張琪

（中國人民公安大學，北京 100038）

我國建立“食藥警察”面臨的問題與對策

張琪

（中國人民公安大學，北京 100038）

近年來，我國各省市相繼建立了專司打擊食品藥品領域犯罪的警務力量，簡稱“食藥警察”。“食藥警察”有望在全國得到推廣。但建立“食藥警察”，面臨著諸多需要妥善處理的問題，如法律不完善、職責界定不清、部門歸屬不明、技術水平低、監(jiān)督制度不健全等。美國FDA下屬的犯罪調查辦公室與這支隊伍具有類似的性質和目標，可以借鑒其先進管理經(jīng)驗，結合我國國情，建立高效的“食藥警察”隊伍。

食藥警察；食品和藥品安全

“食藥警察”，又稱“食藥安全警察”，指專門負責偵查辦理食品藥品違法犯罪的警察機關和人員。2009年以來，我國部分省份和城市為打擊食品和藥品違法犯罪，在公安機關內部成立了專門負責偵查食藥領域違法犯罪的警察機構，這些專職警務力量簡稱為“食藥警察”。

一、“食藥警察”的現(xiàn)狀與主要職責

進入21世紀以后，食品藥品領域犯罪形勢日益嚴峻，我國各地公安機關紛紛探索并成立打擊食藥領域違法犯罪的專職警務力量。2009年，湖南省長沙市率先建立食品安全公安執(zhí)法大隊，成為國內首支打擊食品藥品犯罪的專職警察隊伍。兩年后，遼寧省公安廳成立食品藥品犯罪偵查總隊。此外，北京、山東、河北等地公安機關也相繼成立了專業(yè)的食品藥品犯罪偵查隊伍。這些“食藥警察”隊伍雖然成立的時間不長，但取得了顯著效果。據(jù)統(tǒng)計，2013年共偵破食品藥品安全犯罪案件4.3萬余起，抓獲犯罪嫌疑人6萬余名［1］。2014年3月，在國家食品藥品監(jiān)督管理總局和公安部的聯(lián)合發(fā)布會上，公安部宣布正在醞釀成立一個專門的“食藥警察”機構，并將在全國成立自上而下的打擊食品藥品違法犯罪行為的專業(yè)執(zhí)法隊伍，機構的名稱為食品藥品違法偵查局，但機構的部門歸屬、職責分工等尚未確定［2］。

概括來說，目前各地成立的“食藥警察”的職責主要是進行食品和藥品違法犯罪案件的刑事偵查工作，具體可以歸納為以下八條內容：（1）偵查、打擊本地區(qū)和跨區(qū)域作案的食品藥品違法犯罪案件；（2）負責偵辦上級領導專門部署的食品、藥品領域的大案、要案；（3）建立線索收集常態(tài)機制，與其他警種建立協(xié)作機制；（4）掌握本地區(qū)食藥領域犯罪最新動態(tài)，分析研究犯罪信息，及時更改應對措施；（5）與衛(wèi)生、工商、質監(jiān)等行政部門協(xié)同執(zhí)法，為衛(wèi)生行政部門的整治、調查行動提供后盾；（6）根據(jù)轄區(qū)實際情況開展食藥安全集中專項整頓；（7）利用各種媒介進行健康知識宣傳，如電視、網(wǎng)絡、報紙等，或在社區(qū)、學校等人群聚集區(qū)開展專題宣傳活動，提高公眾安全意識；（8）運用各種手段鼓勵群眾舉報違法犯罪線索，最大限度地收集違法犯罪信息。

二、建立完善的“食藥警察”隊伍面臨的問題

自“食藥警察”這一新型的專職警務力量出現(xiàn)以后，國內警界、學術界以及社會民眾對其存在的合理性和必要性并未達成共識。有一部分人認為設立“食藥警察”是合理且必要的，因為這一支專職警務力量責任明確，可以集中精力偵查食品藥品犯罪，并且將刑事執(zhí)法介入到食品安全監(jiān)管領域，更體現(xiàn)了國家維護食品藥品安全的信心和決心，可以對違法犯罪人員起到更大的威懾作用［3］。但這一做法也遭到不少人的質疑。質疑者有的懷疑其成立的必要性，認為食品藥品安全問題的癥結是管理模式，配備“食藥警察”只是增加了人員編制，浪費公共財政資源［4］；有的指出，沒有工作經(jīng)驗，缺乏專業(yè)的技術部門，“食藥警察”的專業(yè)性與效率如何保障？與食藥監(jiān)管部門應如何劃分職權［5］？

