王超

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，[1]表明了國(guó)家社會(huì)的發(fā)展方向和價(jià)值追求，同時(shí)也對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)提出了新課題新要求，預(yù)示著無(wú)論是黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政體制，還是黨的組織設(shè)置、功能發(fā)揮、決策模式、活動(dòng)方式，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中都將會(huì)面臨一定挑戰(zhàn)。要變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)是明確執(zhí)政黨在國(guó)家治理體系中的角色定位。只有執(zhí)政黨自身角色不斷理性化和現(xiàn)代化才能為國(guó)家政治社會(huì)發(fā)展提供源源不斷的核心動(dòng)力，才能為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、政黨在現(xiàn)代國(guó)家治理中面臨新挑戰(zhàn)

1989年世界銀行提出現(xiàn)代治理的概念，引起學(xué)者的高度關(guān)注和極大興趣，正如鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說(shuō)的那樣，治理在許多語(yǔ)境中大行其道，以至成為一個(gè)“時(shí)髦詞語(yǔ)”。[2]在西方國(guó)家話語(yǔ)體系中，治理理論涉及的是政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間的相互關(guān)系，而很少將執(zhí)政黨納入其中。雖然，現(xiàn)代國(guó)家治理發(fā)展直接產(chǎn)生影響的是政府，背后卻是執(zhí)政黨，[3]這是中國(guó)語(yǔ)境下的一個(gè)特色話題。因?yàn)椋袊?guó)治理問(wèn)題離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨作用的發(fā)揮，更不能回避中國(guó)共產(chǎn)黨在治理和善治中的責(zé)任和地位。

（一）政黨的功能發(fā)揮受到治理主體多元化的挑戰(zhàn)

隱藏在“治理”背后的本質(zhì)，就是公共權(quán)威的多元化和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。正如英國(guó)政治學(xué)者格里·斯托克所談到的：“治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。”[4]治理主體除了政府之外，政黨、社會(huì)組織、私營(yíng)部門、公民、社會(huì)團(tuán)體等都將會(huì)共同承擔(dān)社會(huì)治理的相關(guān)責(zé)任?？陀^上，這些主體的存在使民眾在利益代言、利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)上不會(huì)只依賴政黨這一個(gè)主體，預(yù)示著中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代單一官僚權(quán)威的趨勢(shì)已經(jīng)相當(dāng)明顯，那些為經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化生活提供方向、規(guī)則、程序的政策將是不同治理主體相互作用的結(jié)果。此外，治理的多元主體在平等參與社會(huì)治理的過(guò)程中，憑借其對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的高度關(guān)注、靈活自愿的參與機(jī)制，及對(duì)不同群體的關(guān)懷幫助、高效多樣的管理手段和運(yùn)行方式等優(yōu)勢(shì)，使其在集聚精英、服務(wù)社會(huì)、利益表達(dá)、利益綜合、與民眾互動(dòng)等功能發(fā)揮上毫不比政黨遜色，而相反，政黨卻因傳統(tǒng)的功能發(fā)揮手段的滯后性有可能出現(xiàn)“衰落”現(xiàn)象。

（二）政黨的執(zhí)政方式受到治理方式合作化的挑戰(zhàn)

治理作為一種社會(huì)——控制體系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體之間的合作化，即合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)的是基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動(dòng)關(guān)系在共同文化、共同命運(yùn)與共同目標(biāo)的牽引下建立的伙伴情誼的治理形式。這在一定程度上將會(huì)顛覆政黨傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式。第一，合作治理對(duì)執(zhí)政心態(tài)的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理強(qiáng)調(diào)的“平等和諧”，與黨內(nèi)存在的“高高在上”的執(zhí)政心態(tài)相對(duì)照，將會(huì)使黨的執(zhí)政陷入被動(dòng)孤立的狀態(tài)。第二，合作治理對(duì)執(zhí)行方式的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理提倡的“合作協(xié)商”，與黨內(nèi)“行政命令”的執(zhí)行方式相對(duì)照，將會(huì)使政策執(zhí)行缺少創(chuàng)新性。第三，合作治理對(duì)權(quán)力運(yùn)作的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理主張的“公開(kāi)透明”，與黨內(nèi)存在的封閉小范圍的權(quán)力運(yùn)作相對(duì)照，將會(huì)使黨的公信力不斷下降。如果不能按照國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求重新審視和調(diào)整自己的執(zhí)政方式，政黨在執(zhí)政過(guò)程難免會(huì)出現(xiàn)“越位”、“越權(quán)”，“缺位”、“失權(quán)”，“錯(cuò)位”、“亂權(quán)”現(xiàn)象，輕則嚴(yán)重影響現(xiàn)代國(guó)家治理體系推動(dòng)進(jìn)程，重則帶來(lái)嚴(yán)重政治后果。

