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問計于民:深圳社會轉型期公共決策的政策建議

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提高政府公共決策水平是建設法治型、服務型政府的迫切需要，深圳應借鑒新加坡、香港經驗，一方面把政府公共決策過程中的公眾參與制度化、法定化，另一方面要拓展問政渠道，發(fā)育基層組織，培育咨詢機構，讓公眾有序參加到政府公共決策中來。改變政府決策習慣，轉“為民做主”為“問計于民”，緩解社會轉型期公眾與政府的隔閡和對立情緒。

政府公共決策；問計于民；政策建議

目前，我國正處于社會轉型期，由政府公共決策引發(fā)的社會矛盾和沖突越來越多，各級政府正試圖從大包大攬向建設現(xiàn)代管理制度的法治型政府和服務型政府轉變，政府管理社會的方法、手段都有較大變化，如何適應這一轉變，進行高水平的公共決策，是擺在我國各級政府面前的一道難題。結合新加坡、香港的學習體驗，借鑒兩地在政府公共決策方面的一些做法，筆者就深圳市政府如何問計于民，如何進行公共決策提出相關的政策建議。

一、現(xiàn)階段深圳在公共決策中存在的問題

近年來，深圳在社會轉型期政府職能的轉變和社會管理的改革方面做了有益的探索和嘗試。如織網工程、重大決策公示制度、民間社團登記創(chuàng)新、人大代表社區(qū)工作室、黨代表社區(qū)聯(lián)系制度等實踐，表明深圳在政府轉型中敢創(chuàng)敢試的決心。

同時，由于深圳市場經濟發(fā)育較早，市場機制培育相對完善，社會成員整體法治意識較強，所以對政府的公共服務和公共政策要求較高，政府各部門在決策過程中面對的挑戰(zhàn)也相對較多。但是，從目前情況看，各級政府還沒有很好地適應這一轉變，在觀念和行為上存在諸多問題。具體表現(xiàn)在：

（一）習慣于強勢政府思維。政府什么事都想管，什么都想干預。留給社會自我發(fā)展的空間不足，造成各個階層對政府過界行為的不滿。

（二）對關系民生的重點領域監(jiān)管缺失或者不到位。如教育、環(huán)境、食品、醫(yī)療等方面，政府側重于基礎設施建設，對整體領域的政策支持、監(jiān)督執(zhí)行等相對欠缺或者落后于社會期許。

（三）好心辦壞事的事情經常發(fā)生。政府在公共決策或提供公共服務產品時，經常按慣性思維，按慣例決策，盲目替老百姓做主，沒有問計于民，或者選擇性問計，其結果是和老百姓要求相距太遠，花了錢，沒有辦好事。

（四）即使政府有心問計于民，不知問“誰”。沒有很好地解決誰代表公眾的問題，有了問題往往只問那些人大代表或政協(xié)委員，或者幾個熟悉面孔，使得政府有心問計卻流于形式。有些臨時征集的民意代表，所發(fā)表意見也沒有公眾基礎，或者公共代表之間意見相左，影響決策效率和政策正確度，不能有效發(fā)揮公眾作用。

（五）公共政策推行過程中，部門利益過重。由于公共政策的提出由政府部門先導，在政策設計、方案起草、條文撰寫、意見征求和推行過程中，夾雜部門利益，有些甚至繞開利益相關方進行決策，導致很多公共政策一推出就飽受非議，難以執(zhí)行，反而削弱了政府公信力。

總體上講，深圳公共決策水平和新加坡、香港相比有較大的差距，有不少公共決策是政府領導或政府部門主導、社會參與度較低，第三方專業(yè)機構和人員意見少，社會討論和發(fā)酵時間倉促的一種低水平決策過程。

二、新加坡、香港公共決策的可借鑒之處

（一）新加坡社會基層組織相對完善，職責清晰是政府高水平公共決策的基礎。新加坡公共政策一般是由政府發(fā)起，然后要得到廣泛的民眾參與和支持才會提交到決策程序。決策過程中的民眾參與，上升到制度層面，通過“全國議事日程”、“人民行動論壇”，讓決策中公眾參與制度化，程序法治化，對公共決策程序進行約束，這樣后期政策的出臺和執(zhí)行都有民眾基礎。另一方面，新加坡建立了許多政府主導的民間社團組織，是政府與民眾最好的橋梁。如人民協(xié)會，涵蓋全新加坡81個選區(qū)，通過所屬選區(qū)的公民咨詢委員會，民眾聯(lián)絡所，居民委員會等，向民眾解釋政府政策意圖，收集民眾的意見和要求，為政府提供政策反饋。另外，人民行動黨支部和各選區(qū)議員辦公室都擔負政策解釋和意見收集反饋的職責。

（二）香港政府和立法會組建了廣為覆蓋的各類咨詢委員會，公共決策過程中社會發(fā)動充分、社會參與度高。香港政府在公共決策中以咨詢的方式為主，香港特首及政府各部門組建了大約400余個咨詢委員會，分門別類，比較全面地覆蓋了社會建設的各類事務，主要引入政府之外的專家和社會人士，由咨詢委員會發(fā)起對某一項公共政策的公眾意見調整和征詢，確保公正和中立。咨詢委員會有的是法定機構，有的是非法定組織，有的是專門成立的某項事務的組織，如社會法制、教育、交通、醫(yī)務、航空、港口、工商、外匯等等。在公共政策制定的早期就已經充分發(fā)動社會、廣泛吸納民意，以確保政府決策的科學民主和正確有效。

