張高彬 劉行星

對房屋拆遷制度的幾點理解

張高彬 劉行星

2011年開始實行的《國有土地上房屋征收與補償條例》對我國以往的房屋拆遷制度進行了變革。新條例對房屋征收過程中的公共利益需要、征收補償制度、司法最終裁決權等諸多問題作了明確界定，從而新條例對公民的不動產物權保護更加充分和完善。

房屋拆遷；房屋征收；房屋補償

2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）開始實行。《條例》將過去的“拆遷”改為“搬遷”，實質上是“征收”代替了原來的“拆遷”。“征收”強調為了公共利益需要才能征收私人的房子，“征收”更符合公民的不動產物權保護精神。與2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》相比，《條例》具有以下幾大亮點：

一、征收房屋的前提條件只能是為了公共利益的需要

《條例》規(guī)定，只能為了公共利益的需要，才可征收國有土地上單位、個人的房屋，并對被征收房屋所有權人給予公平補償。維護公共利益、保障被征收房屋所有權人的合法權益等被納入《條例》范圍。

（一）關于公共利益范圍的界定

為保護公民的合法權益，2004年修改的我國《憲法》第13條第3款明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。2007年《物權法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！睂τ凇肮怖妗钡暮x和范圍，憲法、物權法都沒有具體規(guī)定。實務中，“公共利益”存在諸多模糊地帶。

《條例》第8條以列舉的方式將“公共利益的范圍”進行了更清晰的界定：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！稐l例》明確了一個基本原則：即區(qū)分公共利益和商業(yè)利益。只有為了公共利益的需要，才能征收房屋；非公共利益需要不得征收，這也是我國憲法確立的基本人權。

（二）國家機關建辦公用房不算公共利益

《條例》原征求意見稿公布時，其中列舉的一些屬于公共利益的事項，如“國家機關辦公用房是公共利益”，引起不小的爭議。有律師認為，任何人和單位都有改善工作條件的需要，不能因為在里面辦公的是政府官員，就成了公共利益，并對搭“機關辦公用房”之車，假“培訓中心、會議中心”之名，行“賓館、度假、休閑等娛樂場所”之實的現實狀況表示了憂慮。[1]所以《條例》最后通過時第8條第一項改為“國防和外交的需要”，增加了“外交需要”，而“國家機關辦公用房建設的需要”被刪除。也就是說，《條例》將“外交需要”列入公共利益范圍，明確“國家機關辦公用房建設的需要”不列入公共利益需要范圍。

（三）廢止非因“公共利益”的商業(yè)拆遷

《條例》原征求意見稿在附則中規(guī)定，非因“公共利益”的需要實施的拆遷，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關審批手續(xù)，由建設單位編制具體實施方案，報經房屋征收部門批準后，按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議?！稐l例》通過時該內容被取消?！稐l例》只調整由政府為了公共利益需要而進行的征收行為。如何規(guī)范“基于非公共利益需要進行搬遷（拆遷）”將另立新規(guī)。這說明新條例徹底廢除了拆遷許可證制度。商業(yè)拆遷區(qū)別于公益性搬遷，非“公共利益”的拆遷是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，地方政府介入沒有法律依據，民事行為講究的是雙方協商，協商不成不能強拆。[2]非因“公共利益”需要，為了商業(yè)利益，非經房主本人同意，不能強拆所謂的“釘子戶”，否則，就是違反我國《憲法》和《物權法》，侵犯公民的合法財產權益。

二、房屋征收爭執(zhí)的最終裁決權和強制權由司法機關行使

房屋征收中發(fā)生的“公共利益”爭執(zhí)、補償方案爭執(zhí)、安置方式爭執(zhí)，被征收人都有權直接提交法院進行司法裁決?！稐l例》第14條規(guī)定“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟?！边@一新規(guī)定突破了以往只能對補償、安置提起復議或訴訟的局限。征收者與被征收者在征收階段產生的爭議，通常因是否屬于“公共利益”而起。在這個問題上過去政府既是運動員也是裁判員，常常讓被征收人感到缺乏一個平等的說理平臺。同時，根據《條例》28條規(guī)定，在行政復議和行政訴訟期間，不得進行強制拆遷。

強制拆遷是近年來引發(fā)社會矛盾最激烈的問題之一，長期以來，被拆遷人不服被拆遷，在打官司的過程中，房子就有可能被強制拆掉，原因就是1989年我國《行政訴訟法》第44條規(guī)定“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。這樣房子被強制拆掉還是合法行為，最后即使被拆遷人官司贏了，房子也沒有了。其實我國《行政訴訟法》第44條第三項還規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的，停止具體行政行為的執(zhí)行?！彼袁F行《行政訴訟法》實質上已經為規(guī)定“訴訟停止執(zhí)行”預留了“窗口”。遺憾的是，這個窗口一直為人們忽略?！稐l例》終于有了立法上的巨大突破，明確廢除了行政強制拆遷：“對拆遷決定和補償決定不服提起復議或訴訟的，在行政復議、訴訟期間，不得強制搬遷的執(zhí)行。”只有被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