（三）政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制受到治理法治化的挑戰(zhàn)

俞可平認(rèn)為法治是善治的五個(gè)基本要素之一，提出“法治是善治的基本要求，沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)程序，就沒(méi)有善治”[5]。過(guò)去，領(lǐng)導(dǎo)體制缺少法治，缺乏規(guī)范，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋決策，是韋伯所稱的傳統(tǒng)管理模式，也就是比較典型的人治化領(lǐng)導(dǎo)模式。這種領(lǐng)導(dǎo)體制在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化所要求的善治下受到極大考驗(yàn)。這些考驗(yàn)主要表現(xiàn)在：一是對(duì)黨是否在憲法框架下活動(dòng)的考驗(yàn)。憲法明確規(guī)定政黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。隨著治理理念法治化的發(fā)展，政黨必須通過(guò)法治才能處理好黨與國(guó)家、黨與政府、黨與社會(huì)、黨與市場(chǎng)關(guān)系規(guī)范化和法治化，建立和完善黨治理公共事務(wù)的法規(guī)體系，全面提升黨的依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)水平。二是對(duì)黨員干部是否依法辦事的考驗(yàn)。新媒體的發(fā)展及法治意識(shí)的增強(qiáng)必然要求黨員干部不斷提高依法辦事、按政策辦事的水平。只有運(yùn)用依法辦事才能廣泛凝聚共識(shí)，并從根本上預(yù)防和化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）政黨的組織運(yùn)作受到治理結(jié)構(gòu)扁平化的挑戰(zhàn)

第一，從組織權(quán)力運(yùn)行來(lái)看，黨傳統(tǒng)的科層制組織的運(yùn)行路徑所遵循的是權(quán)力的“金字塔式”的集中，基于對(duì)日常事務(wù)的分工，涉及組織職務(wù)并指派專人負(fù)責(zé)，通過(guò)明確各級(jí)組織職責(zé)和權(quán)力界限，按照既有規(guī)則執(zhí)行工作任務(wù)，使得組織權(quán)力運(yùn)行過(guò)于繁瑣。而治理理論所強(qiáng)調(diào)的扁平化架構(gòu)是一種“線性”的聯(lián)合體，基于對(duì)某一項(xiàng)目而展開(kāi)的分工合作，雖然也具有一定的職責(zé)分工，但是組織層級(jí)明顯減少，使組織能夠迅速地應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化。第二，從信息傳遞來(lái)看，扁平化的組織架構(gòu)具有信息處理分散化與決策的分權(quán)化的特征，[6]使信息傳遞更加準(zhǔn)確及時(shí)。而黨基于科層制的組織架構(gòu)在信息傳遞的向度上強(qiáng)調(diào)上下傳遞，雖然在自上而下傳達(dá)上級(jí)指令時(shí)具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，“卻有可能造成大量的超載或阻塞問(wèn)題?！盵7]組織內(nèi)部信息傳遞不暢，弱化了黨組織與社會(huì)之間的制度化聯(lián)系，使黨政組織掌握新知識(shí)、新方法難以運(yùn)用到日常實(shí)踐中，導(dǎo)致理論與實(shí)踐的脫節(jié)。

二、國(guó)家治理體系中政黨角色定位分析

政黨在國(guó)家治理體系中的角色定位需要從中國(guó)的國(guó)情及現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理和推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化帶來(lái)的新變化加以考量。對(duì)于中國(guó)這樣處在后發(fā)序列的國(guó)家而言，中國(guó)的實(shí)際國(guó)情和現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理決定了中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理體系中核心主導(dǎo)角色。同時(shí)，隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推動(dòng)進(jìn)程，“民主參與、多元共治”將會(huì)成為社會(huì)治理的主流而迫使其放下“統(tǒng)治者”的角色，變成與一般組織具有平等地位的治理參與者。

（一）治理的主導(dǎo)角色

在多元化治理主體構(gòu)成的國(guó)家治理體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)力量，擔(dān)負(fù)著治理的核心主導(dǎo)角色，負(fù)責(zé)把握治理方向、制定公共政策、整合政治資源，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)與公眾對(duì)國(guó)家的治理，目的是將多元的治理力量整合成一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)。

