楊林

地方財政資金效益審計路徑探微

楊林

地方財政資金效益審計，是一種較高層面的審計監(jiān)督。文章通過對新時期條件下地方財政資金效益審計方法和途徑進行探微，使之更好地檢查、評估公用資源在使用中的經濟性和有效性，增強財政資金使用的責任意識，防止和減少地方財政資金的浪費，為政府改革公共事務管理提供可靠的審計調查成果，切實當好黨政領導決策的“謀士”。

地方財政；資金效益；審計方法

一、地方財政資金效益審計的內涵、目標與范圍

（一）內涵

地方財政資效益審計指的是審計部門針對公共資源的經濟性和有效性做出的檢查和評價，有效性包括效率和效益。它亦被稱為“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness）審計，隨著效益審計的不斷完善，其涵義已由“三E”擴展為“五E”（增加Environment，Equity）。

具體包括三方面：一是審計地方財政資金運用的經濟行為是否合理，為管理層提供加強資金效益管理的決策意見，增強糾偏能力；二是衡量地方財政資金支出成效，分析財政資金走向的合理和合法性，增強財政資金的管理規(guī)范；三是結合宏觀經濟走向、國內外經濟環(huán)境變化以及社會經濟發(fā)展趨勢，為被審對象實現(xiàn)盡可能好的社會經濟效益提出具有建設性的專家意見，增強地方財政資金對市場的引導作用，這也是地方財政資金效益審計進入高級階段的體現(xiàn)。

（二）基本目標

在現(xiàn)階段，效益審計涉及面廣、難度大，需堅持“由易至難、逐步推進、穩(wěn)扎穩(wěn)打”原則，明確分層次的審計方向。

圍繞資金使用經濟性開展效益審計。現(xiàn)階段國內全面效益審計的展開條件尚未成熟，“經濟性”這一目標應作為審計的側重點，主要對地方財政支出構成的幾個方面進行效益審計，如部門預算、專項資金、政府投資項目以及政府采購等方面，將涉及財政資金的效益問題作為審計的方向和重點。

圍繞評價制度體系進行效益審計。地方財政資金運營審計的難點在于缺乏開展績效審計評價體系，只有建立相應的系統(tǒng)完整的評價指標體系，才可以促進效益審計進入一個新階段。為此應推動政府及相關部門結合實際工作設立開支標準，制訂相應

的內控監(jiān)督制度，對共性業(yè)務建立一致的評價指標，使效益審計在實踐中有跡可循，有據可依。

圍繞社會經濟效益進行效益審計。突破傳統(tǒng)審計理念是當前審計工作要求到達的更高目標。開展地方效益審計時，不僅要考慮地方財政支出的法律和法規(guī)，也要考慮社會經濟發(fā)展成果，借以對地方財政資金支出的經濟、效率性，做出客觀公正的效益審計。

（三）審計范圍

現(xiàn)階段，資金支出的效果和效益應當作為地方財政資金的效益審計重點，其主要體現(xiàn)在“三性”上：

審計地方財政資金運用的經濟性。審查地方財政預算編制的真實性和合理性，分析地方財政資金是否能夠實現(xiàn)良好的經濟效益；對地方財政資金支出的合法性、真實性以及經濟性進行核查，主要圍繞財政專項資金的使用效益來衡量相應的審計事項，查看是否存在擅自擴大開支范圍、虛列支出、挪用資金、資金使用率低下等經濟問題。

審計地方財政資金統(tǒng)籌的效率性。針對地方政府對財政資金統(tǒng)籌的效率狀況進行審計，看看資金使用管理系統(tǒng)與責任機制是否健全，行政管理是否經濟有效，管理是否科學，管理方法和手段是否先進等等，還可從管理角度去考察被審計對象的效益狀況，反映地方財政資金管理結構的不合理狀況。

審計地方財政資金活動的效果性。在地方財政體制積極轉變，部門預算制度不斷修正完善以及政府投資管理機制更新變化的大環(huán)境下，效益審計應著重抓住其效果性，圍繞三個方面展開：在投資決策方面，審查是否符合立項的標準和規(guī)范，是否嚴格遵守操作規(guī)程和科學依據，可行性研究是否在可操作范圍內，是否建立相應的問責機制；在資金支出方面，審查資金審批流程，查看資金的使用是否嚴格按照規(guī)定審批，資金在撥付和使用時是否得到應有的監(jiān)管；在資金效用環(huán)節(jié)，對資金支出計劃的執(zhí)行情況進行了解和分析，評價地方資金投入所取得的有用效果，查找項目資金管用中存在的問題，達到檢驗地方財政資金的使用效益的作用。