在當前食品和藥品安全領域嚴峻的違法犯罪態(tài)勢面前，在全國范圍內組建“食藥警察”以打擊相關領域的犯罪這一方式是值得認同的，但仍存在一些問題需得到妥善處理。

（一）法律依據(jù)問題

警察依法行使公共權力，最重要的是有法可依，因此相關法律要符合執(zhí)法的需要，犯罪分類科學、可操作性強、處罰得當，并且隨著犯罪形勢的變化而不斷修正。當前，我國警察處罰食品藥品犯罪主要根據(jù)《刑法》（主要集中于第140～147條）和《食品安全法》。2011年《刑法修正案（八）》對有關食品和藥品犯罪的條款進行了較大的修改，警察履行職責的法律依據(jù)進一步得到完善，但還有諸多不足，如犯罪構成設置不當、犯罪分類不當、調控范圍過窄、刑事責任設置不合理等?！妒称钒踩ā芬?guī)定了食品合格與否的判定標準，但警察執(zhí)法時卻還要到其他的部門法中尋找具體的標準，因為目前我國還缺乏關于食品和藥品判別標準的具體指導手冊。相關法律的不健全必然使“食藥警察”在執(zhí)法過程中有法難依，在處理涉及食品和藥品的違法犯罪案件時存在一定難度。

（二）技術水平問題

“食藥警察”的工作具有較強的專業(yè)性，需要高超的技藝水平，但當今“食藥警察”仍存在技術層面的問題：第一，技術水平低下。食品藥品犯罪案件在偵查取證過程中對技術方面的要求較高，如食品案件中的添加劑、原料加工等偵查活動，不僅要求警察具備豐富的辦案經(jīng)驗，更需要完備的食品專業(yè)鑒定知識和硬件設施。第二，與專業(yè)鑒定部門的合作不夠暢通。有時警察收集到證據(jù)，自身無法鑒定，機構內部又沒有專門的鑒定部門，就需要求助于專業(yè)的檢測機構，這又引發(fā)新的問題，如機構之間需要溝通協(xié)調、案件辦理期限與檢測期限不一致、證據(jù)的時效性喪失等。第三，專業(yè)人才的缺乏。各地“食藥警察”隊伍主要是從治安或經(jīng)偵等其他警種中抽調人員組成的，缺乏食品藥品領域的專業(yè)技術人才，這嚴重影響了“食藥警察”在現(xiàn)場處理案件的能力。

（三）職責界定問題

當前我國食品藥品違法犯罪的處置程序是衛(wèi)生行政部門行使監(jiān)督監(jiān)察權進行行政檢查。如違法行為不構成犯罪，則對違法行為進行行政處罰；如違法行為構成犯罪，則移交給公安機關，再由公安機關介入進行調查?！笆乘幘臁背闪⒑?，是仍遵循以前的規(guī)定，只負責偵查辦理刑事案件，還是只要涉及食品藥品安全的案件都歸其辦理，就成為一個新的問題。如果只辦理刑事案件，則衛(wèi)生行政部門“以罰代刑”的情況仍無法避免，行、刑銜接不暢等問題依然需要妥善處理。未來“食藥警察”的職責只是對警察在食藥安全領域原有職責的提煉，不能從根本上改變現(xiàn)狀。如果采取第二種方式，只要與食藥安全相關的違法犯罪案件都歸“食藥警察”管轄，那么“食藥警察”隊伍的戰(zhàn)斗力將面臨重大挑戰(zhàn)，需要充足的警力和先進的技術水平作保障。況且，在我國食品藥品的安全問題還涉及食品藥品監(jiān)管局和工商管理等部門的職權范圍，如果“食藥警察”無所不管，將與這些部門的職權產生沖突。

