息公開保密審查制度對我國的借鑒與啟示

（一）提升信息公開立法層次，構(gòu)建我國政府信息公開法律體系

首先，解決政府信息公開的法律地位，使之與《保密法》相銜接。在理論上，政府信息公開法和保密法是平等且相互補(bǔ)充的關(guān)系。但我國《政府信息公開條例》的效力低于《保密法》，兩者在立法原則上存在沖突。英國國家調(diào)整信息公開與保密關(guān)系的法律一般以國會(huì)或議會(huì)法律的形式出現(xiàn)，在一個(gè)國家的立法體系中處在僅次于憲法的較高層次，而調(diào)整國家秘密的法律則大多數(shù)以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)。因此，我們應(yīng)該在積極探索和積累政府信息公開經(jīng)驗(yàn)之后，借鑒其他國家的做法，適時(shí)提升《政府信息公開條例》的立法層次，以專門的信息公開法形式出現(xiàn)，并調(diào)節(jié)與《保密法》之間的關(guān)系。其次，制定商業(yè)秘密法和個(gè)人信息保護(hù)法，完善我國政府信息公開配套法律。英國除了《信息自由法》之外，還制定了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》、《獲取個(gè)人資料法》等配套法律，協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)在收集、處理和利用個(gè)人數(shù)據(jù)產(chǎn)生的各種沖突。例如，建立敏感數(shù)據(jù)以及非敏感數(shù)據(jù)的處理依據(jù)、數(shù)據(jù)處理的通報(bào)制度、預(yù)先審查制度和內(nèi)部數(shù)據(jù)保護(hù)專員制度等。因此，制定我國政府信息公開法、商業(yè)秘密法和個(gè)人信息保護(hù)法，建立和完善政府信息公開法律體系，勢在必行。

（二）采用列舉方式界定例外信息，有效約束行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)

采用列舉方式從反面排除不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，即信息公開的例外或豁免。一方面，為保密審查人員提供詳細(xì)可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，便于根據(jù)其專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，采用公共利益至上原則和可分割性原則，判斷信息公開帶來的實(shí)質(zhì)損害是否超過了不公開所帶來的危害，然后裁定信息應(yīng)該公開還是保密。另一方面，可以有效約束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，避免行政機(jī)關(guān)鉆法律空隙，以涉密為由隨意擴(kuò)大或縮小信息公開范圍，拒絕公開不利于本部門的政府信息，給國家、集體和個(gè)人利益造成損害。

（三）設(shè)立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，完善我國政府信息公開救濟(jì)制度

在我國，公民對政府信息依申請公開結(jié)果不滿意，可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來解決，但這兩種方式在實(shí)踐中對權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)效果有限。英國設(shè)立了信息專員委員會(huì)和信息裁判所作為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)。一方面，指導(dǎo)和推動(dòng)信息公開活動(dòng)，針對政府機(jī)構(gòu)就某類或某項(xiàng)信息是否公開，提供咨詢意見和理由。另一方面，對信息公開、數(shù)據(jù)保護(hù)等相關(guān)法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管和依申請公開結(jié)果不服的申訴進(jìn)行處理。這種介于行政救濟(jì)和司法救濟(jì)之間的第三方獨(dú)立救濟(jì)，與法院相比，其程序簡單，辦事效率高，收費(fèi)比較低，而且它不屬于任何行政組織，獨(dú)立性和專業(yè)性強(qiáng)，在處理糾紛時(shí)，更具有公信力，處理結(jié)果也更容易被接納和獲得公民的信賴。

三、結(jié)語

2008年5月，我國《政府信息公開條例》施行以來，各級行政機(jī)關(guān)依照條例要求建立了保密審查制度并出臺(tái)相應(yīng)的保密審查辦法，但由于信息主管部門設(shè)置闕如、例外信息界定模糊、救濟(jì)制度不到位等原因，信息及時(shí)、準(zhǔn)確、便民、安全公開的基本要求和正面價(jià)值難以得到最佳體現(xiàn)。因此，借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國政府信息公開保密審查制度有其現(xiàn)實(shí)意義。但必須指出，中、英兩國政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景不同，民主發(fā)展的階段也不同，借鑒不能生搬硬套，只能因地制宜。

[1]石國亮.國外政府信息公開實(shí)踐與借鑒[M].北京：中國言實(shí)出版社，2011：44.

[2]黃偉群.政府信息公開中的可分割性原則[J]中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013（5）.

[3]（加）托比·曼德爾.信息自由多國法律比較[J]龔文庠等譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：169.

責(zé)任編輯：毛軍吉

D63

A

1673-5706（2014）04-0057-04

國家社會(huì)科學(xué)基金《我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機(jī)制及保障制度比較研究》（項(xiàng)目

編號：11BTQ030）研究成果之一。

2014-05-20

黃偉群，深圳市委黨校圖書館副館長、副研究館員。