二、地方財政資金效益審計的主要對象及重點

（一）確立效益審計主要對象

按照地方財政資金的經濟性質，可將其使用分為購買性支出和轉移性支出，由此確立地方效益審計的主體內容:一是政權建設領域支出，地方政權機關包括立法、司法、行政和其他機構以及依法成立的黨政組織、全國人大、政協(xié)常務機構和人民團體，其保障正常運轉所需的資金是由公共財政預算安排的；二是民生保障領域支出，主要為部分財政全額撥款以及差額撥款單位的支出，全額撥款單位如衛(wèi)生防疫、義務教育、市政維護、公共圖書館等，差額撥款事業(yè)單位如部分國家以及地方的科研機構、大學等；三是公共設施領域支出，主要包括道路、機場、港口碼頭、橋梁等公共基礎設施和鐵路、郵政、供水、供電、供氣等基礎產業(yè)以及航天、新能源、新材料等高風險、高技術先導產業(yè)；四是收入分配調節(jié)領域支出，其包含解決地方財政能力均等化和以養(yǎng)老、醫(yī)療、災害救濟等為主對居民社保等兩大方面的財政轉移支付。

（二）厘清效益審計重點

按理說，上述地方公共財政支出的主體對象都應是效益審計的主要關注事項。但由于這些對象所涉及的領域十分龐雜，因此其效益審計的重點與方向受諸多條件限制，這就決定了效益審計要圍繞地方財政預算管理及預算支出的脈絡特點開展，把效益審計的重點放在財政管理及耗用資源最多、效益容易衡定的支出項目上。具體有以下幾個方面：

以地方財政資金支出管理為審計重點。為民當家理財是地方政府重要職責，進行地方財政效益審計，首先要從財政分配入手，著重審計地方財政支出分配比例上是否有加入市場和公眾需求的因素，既能有效應對需求，又不擾亂市場；其次審計地方財政支出安排是否與經濟發(fā)展水平相適應，是否重視總量控制；還需考量地方財政公共支出結構是否優(yōu)化。

以地方公共行政管理成本為審計重點。從經濟角度看，效益與成本密切相關，效益審計應以“成本——效益”為原則，抓住與地方行政管理成本相關的人、財、物，開展對其經濟性、效益性的綜合評價，并使之延伸到考量地方部門工作目標的完成情況，防止公共行政資金的過度使用和浪費，促進財政管理效益最大化。

以財政預算安排專項資金為審計重點。作為地方財政資金的重要組成部分——專項資金，理應被列入效益審計重點。在審計專項資金時，主要應核查其是否依照人大批復的預算方案安排足額的專項資

金，有無擅自減少或增加專項資金的安排；專項資金支出是否按進度完成，并發(fā)揮相應的社會經濟效果；是否存在改變資金用途和范圍，將資金用于未經批準的預算項目上，如科技研發(fā)資金用于補充行政經費、購房買車等非科研項目。

以地方公共建設項目為審計重點。公共財政的主要職能是提供地方公共產品，旨在服務公眾社會，這就決定了效益審計應從效益的全方位角度，進行地方公共投資項目前期決策、設計、投資估算、設計概算及預算編制的全程效益審計，突出對地方投資項目的可行性、資金投入以及建設進度等方面的效益審計。

三、地方財政資金效益審計方法與路徑探微

（一）效益審計的主要方法

比較效益審計法。旨在通過對項目效益的比較，進行效果審計評價，采取依據項目的統(tǒng)一標準、下達的計劃、歷史同期數、類似項目的績效指標等，將審計項目的財政資金實際完成情況與之對比，從中分析得出相互差異，同時找出他們形成差異的原因和癥結所在，并提出相應的改進措施。

效益因素分析法。按照一定的邏輯關系，把影響地方財政資金效益的幾個變量因素，列成算術公式，將這些因素的標準數作為第一公式，然后按照順序逐次替換標準數，計算出因為因素變動而產生的不同結果，將變動前的結果與變動后的結果進行比較，兩者之間的差別就是置換因素的影響，從而得出各因素變化的總結果，形成標準化差異數額，可為評價被審計對象使用地方財政資金提供有效的定量證據。