（四）部門歸屬問題

在公安機關內部成立食品藥品犯罪偵查隊伍，與食藥監(jiān)管機構分別進行行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法，盡管這種模式取得了一定成就，但仍存在細節(jié)問題，具體而言有以下幾點：第一，與食藥監(jiān)管機構稽查局的職責劃分問題。食藥監(jiān)管局內部成立稽查局，查處違法犯罪活動，與“食藥警察”的職責存在重合之處。只有合理劃分二者的職責，才能避免出現(xiàn)職能重疊、權責不明的情況。另外還存在二者之間的行、刑銜接問題，例如，行、刑銜接過程中的證據(jù)認定是否一致、證據(jù)時效等。第二，技術人員與物證鑒定部門。缺乏專業(yè)技術人員將影響“食藥警察”進行執(zhí)法時的現(xiàn)場處理能力。尋求物證技術鑒定部門支持時會產生證據(jù)時效性、鑒定結果是否具有合法性等問題。第三，聯(lián)合執(zhí)法活動影響“食藥警察”履行自身職責。面對惡劣的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法力度不足的現(xiàn)狀，行政機關尋求警察的聯(lián)合執(zhí)法具有客觀合理性，但“食藥警察”的專職性決定了其應該負責食藥領域的刑事案件，聯(lián)合執(zhí)法將在一定程度上影響“食藥警察”履行自身職責。第四，各地“食藥警察”各自為政，自主性強，缺乏協(xié)作性。當前食藥領域犯罪呈鏈條長、區(qū)域廣等特點，需要各地區(qū)協(xié)同作戰(zhàn)，因此，有必要建立全國“食藥警察”信息交流平臺與業(yè)務合作機制，加強橫向溝通協(xié)調。

（五）監(jiān)督管理問題

任何公共權力的行使都要接受來自各界的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督、組織內部監(jiān)督、社會監(jiān)督等?！笆乘幘臁北毁x予打擊食藥領域違法犯罪的權力，要確保權力不被濫用，預防無限擴張，杜絕腐敗行為，必須建立一套嚴格的監(jiān)督體系，使“食藥警察”的執(zhí)法行為既接受組織內部的監(jiān)督，還接受社會外部的監(jiān)督，確保其公正執(zhí)法，嚴格依法履行職責。外部監(jiān)督與內部監(jiān)督各有利弊，二者有機結合是加強公安監(jiān)督的有效途徑［7］。目前，各地“食藥警察”隊伍以組織內部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督相對不足。各地警務公開的程度不一，大部分隊伍信息公開范圍與覆蓋面過窄，缺乏接受外部監(jiān)督的自覺性，需要建立有效的外部監(jiān)督制度體系。

三、美國食品安全警察的經(jīng)驗借鑒

美國食品藥品管理局（FDA）是美國負責食品藥品安全的重要機構，其下屬的犯罪調查辦公室（Office of Criminal Investigations，簡稱OCI）主要負責食品藥品犯罪案件的調查。FDA的監(jiān)管事務辦公室（office Regulatory Affairs）依據(jù)相關法律賦予OCI進行刑事調查，執(zhí)行搜查令、逮捕令及攜帶槍支的權利。學術界將OCI稱為美國的食品安全警察。

雖然美國OCI隸屬于行政體制，而我國的“食藥警察”隊伍都由公安機關直接管轄，但兩者在工作性質與目標上具有一致性。而且，美國被公認為世界上食品消費最安全的國家，這與其在食品藥品安全立法和監(jiān)管制度的不斷探索和完善有關。因此，我國在建立食品藥品警察制度方面可以借鑒OCI的一些先進經(jīng)驗。

（一）OCI的成員組成

FDA的成員實行聘任制，面向社會公開招聘具有專業(yè)知識背景和工作經(jīng)驗的人士。但由于OCI承擔的職責較特殊，要求職員擁有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，因此其職員的來源主要是聯(lián)邦執(zhí)法者或FDA本單位?，F(xiàn)任犯罪調查辦公室的探員最少都有12年的聯(lián)邦執(zhí)法經(jīng)驗［8］。OCI對新職員設置了完善的培訓制度，培訓內容主要是與FDA職責有關的專業(yè)知識，如FDA食品和藥品法課程、訪談技巧、計算機取證、資產沒收、網(wǎng)絡調查等等，還會不定期地進行一些最新工藝和技術的培訓。

