楊沛龍

社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革實(shí)踐研究

楊沛龍

近年來(lái)，部分省市在創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)方面做出了諸多探索和實(shí)踐，中央也進(jìn)行了體制機(jī)制調(diào)整和創(chuàng)新，具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)確定、人員配備、程序設(shè)計(jì)等方面。這些改革舉措，具體的設(shè)計(jì)較為多樣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是重點(diǎn)和難點(diǎn)，作用發(fā)揮和發(fā)展前景有待進(jìn)一步觀察。在今后的實(shí)踐中，應(yīng)以行政管理體制改革推動(dòng)社會(huì)管理體制改革，以社會(huì)和公眾自我管理完善社會(huì)管理和服務(wù)，從而推動(dòng)創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理工作。

社會(huì)管理；社會(huì)建設(shè)；行政改革

當(dāng)前，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是各級(jí)黨委和政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，關(guān)鍵在創(chuàng)新體制機(jī)制，尤其是創(chuàng)新社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，這是便于工作開(kāi)展、利于取得成效、符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性重點(diǎn)工作。近年來(lái)，部分省市在創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)方面做出了一定的探索和實(shí)踐，中央也進(jìn)行了體制機(jī)制調(diào)整和創(chuàng)新。這些改革實(shí)踐舉措，需要從研究的角度進(jìn)行匯總和分析，并提出進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制的思路與建議，以有利于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的開(kāi)展。

一、當(dāng)前社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制的改革實(shí)踐

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，首先加強(qiáng)和創(chuàng)新的是社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。這在根本上是由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理事業(yè)所決定的。因此，從中央到地方，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理往往最先進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)體制以及相應(yīng)的工作機(jī)制方面的改革創(chuàng)新，具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)確定、人員配備、程序設(shè)計(jì)等方面。這是開(kāi)展工作的第一步，也是影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作。

（一）中央統(tǒng)一部署

工作需要是確定機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確具體職責(zé)的前提。在中央層面，為了更好地貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決策部署，將中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)，作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各地區(qū)各部門(mén)的工作，重點(diǎn)協(xié)調(diào)、推動(dòng)涉及多個(gè)部門(mén)的社會(huì)管理重要事項(xiàng)的解決，進(jìn)行督導(dǎo)檢查，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)和做法等?，F(xiàn)階段，針對(duì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題，中央綜治委組織專(zhuān)門(mén)力量，主要集中做好涉及實(shí)有人口、新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、特殊人群、社會(huì)治安、青少年違法犯罪、校園及周邊治安綜合治理、護(hù)路護(hù)線聯(lián)防、社會(huì)管理法律政策等方面的專(zhuān)項(xiàng)工作。這些專(zhuān)項(xiàng)工作決定了中央若干專(zhuān)項(xiàng)組的具體設(shè)置。

（二）地方探索實(shí)踐

在中央統(tǒng)一部署的基礎(chǔ)上，地方結(jié)合實(shí)際，發(fā)揮自身的主動(dòng)性，或早或晚進(jìn)行了較多的創(chuàng)新實(shí)踐，并呈現(xiàn)出綜合模式和專(zhuān)項(xiàng)模式之分。綜合模式多在社會(huì)建設(shè)或者社會(huì)工作的統(tǒng)領(lǐng)下，設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，嘗試建立新的機(jī)制，探索在多個(gè)方面加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)和管理。專(zhuān)項(xiàng)模式一般通過(guò)設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，從黨建、信訪等某一專(zhuān)項(xiàng)工作方面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

1.綜合模式

綜合模式以北京、廣州、大慶等為代表。2007年，北京市成立北京市委社會(huì)工委、市社會(huì)建設(shè)工作辦公室，二者合署辦公。此后，又在市和區(qū)縣兩級(jí)成立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)部門(mén)參加的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在相應(yīng)層級(jí)的社會(huì)工委、社會(huì)辦。目前，市區(qū)均已建立社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、社會(huì)工委和社會(huì)辦，全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已成立社會(huì)工作黨委，從而搭建起覆蓋市、區(qū)、街道三級(jí)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。在職責(zé)設(shè)定方面，北京市委社會(huì)工委、市社會(huì)辦的主要職責(zé)是提出加強(qiáng)本市社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)建議和相關(guān)規(guī)劃、方案、政策并組織落實(shí)，宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，做好社會(huì)管理體制改革、社會(huì)公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)、社會(huì)動(dòng)員體制機(jī)制建設(shè)、街道管理體制改革、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展、社會(huì)領(lǐng)域黨建、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、志愿者工作等。