執(zhí)政者。從廣義上講，領(lǐng)導(dǎo)組織政府，執(zhí)掌政權(quán)是執(zhí)政黨的基本功能之一?；趫?zhí)政黨在國(guó)家治理體系中的核心主導(dǎo)地位，執(zhí)政者在執(zhí)政方式上，應(yīng)通過(guò)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)整改國(guó)家治理的理性化和制度化；在戰(zhàn)略上其執(zhí)政者角色的應(yīng)有之意就是主動(dòng)培育現(xiàn)代政府體系和公民社會(huì)建設(shè)，并逐步還權(quán)于國(guó)家政權(quán)組織，釋放社會(huì)的自主發(fā)展空間，不斷增強(qiáng)社會(huì)各類主體自治的制度保障，讓公民權(quán)利得到不斷實(shí)現(xiàn)和發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家治理體系的成熟發(fā)展；在當(dāng)前任務(wù)上著眼現(xiàn)代治理理念的培育及國(guó)家治理制度的完善，為推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化尋找合適的價(jià)值支撐、制度保障和載體資源，最忌諱的是處于行政第一線，不能有效發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

提供者。政黨將由政策的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩奶峁┱?。在?guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，執(zhí)政黨更加需要吸納社會(huì)多元主體的意見(jiàn)，需要視民眾等社會(huì)治理主體為“顧客”，在政策提供過(guò)程中要有“顧客意識(shí)”，將普遍關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題上升為公共政策問(wèn)題，將社會(huì)問(wèn)題作為自己提供路線、方針、政策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，憑借自身獨(dú)特的角色優(yōu)勢(shì)將社會(huì)問(wèn)題納入政府部門的政策議程中，為社會(huì)各主體提供出普遍認(rèn)可相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)和政治規(guī)則，并且能夠在復(fù)雜的治理過(guò)程中實(shí)施有效的政治動(dòng)員，將不同層面的社會(huì)政治組織聯(lián)系到一起，整合政治資源，協(xié)調(diào)好政黨與政府、社會(huì)與公眾的關(guān)系，從根本上保障在治理過(guò)程中單的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）治理的參與角色

治理的平等性原則明確了政黨要作為一種社會(huì)力量參與到治理過(guò)程中。中國(guó)共產(chǎn)黨作為一種社會(huì)力量，擔(dān)負(fù)著治理的參與角色，負(fù)責(zé)組織、協(xié)商，積極參與，目的是更好地發(fā)揮政黨的社會(huì)職能，服務(wù)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，滿足廣大民眾的社會(huì)需要與政治期望。

組織者。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政黨從控制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者的角色。盡管長(zhǎng)期以來(lái)，政黨扮演了被稱為“掌舵者”的重要角色，但在復(fù)雜的治理過(guò)程中這種角色不僅不恰當(dāng)，而且不可能。在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，控制正讓位于互動(dòng)。因此，黨必須從轉(zhuǎn)變自身角色定位開(kāi)始，科學(xué)定位組織者角色，充當(dāng)社會(huì)各治理主體就公共問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商的“經(jīng)紀(jì)人”，在組織過(guò)程中還要學(xué)會(huì)扮演一種“調(diào)解”、“中介”或者“裁判”的角色，[8]從而為黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程創(chuàng)造更為廣闊的治理空間。

服務(wù)者。按照歷史發(fā)展邏輯，人類社會(huì)治理模式經(jīng)歷權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型的模式。在公共治理中，政黨的主要角色已經(jīng)不是簡(jiǎn)單通過(guò)規(guī)制和激勵(lì)措施引導(dǎo)民眾的行動(dòng)，而變成了一種博弈參與者，在公共政策制定過(guò)程中與多種團(tuán)體和多重利益進(jìn)行復(fù)雜的互動(dòng)博弈，這正是適應(yīng)服務(wù)型社會(huì)治理模式的價(jià)值取向。因此，政黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中不能視治理為工具性思維，而必須通過(guò)參與增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體之間協(xié)調(diào)互動(dòng)的合作，滿足民眾受關(guān)注以及其需求和利益得到滿足的期望，靈活應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的多元需求。

三、國(guó)家治理體系中政黨角色的實(shí)現(xiàn)路徑

黨在領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，確立在治理格局中的角色定位，最大的障礙就是政黨理念的轉(zhuǎn)變及舊的體制和既有的利益格局。而要轉(zhuǎn)變政黨發(fā)展理念，突破舊制度的束縛，打破既有利益格局的掣肘，當(dāng)務(wù)之急就是適應(yīng)現(xiàn)代治理的時(shí)代需求，不斷轉(zhuǎn)變政黨職能角色、改進(jìn)政黨的自身結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新體制機(jī)制和活動(dòng)方式，通過(guò)組織的功能再造、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以服務(wù)為導(dǎo)向、以合作為手段，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的民主化和國(guó)家治理的理性化和現(xiàn)代化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政黨自身的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，建設(shè)一個(gè)真正的服務(wù)型執(zhí)政黨。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把握國(guó)家治理的政治方向