（二）OCI的執(zhí)法依據(jù)

美國具有相對完善的法律體系，食品和藥品領域的法律法規(guī)體系主要由七個綜合性法規(guī)組成，以《聯(lián)邦食品、藥物、化妝品法》為核心。與世界其他國家相比較，這個法律體系較為完整，不僅覆蓋食品藥品供應鏈的各個階段，而且在法律實體與法律程序上都有明確規(guī)定，是OCI執(zhí)法時的主要依據(jù)。

此外，F(xiàn)DA為其職員制定了指導性法則，包括管理程序手冊、企業(yè)守法政策指導和調查手冊等［9］，并經(jīng)常更新，為OCI職員提供了非常具體的工作指南。

（三）OCI的監(jiān)督體系

FDA對OCI實施內部監(jiān)督的機構，是為防止職員出現(xiàn)瀆職、犯罪等情況而專門設置的。

外部監(jiān)督的主體分布廣泛，國家機構內部有聯(lián)邦政府問責辦公室、政府道德辦公室、美國檢察長辦公室等，此外還有媒體監(jiān)督。

四、對我國建立完善的“食藥警察”隊伍的建議

（一）完善法律，提供制度保障

隨著食品藥品違法犯罪手段的升級、科技含量的提升、危害后果不確定性增加，現(xiàn)有的法律必須不斷完善犯罪分類和犯罪構成，為“食藥警察”隊伍充分發(fā)揮作用提供法律保障。首先，完善《刑法》。主要完善措施有加大對食品藥品安全違法犯罪案件的處罰力度，增設食品藥品安全犯罪的罪名，打造讓違法犯罪人員不敢輕易觸碰的高壓線，對食品藥品犯罪進行科學分類，提升食品藥品犯罪的處罰金水平，提高違法成本，等等。例如，在犯罪構成要件的設置方面，可以取消現(xiàn)有的對假藥、劣藥的二元劃分，將其按照一類案件進行處罰。其次，促進《食品安全法》、《藥品管理法》和其他有關法律的不斷完善。只有有了完備的法律體系作保障，才能實現(xiàn)食品藥品安全的全過程監(jiān)管，“食藥警察”才能有法可依。此外，還有必要建立與國際接軌的食品藥品的安全標準體系，這是確保食品藥品安全生產的前提，也是“食藥警察”執(zhí)法的主要依據(jù)。最后，學習美國的先進經(jīng)驗，為“食藥警察”制作辦案手冊，將食品藥品安全的判別標準、辦案指導等內容增添進去，將對“食藥警察”依法辦案有非常重要的實踐意義。

（二）培養(yǎng)人才，提高技術水平

食品藥品違法犯罪的復雜性決定了“食藥警察”隊伍必須具有極強的專業(yè)性。首先，確保人員配備的高水平。食品藥品安全違法犯罪手法不斷升級，呈現(xiàn)出鏈條長、隱蔽性強等特點，要求“食藥警察”隊伍不僅要具有化學毒理學、醫(yī)學、生物學等方面的專業(yè)知識，還要具有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，擁有過硬的業(yè)務素質和心理素質。高素質的人員是確保隊伍專業(yè)性的關鍵，獲取高素質人才可以通過以下兩種方式：通過擴大公務員遴選的渠道來吸引具有專業(yè)知識背景的人員；在公安院校設置相關專業(yè)，招收學員學習專業(yè)知識，為“食藥警察”隊伍儲備人才。其次，建立人員定期培訓制度。食品藥品違法犯罪不斷變化技術手段與作案手法，對“食藥警察”的執(zhí)法水平提出了挑戰(zhàn)。建立定期培訓制度必不可少，它能夠促使“食藥警察”學習最新的專業(yè)知識與犯罪手段，不斷增進執(zhí)法技能，增強隊伍的戰(zhàn)斗力和靈活性。為此應建立一系列的配套支持制度，保證我國的“食藥警察”像美國OCI中的工作人員一樣，能夠持續(xù)不斷地接收相關領域的課程培訓指導，保持卓越的戰(zhàn)斗力。最后，加強與專業(yè)鑒定部門的合作。建立長期合作機制，完善責任制度，確保其他行政部門對“食藥警察”工作的協(xié)作配合。