2011年8月，廣東省設(shè)立社會(huì)工作委員會(huì)。省社工委既是省委又是省政府的工作機(jī)構(gòu)。省社工委實(shí)行委員制，41個(gè)單位作為成員單位，派出委員。省社工委建立決策、執(zhí)行既相對(duì)分離又相互協(xié)調(diào)的社會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制，省社工委負(fù)責(zé)研究和統(tǒng)籌處理社會(huì)工作中的重大問(wèn)題，成員單位按照委員會(huì)的決策和部門(mén)職責(zé)分工做好貫徹落實(shí)工作。省社工委的工作重點(diǎn)，主要是抓好民生工程建設(shè)、城鄉(xiāng)基層服務(wù)管理、社會(huì)組織培育發(fā)展、流動(dòng)人口服務(wù)管理、社會(huì)安全穩(wěn)定等5個(gè)方面的工作。截至到2012年年初，廣東省市、縣一級(jí)的社工委機(jī)構(gòu)也已經(jīng)全部成立。

2008年11月，大慶在全國(guó)地級(jí)城市中率先成立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)——大慶市委社會(huì)工作委員會(huì)，市委、市政府所屬27個(gè)工作部門(mén)成為市委社工委成員單位，并由1名市委常委擔(dān)任市委社工委書(shū)記。大慶市委社會(huì)工委的工作職責(zé)為：圍繞做好新時(shí)期群眾工作，搭建社會(huì)建設(shè)宏觀管理平臺(tái)，研究制定大慶社會(huì)建設(shè)的總體規(guī)劃和相關(guān)配套政策，通過(guò)構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)、社區(qū)管理、社會(huì)組織管理、社會(huì)工作運(yùn)行、社會(huì)領(lǐng)域黨建5大體系建設(shè)，建立具有中國(guó)特色、大慶特點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)新格局。

2.專(zhuān)項(xiàng)模式

專(zhuān)項(xiàng)模式以上海、重慶、海南等為代表。2003年8月，上海成立了社會(huì)工作黨委。其主要職責(zé)為：研究黨建新問(wèn)題，指導(dǎo)區(qū)縣和有關(guān)部門(mén)黨的基層組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)，做好協(xié)助干部、人才、統(tǒng)戰(zhàn)工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持有關(guān)單位工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體按照有關(guān)規(guī)定獨(dú)立開(kāi)展工作，教育、引導(dǎo)和督促有關(guān)單位依法開(kāi)展各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)，遵守社會(huì)公德，建立社會(huì)誠(chéng)信樹(shù)立良好的社會(huì)風(fēng)氣等。2009年，上海又成立市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在社會(huì)工作黨委。

2006年8月，重慶市委兩新工委成立，該機(jī)構(gòu)是市委領(lǐng)導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)和新社會(huì)組織黨的工作的派出機(jī)構(gòu)，與市總工會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子的管理體制。其主要職責(zé)為保證市委的各項(xiàng)決議在新經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織中貫徹落實(shí)，發(fā)揮維護(hù)全局、綜合協(xié)調(diào)和促進(jìn)發(fā)展的作用。重慶市委兩新工委設(shè)有綜合處、研究室、基層組織建設(shè)指導(dǎo)處、黨員教育管理處、紀(jì)檢組。為了推進(jìn)工作，重慶市要求各區(qū)縣和北部新區(qū)設(shè)立兩新工委，從而建立起自上而下的工作體系，構(gòu)建“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兩新工委牽頭抓總、相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合”的工作格局。

2011年6月，海南省委群眾工作部成立，該部與省信訪局合署辦公。群眾工作部成立后，信訪局正式升格為正廳級(jí)單位。海南還在?？凇⑷齺喌?0個(gè)市縣啟動(dòng)用群眾工作統(tǒng)攬信訪試點(diǎn)，其工作核心是維護(hù)群眾利益，妥善化解群眾難題。

二、對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革實(shí)踐的分析

（一）具體的領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)較為多樣

從以上的分析可以看出，目前的社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，總的來(lái)說(shuō)呈現(xiàn)出中央統(tǒng)一部署和各地積極探索并存的態(tài)勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)，中央綜治委的規(guī)格最高、職責(zé)更廣，不光具有協(xié)調(diào)職能，還有指導(dǎo)、督導(dǎo)檢查、相關(guān)法律制度建設(shè)等職能。中央綜治委的各種領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)置對(duì)地方形成了一定的指導(dǎo)、示范效應(yīng)，成為一種正式體制逐漸落實(shí)到地方。即使以上所舉的一些地方有不同于中央綜治委的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但同時(shí)也按照中央模式，設(shè)置新的綜治委體制。