《條例》最大的亮點是取消行政強制拆遷，強制行為只能由法院來執(zhí)行。行政強制執(zhí)行由原來的行政執(zhí)行程序改成司法執(zhí)行程序，這是立法上一大進步。廢除行政強制拆遷具有重要的現實意義：第一，保證了被征收人的合法權益，因為畢竟是由位居第三方的法院審查、判斷征收補償決定的合法性。第二，使行政機關特別是政府的房屋征收部門從強制拆遷中解脫出來，規(guī)避強制拆遷過程中引發(fā)的很多糾紛。因此，這是一個維護社會穩(wěn)定，保障被征收人合法權益的行政法規(guī)。[3]

三、房屋征收補償制度

無補償即無征收，這是現代法治對國家征收權提出的要求?！罢魇昭a償”即房屋征收后的補償，即房屋搬遷或拆遷前的補償，在我國《物權法》和《房地產法》中仍叫“拆遷補償”。房屋征收中給予多少補償，是人們最為關注的問題，直接關系人民群眾的切身利益。也就是說，當房屋征收一旦實施，對于房屋所有人或使用人來說，最關注的問題就是征收補償問題。

（一）確立了公平補償原則

國家征收應當提供補償，補償是對私人財產權保障的底線，補償是國家征收行為的許可要件?！稐l例》首次明確規(guī)定“給予公平補償”，正式確立了“公平補償”原則，可以較好地把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來，保護被征收群眾的利益?！肮窖a償”應包含兩層意思：一是房屋征收雖然是為了公共利益的需要而不得不“強買”單位、個人的房屋，但價格要公道，而不是既要“強買”，又要給低價。二是被征收人之間所得的補償要公平，不能想給哪個被征收人少補償，就給他少補償，想給哪個被征收人多補償，就給他多補償。[4]

（二）明確了征收補償范圍

為了保障“公平補償”，《條例》進一步明確了征收補償范圍?！稐l例》第17條規(guī)定，“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵”。即征收補償的范圍=房屋價值+搬遷費+臨時安置費（或提供周轉用房）+停產停業(yè)損失費+補助和獎勵。另外，房屋價值=地上建筑物價值+土地使用權價值+其他不可移動的財產價值。對符合住房保障條件的被征收人除給予補償外，政府還要優(yōu)先給予住房保障，使其不再等待輪候保障性住房。

（三）明確了征收補償標準

為了保障“公平補償”，《條例》對其中最主要的“被征收房屋價值的補償”標準進一步明確規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。城市里房屋轉讓的實質是包含土地產權的轉讓，真正值錢的不是房屋，而是房屋所占用的土地。征收的實質也是政府借助強制權力，購買市民對自己房屋所占用土地的產權。[5]征收人想獲得的東西不是房屋，而主要是房屋所占用的土地，更準確地說是房屋所占用的國有土地的建設使用權。所以，補償應當包括建筑物占用范圍內的土地使用權價值。

征收過程中最容易發(fā)生糾紛的就是：對補償標準不服，特別是很多征收部門做出的補償決定明顯低于市場價，所以被征收人的權益得不到保障，引發(fā)了很多強制搬遷、強制拆遷的問題。這次《條例》明確規(guī)定，征收決定必需是一個合理的補償、公平的補償，而這個合理、公平的補償首先就是不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類似房地產的市場價格，也就是用市場的價格來確定補償標準，這是一個很大的變化。也就是被征收人拿到補償款之后，可以在同等區(qū)位用市場價格購買重新安置的房屋。這是一種市場化的措施，也是保證被征收人合法權益的一個重要標準。[6]其實按照本條標準，房屋征收按市場價補償在實踐上還不夠足以保護被征收人權益。被征收人等補償款全部到手后，很可能因房價飛漲，在原地段永遠買不到原來同樣大小的房子。

[1]王亦君.“房屋征收補償條例”諸多爭議懸而未決[N].中國青年報，2010-02-24.

[2]李立.“官商一體”拆遷模式將壽終正寢野蠻暴力強制搬遷者可追刑責 [N].法制日報，2010-01-29.

[3]孫艷敏.行政強制拆遷從此走進歷史[N].檢察日報，2011-01-25.

[4]柴強.房屋征收補償將更加公平[N].人民日報，2011-01-25.

[5]秋風.征收條例應走出“概念陷阱”[N].新京報，2010-01-22.

[6]中廣解讀:《國有土地上房屋征收與補償條例》四大看點[EB/OL].http://china.cnr.cn/newszh/yaowen/201101/ t20110122_507610659.html，2013-07-19.

責任編輯：鐘曉媚

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2013-11-29

張高彬，武警指揮學院副教授；劉行星，天津社科院法學所副研究員。