第一，明確各級(jí)黨組織在國(guó)家治理過(guò)程中的主體性核心地位。在中國(guó)這樣的后現(xiàn)代化國(guó)家推動(dòng)治理現(xiàn)代化具有自身的特殊性。一方面公民社會(huì)發(fā)育不成熟，或者說(shuō)還沒(méi)有發(fā)育，另一方面相關(guān)的制度和法律體系還不完善。為了盡量減少造成政治動(dòng)蕩的可能性，必須明確各級(jí)黨組織的主體核心地位。第二，通過(guò)把握?qǐng)?zhí)政方略和制度設(shè)計(jì)有序推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。執(zhí)政黨要在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用、釋放社會(huì)活力、擴(kuò)大民眾參與、增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)包容性、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等方面的體制機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，處理好政黨與國(guó)家、政黨與社會(huì)、政黨與市場(chǎng)、政黨與民眾之間的關(guān)系。第三，準(zhǔn)確勘界治理主體的政治屬性夯實(shí)信任基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系是一個(gè)治理的共同體，各類主體共同治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)必須在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)責(zé)任履行權(quán)利。建立尊重和信任需要對(duì)社會(huì)各治理主體準(zhǔn)確勘界政治屬性，以便各公共權(quán)威主體在明確自身身份定位中加強(qiáng)認(rèn)同，建立在身份認(rèn)同上的合作信任基礎(chǔ)，同時(shí)也是政黨推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的信任基礎(chǔ)。

（二）明確角色定位，切實(shí)發(fā)揮政黨的服務(wù)功能

一是積極培育服務(wù)自覺(jué)意識(shí)。主要是著力通過(guò)在全黨深入開(kāi)展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)提升黨組織和黨員的全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)；著力增強(qiáng)黨組織和黨員在新形勢(shì)下認(rèn)識(shí)到服務(wù)意識(shí)的重要性和危機(jī)感；著力黨組織和黨員在服務(wù)人民群眾物質(zhì)利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，服務(wù)于人民群眾實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的政治社會(huì)權(quán)利。二是科學(xué)構(gòu)建組織架構(gòu)保障服務(wù)功能有效發(fā)揮。組織架構(gòu)是保障功能發(fā)揮的重要條件。從基層治理來(lái)看，要以區(qū)域化黨建為基礎(chǔ)構(gòu)建基層黨組織服務(wù)民眾機(jī)構(gòu)，搭建黨組織與社會(huì)治理主體的互動(dòng)平臺(tái)。整合職能相近或相同的黨組織、政府機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織為一個(gè)較大部門，實(shí)現(xiàn)工作機(jī)構(gòu)扁平化，減少行政層級(jí)，杜絕職能重疊、多頭管理問(wèn)題，建立一套分工有序、整體配合的組織架構(gòu)。三是完善以服務(wù)為重心的制度建設(shè)。制定服務(wù)的激勵(lì)制度，健全考評(píng)機(jī)制。

（三）擴(kuò)大社會(huì)參與，構(gòu)建治理主體的合作機(jī)制

第一，奠定參與合作機(jī)制的法制基礎(chǔ)。國(guó)家治理的核心環(huán)節(jié)就是利益協(xié)調(diào)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，個(gè)體利益逐漸趨向多元化，傳統(tǒng)的以犧牲某個(gè)群體利益為代價(jià)的社會(huì)公共政策途徑已經(jīng)難以適應(yīng)建立和諧社會(huì)的要求。[9]如何在合作治理中建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必須面對(duì)的問(wèn)題。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政黨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型已經(jīng)不單單是一個(gè)自身角色轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化的過(guò)程，更為重要的是在現(xiàn)代化執(zhí)政黨的主導(dǎo)下有序推進(jìn)法治建設(shè)的過(guò)程。這就要求作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨保持自身行為的正當(dāng)性和合法性，規(guī)范政黨行為，減少權(quán)力型和管理型治理模式下的治理手段，必須致力于法制的建設(shè)完善來(lái)保障利益協(xié)調(diào)的公正。第二，減少參與合作的意識(shí)形態(tài)障礙。政黨意識(shí)形態(tài)通常被看作是“確保政黨對(duì)自身社會(huì)角色、社會(huì)功能和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和黏合”。[10]擴(kuò)大社會(huì)參與，建立合作治理機(jī)制意味著黨過(guò)去的權(quán)威和意識(shí)形態(tài)的主流性受到挑戰(zhàn)和沖擊。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，這種沖擊表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)各種意識(shí)形態(tài)的整合出現(xiàn)困境。在現(xiàn)實(shí)邏輯上，黨必須承認(rèn)這種現(xiàn)實(shí)，增強(qiáng)自身意識(shí)形態(tài)的包容性，能夠有效吸納不同的利益訴求并調(diào)和利益訴求背后的價(jià)值沖突，以便更好地統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)合作治理過(guò)程。

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