而地方上創(chuàng)新探索的多樣性主要表現(xiàn)在以下一些方面：

職責(zé)多少不一。北京、廣州、大慶模式所設(shè)立新機(jī)構(gòu)的職責(zé)較多，普遍包含有研究、黨建、社工、社區(qū)、兩新組織、流動(dòng)人口等內(nèi)容。上海新機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是黨建。海南的群眾工作部，即用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作。重慶市委兩新工委職責(zé)也很明確，即作為市委的派出機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)兩新組織黨建。但總的來(lái)說(shuō)，綜合模式和專(zhuān)項(xiàng)模式的工作職責(zé)，基本上包含了學(xué)者所概括的社會(huì)管理體制的內(nèi)容。[1]也符合中央提出的社會(huì)管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定的認(rèn)識(shí)。

新設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置黨政有別。新設(shè)機(jī)構(gòu)有的是市委部門(mén)，有的是政府部門(mén)，有的同為市委和政府部門(mén)，有的則是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方式上，有的機(jī)構(gòu)為單獨(dú)設(shè)置，如北京、上海、廣東、大慶，有的則是采用與原有機(jī)構(gòu)合署辦公的方式，例如海南的群眾工作部與省信訪局合署辦公，重慶的兩新工委則與市總工會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子。但具體的情況在實(shí)踐中又比較復(fù)雜，例如，雖然廣東已經(jīng)自上而下完善了社工委工作體系，但到目前，大部分市縣社工委仍與其他部門(mén)合署辦公。

新設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)配置有差異。新設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的級(jí)別是觀察新機(jī)構(gòu)規(guī)格的一個(gè)重要因素，也是新的領(lǐng)導(dǎo)體制推動(dòng)工作是否順暢的關(guān)鍵變量。從目前的情況來(lái)看，差別較大。廣東省社會(huì)工委主任、副主任配置較高，主任由省委專(zhuān)職副書(shū)記兼任，3名副主任分別由省委、省政府分管政法、信訪和民政工作的省領(lǐng)導(dǎo)兼任，另外3名為專(zhuān)職副主任，其中1名為正廳級(jí)、2名為副廳級(jí)。海南、大慶的情況與此相似。北京市委社會(huì)工委書(shū)記、市社會(huì)辦主任、市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任均由正局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。上海、重慶的情況與此類(lèi)似。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員配備差異較大。有的新設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)處室較多，例如北京，目前已有8個(gè)處室，相對(duì)較實(shí)。有的內(nèi)設(shè)處室較少，例如廣東，目前只有3個(gè)處室。有的地方由于和其他原有部門(mén)合署辦公，也可以認(rèn)為新設(shè)機(jī)構(gòu)并未獨(dú)立出來(lái)。從人員配備上來(lái)說(shuō)，有的人員較多，已達(dá)60余人，有些目前只有10余人，差異較大。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是新體制的重點(diǎn)和難點(diǎn)

新的社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制的重點(diǎn)在于發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。中央綜治委的設(shè)置，其職能被“賦予協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會(huì)管理工作的職責(zé)”。在以上所舉各省市的改革探索中，不管是綜合模式還是專(zhuān)項(xiàng)模式，也均提出了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制設(shè)計(jì)。以廣東為例，在省社會(huì)工委成立半年后，仍堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)社會(huì)工委更多是著眼于建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，發(fā)揮類(lèi)似發(fā)改委的作用。一個(gè)基本的原則是，各個(gè)委員單位按照各自單位職責(zé)參與社會(huì)建設(shè)，社工委負(fù)責(zé)研究、統(tǒng)籌、處理社會(huì)工作中的重大問(wèn)題，重點(diǎn)解決單個(gè)部門(mén)難以突破的瓶頸問(wèn)題。各政府部門(mén)能做的事，社會(huì)工委一概不做。再以大慶市為例，大慶市委社會(huì)工委的一項(xiàng)重要職責(zé)，就是綜合組織協(xié)調(diào)，針對(duì)那些群眾關(guān)心、各部門(mén)單打獨(dú)斗辦不了、受條框限制而遲遲解決不了的問(wèn)題，依托部門(mén)聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，破解一個(gè)部門(mén)“單兵作戰(zhàn)”解決不了的社會(huì)問(wèn)題。廣東、大慶直接由黨委專(zhuān)職副書(shū)記、黨委常委等級(jí)別的干部擔(dān)任新設(shè)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力必然明顯增強(qiáng)。正是因?yàn)橛惺∥睍?shū)記、省委常委、副省長(zhǎng)高配而成的領(lǐng)導(dǎo)班子，所以外界評(píng)論才認(rèn)為這意味著廣東“社工委成立后的社會(huì)建設(shè)工作將以不弱于‘一把手’工程的力度推進(jìn)”。[2]