分層效益審計法。通過簡明實用的定性與定量分析相結合，運用審計人員的經驗和分析判斷，量化領導層的判斷和決定。這一方法適屬于多準則效益分析，可為財政資金效益審計提供另一種方式的評量依據。

效益成本分析法。地方財政資金的支出一般是大投入大產出，審計人員應對資金的投入成本和取得效益進行對比分析，可獲得對地方財政資金不同使用情況效益分析的結果。

（二）效益審計評價指標的應用原則和主要指標

基本原則。一是目標原則，效益審計主要評價被審計對象實現(xiàn)目標的情況；二是溝通原則，與被審計單位進行溝通時，參考被審計單位按照有關規(guī)定的標準和方法做出的自我評價，不抹煞被審計單位的貢獻；三是客觀原則，要求專業(yè)審計人員在進行項目審計時不偏不倚，不摻雜個人主觀臆斷，做到客觀公正；四是比較原則，要求在比對審計項目的資料時，做到標準、口徑、時間一致，確保有可比性；五是責任原則，明確審計項目主體性質和身份，確定審計結果的責任歸屬，做到責任到人；六是審慎原則，在審計過程中遇到評價指標不清晰、無法確認或者不屬于當前審計范圍內的事項，不盲目做出分析和評價，做到慎言慎行；七是全面統(tǒng)籌原則，充分全面地掌握被審計單位的情況，圍繞審計實施方案對各個審計要點進行分析，做出相應的綜合評價。

指標主體內容。一是總體評價，其設置目的是通過對這類指標的審查，判斷被審計項目地方財政資金運用的總體績效；二是資源利用狀況，其目的是通過審核該項目單位資源綜合利用情況，以評價被審計單位工作效率和財政資金節(jié)約程度；三是投入效果，主要審計其使用效益，看是否將安排的資金用在刀刃上，有無鋪張浪費；四是實物形態(tài)類指標，通過了解項目完成情況、查閱相關報告資料以及進行實地考察，同時比對國家或行業(yè)指標體系，對已完成的項目做出效益評價。

（三）地方財政資金效益審計的基本路徑選擇

制定縝密而又切實可行的實施方案。目前地方財政資金效益審計暫無統(tǒng)一的評價標準體系，由此對工作要求較高，事前須花一定的精力做足功課，針對特定領域還須掌握有關的綜合性復合型技術。主要是圍繞效益審計這一主線，充分體現(xiàn)審計項目中的三個“E”，并在審計過程中把這三者統(tǒng)籌兼顧起來，突出效益評價標準尺度，切實制定出周密細致的效益審計實施方案。

查明被審事項真相。在地方財政資金效益審計過程中，應以財務審計為突破口，查明審計項目支出的經濟性、真實性和合法性，使效益審計建立在真實可信的基礎上。否則，會計信息的虛假必然會導致效益審計形成錯誤的結論。在具體實施效益審計過程中，可將財務審計和效益審計有機結合，既對審計對象進行經濟效益與使用效益的審計評價，也對其形成的社會效益和環(huán)境效益進行審計評價。

反饋披露審計結果。通過效益審計得出的審計結論與建議措施，可按程序及時向地方人大與政府等決策管理層報告，以期督促被審計單位和相關部門采取切實有針對性的整改舉措，盡快改正違規(guī)做法，把地方財政資金效益審計結果應用到實處。與此相應，審計結果應適當向社會公布，增強效益審計的社會影響，讓社會新聞媒體參與監(jiān)督，促使項目建設單位不斷提高資金使用效益，營造良好的地方財政效益審計環(huán)境和氛圍。

開展后續(xù)效益審計。后續(xù)審計在效益審計中起著舉足輕重的作用，其目的是確保被審計單位依照審計結果制定并實施合適有效的措施。同時，審計人員通過調查了解審計決定執(zhí)行情況，可以對審計意見的采納情況進行全面分析判斷，查看被審計單位在執(zhí)行審計決定過程中是否存在問題，能否達到改善效益的目標，或者發(fā)現(xiàn)提出的審計意見存在不足的地方，及時做出調整和改正，從而達到提高和擴大效益審計成果的目的。

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責任編輯：李 彥

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1673-5706（2014）04-0028-03

2014-05-19

楊林，深圳市審計局財政處副主任科員、博士。