如果要制定法例，政府在政策提出之初就要和立法會相關事務委員會和咨詢委員會溝通，在政府履行完前期的征詢等程序提交立法會時，立法會還會啟動新一輪咨詢程序，以確保法例得到大部分市民支持。所以香港政府的公共決策是一種互動式的、相互調整適應的漸進決策過程。

三、深圳公共決策的政策建議

問計于民，既要解決“問”的問題，又要解決“民”的問題。“問”要把公共決策的公共參與制度化，法定化，“民”要讓公眾有組織發(fā)表民意，把“誰問”和“問誰”的渠道理順。借鑒新加坡、香港的經驗，結合我們國家的政治制度和社會運行特色，結合深圳前期的實踐和探索，建立一套政府政策發(fā)起，咨詢機構政策咨詢，社區(qū)居民組織有序參與和監(jiān)督的公共政策決策公眾參與模式，有利于深圳建立法治政府和服務政府的實踐，也有利于率先建立公平正義社會的實踐。

（一）公共政策公眾咨詢要成為法定程序、讓民主決策、科學決策制度化。建設公平正義的社會，政府在不過份干預的基礎上，要解決“問”的問題，這不僅是思想觀念的轉變，而且是法制政府的需要。解決好心辦壞事的問題，也要多“問”、勤“問”，把“問”當作常態(tài)，把“為民做主”的官本思維轉變成“問計于民”的民本思維。建議出臺相關法規(guī)，把政府條例、規(guī)章、制度等政策出臺過程中的公眾咨詢法定化，制定公眾參與的時間點、渠道、方式、監(jiān)督、評價等細則。

（二）在市區(qū)政府和所屬部門成立若干咨詢機構，解決引入社會專業(yè)力量問計問題。建議市（區(qū)）政府層面，成立教育、衛(wèi)生、科技、文化、產業(yè)、城建、城管、安全等社會建設幾大領域的咨詢委員會。由市長（區(qū)長）委派政府之外的領域精英或專家學者為主任，組成社會各界廣泛參與的相對專業(yè)的咨詢機構，先期對市（區(qū)）政府提出的重大公共政策進行研究和征詢，待時機成熟后再提交進一步的決策。建議市政府組成部門按較細的分類，成立若干本領域內的咨詢委員會，同樣委派政府之外的專家擔任主任，吸收行業(yè)各方代表，對部門擬提出的政策進行先期研究和征詢。

（三）在市人大各工作委員會成立相應咨詢機構，解決立法過程中立性問題。建議市人大各工作委員會參照市區(qū)政府層面，成立咨詢委員會，委員會主任由市人大委任人大、政府以外社會公認的有影響的人士擔任，委員會成員不能和政府各咨詢機構人員沖突，側重對公共政策的決策過程、程序以及社會再發(fā)動再咨詢方面提供決策參考。

（四）利用織網工程和社區(qū)管理，有序培育民間組織，解決公眾參與的途徑問題。誰代表公眾是目前社會轉型期政府要解決好的重大問題，這個問題解決得好，公眾的參與度和政府的公信力都會提升。一是探索在社區(qū)工作站或者業(yè)主委員會承擔政府公共政策的基礎意見收集工作，政府在收集意見時要盡量覆蓋政策涉及地區(qū)的工作站和業(yè)委會；二是有序放開環(huán)保、慈善等公益類社團組織的注冊，充分利用民間力量解決社會基礎問題，培養(yǎng)社團組織參與公共決策意識，通過社團組織有序疏導公眾訴求。

（五）提高公共決策的門檻，政策必須由部門聯(lián)合提出或更高層級政府提出，解決公共政策部門利益問題。目前，政府公共政策中出現(xiàn)的決策水平低問題，主要是受部門利益影響，政策醞釀從部門出發(fā)、從起草到發(fā)布時間倉促，忽視政府或社會相關方利益，公眾參與流于形式等等。建議政府條例、規(guī)章、制度等公共政策，不能由單個部門提出或發(fā)起，要聯(lián)合至少三個以上同級部門才能提出或發(fā)起，對少數(shù)只涉及單個部門的公共決策，應提高一級發(fā)布。

（六）建立公共政策公眾評價制度。對于現(xiàn)行和新推出的公共政策，要建立一套公眾評價制度，政府應委托第三方或者由人大組織定期對市區(qū)政府和政府部門推出的公共政策進行評價，從政策制定水平、開放度、認可度、執(zhí)行情況、對社會影響等方面進行全面評價，及時反饋給政策部門，及時檢討，及時修正。對公共決策中的重大失誤，還要建立由公眾監(jiān)督的追責制度。

只有問計于民，以開放的姿態(tài)，建立一套公眾參與的制度，讓公眾真正參與到公共決策中來，才能集民智，疏民意，才能提高政府公信力，盡快提高城市管理水平，建立公平正義的社會。

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2014）01-0074-02

2013-12-19

仙新民，深圳市建筑工務署辦公室主任。