便于發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，也是各地都在黨委設(shè)置新機(jī)構(gòu)的原因，如果新設(shè)機(jī)構(gòu)僅僅設(shè)在政府部門(mén)，那么跟現(xiàn)有的政府廳局沒(méi)有區(qū)別，決策、協(xié)調(diào)的作用也無(wú)法體現(xiàn)。因此，新的社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制的形成，不論具體怎么設(shè)置，其關(guān)鍵的問(wèn)題是有利于發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。為了發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，作為較晚設(shè)立社會(huì)工委的廣東，甚至放棄了之前慣常使用的設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組這種協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的做法，而是采用省社工委領(lǐng)導(dǎo)的高規(guī)格配置將跨部門(mén)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)做實(shí)，并使之制度化、規(guī)范化。

（三）新體制的作用發(fā)揮和發(fā)展前景有待進(jìn)一步觀察

從各地的創(chuàng)新實(shí)踐效果來(lái)看，新的體制機(jī)制設(shè)計(jì)在以下一些方面取得了較為明顯的成效：

一是激發(fā)了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的工作熱情。先行先試和規(guī)模效應(yīng)，使得社會(huì)管理和建設(shè)的諸多舉措引起廣泛關(guān)注，并發(fā)揮了一定的示范引領(lǐng)效用。二是提供了不少的經(jīng)驗(yàn)做法。地方的改革實(shí)踐，有明確的工作思路和具體做法，創(chuàng)造出了較多的經(jīng)驗(yàn)可供研究和參考。例如：北京在城市開(kāi)展社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，在農(nóng)村開(kāi)展村莊社區(qū)化建設(shè)，在社會(huì)組織領(lǐng)域構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系；廣東重點(diǎn)改進(jìn)社會(huì)組織管理服務(wù)機(jī)制，實(shí)行部分社會(huì)組織直接登記，加大購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)力度；重慶的兩新組織黨建和黨組織作用發(fā)揮等。三是促進(jìn)了工作開(kāi)展。隨著各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的具體實(shí)踐，一些之前沒(méi)有引起注意的問(wèn)題以及隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的新問(wèn)題，得到了研究和解決。有些地方的實(shí)踐，因?yàn)榫唧w社會(huì)管理事務(wù)負(fù)責(zé)部門(mén)的增多，在部門(mén)之間實(shí)際上產(chǎn)生了一種“搶位”、“競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制，反而推動(dòng)了工作的開(kāi)展。

但各地的實(shí)踐探索也存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)在：新機(jī)構(gòu)的設(shè)立，容易造成機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、部門(mén)矛盾，也容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)；加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制需要發(fā)揮多方面的積極性，但政府對(duì)此工作的加強(qiáng)容易限制其他主體的積極性和參與度；各地的探索表現(xiàn)出各盡所能、各自為政的現(xiàn)象，缺乏一定的統(tǒng)一安排。

由于上述問(wèn)題的存在，新的改革探索也面臨一定的挑戰(zhàn)。上海模式突出呈現(xiàn)了新設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制所遇到的困難。上海最早設(shè)立市社會(huì)工作黨委，但“許多年來(lái)試圖要做實(shí)，但沒(méi)辦法做到”；后來(lái)，又成立了社會(huì)服務(wù)局，但也“走得非常艱難”，后來(lái)僅將上海行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)中比較大的協(xié)會(huì)納入管轄范圍，“其他也沒(méi)做出實(shí)質(zhì)性的東西來(lái)”。實(shí)踐者認(rèn)為“要關(guān)注上海的回頭，上海的回頭是比較理智的。現(xiàn)在我看社工黨委如果再這樣做實(shí)下去，可能會(huì)有負(fù)面的東西”。最后的結(jié)果是社工黨委作虛，社會(huì)服務(wù)局做小，實(shí)踐者不由得認(rèn)識(shí)到“社工黨委出思想、出文件都可以，但做得太具體則定位不明確，……現(xiàn)在上海回歸到一個(gè)綜合協(xié)調(diào)、搞調(diào)研的過(guò)程”。[3]

三、社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革創(chuàng)新的思考

體制機(jī)制創(chuàng)新的目的在于以更低的成本解決更多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這就需要在改革探索的過(guò)程中不斷研究總結(jié)實(shí)踐成果，以助于形成科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)體制，促進(jìn)工作開(kāi)展。從以上的分析可知，不管各地如何自主探索社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)，但對(duì)于黨、政府、社會(huì)分工的認(rèn)識(shí)是一致的，都在探索如何創(chuàng)新管理體制，建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門(mén)分工合作、社會(huì)廣泛參與的新路子。

（一）以頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)首先體現(xiàn)在把握好社會(huì)管理的大方向上。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，支持政府依法行政、管理社會(huì)事務(wù)，引導(dǎo)公眾個(gè)人和社會(huì)組織積極有序參與社會(huì)管理。由于有政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與，因此在具體的制度設(shè)計(jì)和安排上，就需要充分發(fā)揮黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

頂層設(shè)計(jì)要突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要有利于實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)管理需要各級(jí)黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵。要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要在明確改革目標(biāo)、思路的前提下，黨委從具體事務(wù)中抽身出來(lái)進(jìn)行宏觀管理，避免限于具體的行政職能，尤其是黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)的部門(mén)更應(yīng)避免這樣的問(wèn)題。有研究者提出，“現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)管理職責(zé)與權(quán)限分散在諸多不同的政府部門(mén)，社會(huì)管理和服務(wù)制度呈現(xiàn)‘碎片化’狀態(tài)。為此，必須理順社會(huì)管理中的業(yè)務(wù)分類(lèi)和職責(zé)界限，基于宏觀‘頂層制度設(shè)計(jì)’的思路架構(gòu)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌社會(huì)管理所有事務(wù)的獨(dú)立管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國(guó)家社會(huì)管理服務(wù)委員會(huì)，以此‘頂層制度’來(lái)協(xié)調(diào)和規(guī)范分散在各個(gè)部門(mén)的社會(huì)管理職責(zé)”。[4]雖然不必在現(xiàn)有體制機(jī)制上再另起爐灶建立新的機(jī)構(gòu)，但在我國(guó)的政治行政體制下，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這樣的部門(mén)必須在黨委部門(mén)設(shè)立，并有較高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部具體負(fù)責(zé)、牽頭抓總。要形成黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的共同局面，還需要本著黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮這一核心，盡快形成統(tǒng)一的制度安排，盡可能的避免地方各自為政，從而減少改革代價(jià)，促進(jìn)工作的整體提升。

（二）以行政管理體制改革推動(dòng)社會(huì)管理體制改革

“政府職能轉(zhuǎn)變滯后不僅直接導(dǎo)致政府管理效能低下，而且直接擠壓了市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制配置經(jīng)濟(jì)資源、協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的空間，也是公民社會(huì)發(fā)展緩慢的主要障礙因素”。[5]在社會(huì)管理上，政府行政部門(mén)應(yīng)該是轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效率，經(jīng)濟(jì)、高效地提供必要的、基本的、有限的服務(wù)和管理。在這方面，基本上包含了現(xiàn)在行政改革中的諸多重點(diǎn)內(nèi)容。比如，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)解決好長(zhǎng)期以來(lái)未能明顯改變的“錯(cuò)位、越位、缺位”問(wèn)題，在社會(huì)管理領(lǐng)域有選擇地承擔(dān)一些基本性的管理和服務(wù)；積極推進(jìn)大部門(mén)體制改革，解決政出多門(mén)、多頭管理、自相矛盾的問(wèn)題，加快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制；分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，調(diào)整優(yōu)化布局，創(chuàng)新管理模式，逐步取消行政級(jí)別，配套開(kāi)展事業(yè)單位人事、經(jīng)費(fèi)、收入分配等改革，提高服務(wù)能力；推進(jìn)行政審批改革和政務(wù)公開(kāi)，建立便民、利民的各級(jí)綜合政務(wù)服務(wù)體系。

在這其中，尤其要注意改變基層社會(huì)管理的體制機(jī)制。從以上分析的各地改革探索來(lái)看，不論體制、機(jī)構(gòu)怎么設(shè)置，方向和目標(biāo)是明確的。思路雖然有不同，但焦點(diǎn)和重心都在基層，應(yīng)該探索“建立起‘把問(wèn)題解決在基層’的新機(jī)制”[6]，大膽改革創(chuàng)新，在基層實(shí)現(xiàn)扁平化管理，減少行政層級(jí)，將人、財(cái)、物、事集中、下沉到應(yīng)該發(fā)揮作用的基層。要做到這一點(diǎn)，需要探索加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，探索省直管縣、撤銷(xiāo)街道辦事處，進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并推動(dòng)各級(jí)政府職責(zé)關(guān)系的法定化。

（三）以社會(huì)和公眾參與、自我管理完善社會(huì)管理和服務(wù)

社會(huì)管理的問(wèn)題往往是公民個(gè)人的問(wèn)題，也是涉及群體公民的公共問(wèn)題。居民自己的事情首先應(yīng)該由自己解決，不能過(guò)度依賴政府和他人。社會(huì)問(wèn)題首先是通過(guò)自愿、合作以及社會(huì)力量和市場(chǎng)途徑等來(lái)解決，同樣也不能依賴過(guò)度的政府服務(wù)和管理。因此，黨和政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的另一面，是讓個(gè)人讓社會(huì)學(xué)會(huì)、適應(yīng)、擅長(zhǎng)自我管理?！吧鐣?huì)管理主體多元化及有效參與是構(gòu)建未來(lái)社會(huì)管理體制框架的關(guān)鍵”。[7]要讓個(gè)人和社會(huì)學(xué)會(huì)、適應(yīng)、擅長(zhǎng)自我管理，首先需要解放束縛他們實(shí)現(xiàn)自我管理的條條框框。比如，政府想要管理、參與的事務(wù)太多，就需要各種組織和機(jī)制促成這種管理，而這種管理又要依托社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)等組織，從而使得這種本來(lái)的自治組織完全進(jìn)入政府體制，成為政府管理的依托和延續(xù)。再比如，各種居民自組織和社會(huì)組織，本來(lái)是公民自己解決問(wèn)題的重要力量，但是嚴(yán)格的登記管理體制、有限的作用發(fā)揮空間使其自身難以健康成長(zhǎng)、能力水平有限，無(wú)法發(fā)揮足夠的作用。

社會(huì)本位是政府與（公民）社會(huì)關(guān)系定位和重構(gòu)的未來(lái)方向。[8]今后社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)體制的改革創(chuàng)新，需要走上有利于充分發(fā)揮居民（村民）自治組織以及各種社會(huì)組織、公民個(gè)人在社會(huì)管理上的主體性的“治理”道路上來(lái)。在這其中，有一點(diǎn)確實(shí)非常重要，即“政府開(kāi)放的態(tài)度和自信的姿態(tài)，是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)健”。[9]

[1]宋菁.廣東省社工委這半年[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012-03-02.

[2]徐林，趙楊:廣東社會(huì)工作委員會(huì)核心職責(zé)或?yàn)闆Q策協(xié)調(diào)[N].南方日?qǐng)?bào)，2011-12-21.

[3]藍(lán)煜昕.社會(huì)管理創(chuàng)新的上海實(shí)踐——馬伊里訪談錄[J].中國(guó)非盈利評(píng)論，2012（1）.

[4]張開(kāi)云，張興杰.社會(huì)管理體制的困境及其未來(lái)框架建構(gòu)[J].江海學(xué)刊，2012（1）.

[5]鞠正江:我國(guó)社會(huì)管理體制的歷史變遷與改革[J].攀登，2009（1）.

[6]]李培林.社會(huì)管理亟待加強(qiáng)與創(chuàng)新[J].中國(guó)人大，2011（15）.

[7]張開(kāi)云,張興杰.社會(huì)管理體制的困境及其未來(lái)框架建構(gòu)[J].江海學(xué)刊，2012（1）.

[8]周紅云.理解社會(huì)管理與社會(huì)管理體制:一個(gè)角度和框架[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2009（3）.

[9]夏學(xué)鑾.社會(huì)管理體制如何創(chuàng)新[N].人民論壇，2011(4上):54.

責(zé)任編輯：毛軍吉

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2013-07-11

楊沛龍，中央編譯局博士后科研工作站在站博士后。