（三）界定職責，明確打擊范圍

確定“食藥警察”的職能是核心問題和實質所在，是確保其順利開展執(zhí)法活動的前提。清晰地界定“食藥警察”的職責，明確治理責任，是防止出現(xiàn)多頭管理、互相推卸責任的關鍵。“食藥警察”的工作性質特殊，任務艱巨，因此其職權配置不應該過于寬泛?！笆乘幘臁钡闹饕殭喾秶允谴驌羰称匪幤奉I域的刑事犯罪，但要變“坐、等、靠”為主動出擊，杜絕以往群眾舉報、輿論曝光后才著手調查的“馬后炮”現(xiàn)象，與行政部門建立情報聯(lián)動機制，收集情報信息，建立定期排查制度。

任何權力的行使都必須有明確的法律依據(jù)，“食藥警察”的職權范圍必須有明確的法律規(guī)定，否則就沒有效力。目前，關于“食藥警察”職權范圍的規(guī)定散見于《刑法》、《食品安全法》等法律之中，為保障“食藥警察”嚴格遵循法律進行執(zhí)法活動，必須將其職權范圍以專門法的形式固定下來，要具體、全面，對執(zhí)法過程具有切實的指導作用。

（四）明確歸屬，建立高效組織

“食藥警察”部門歸屬有兩種較可行的方式：第一種是設置在公安系統(tǒng)內部，與地方的先期實踐相同；第二種是與食品藥品監(jiān)管機構內部的稽查局合并，并賦予其刑事司法權，歸食藥監(jiān)管機構管轄，業(yè)務上接受公安機關的指導。從我國的政治體制出發(fā)，第二種方式能取得更好的效果。因為此種方式有如下好處：第一，確保全程執(zhí)法，從一定程度上彌補了分段監(jiān)管的弊端。第二，節(jié)約成本。成立新的部門機構需要充足的人員，兩支隊伍合并，可以彌補人力的不足，節(jié)約人力成本。第三，有利于緩解行、刑銜接不暢的問題。此外，第二種方式有現(xiàn)成的組織模式可遵循，如森林公安，行政上隸屬于林業(yè)局，業(yè)務上接受公安機關的指導。各地將食藥監(jiān)管機構內部的稽查局與現(xiàn)有“食藥警察”隊伍合并，先期未成立“食藥警察”的地區(qū)在稽查局基礎上增加編制，賦予其刑事司法權，行使“食藥警察”的職責。人事、財政、管理等事務由食藥監(jiān)管機構負責，業(yè)務上接受公安機關的指導。在全國成立自上而下的組織序列，各省食藥監(jiān)管局內部設立公安局，市、縣食藥監(jiān)管局內部成立大隊、支隊，若條件允許，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以成立派出所。

（五）加強監(jiān)督，防止權力擴張

“食藥警察”監(jiān)督制度是指“食藥警察”在其進行執(zhí)法和偵查活動及其他活動時接受國家機關、政治或社會團體以及公民個人的監(jiān)督的制度。建立“食藥警察”監(jiān)督制度，可以參考美國的做法，加強國家機關內部監(jiān)督機構的獨立性，同時加強社會監(jiān)督的力量。在我國，人民是國家的主人，一切權力歸人民，人民理所當然是“食藥警察”的監(jiān)督主體。而且，“食藥警察”具有社會性的特征，其職責的履行離不開群眾的支持。因此，應注重發(fā)揮群眾監(jiān)督的巨大力量，在成立“食藥警察”的同時，也建立一套科學、全面的監(jiān)督體系，既包括內部監(jiān)督，如定期匯報定期檢查、完善的考核機制和警銜制度等，也包括外部監(jiān)督，促使“食藥警察”警務公開，將自身活動置于群眾的視野之下，主動公布執(zhí)法內容、執(zhí)法標準，設立投訴電話、舉報專線，增設匿名舉報渠道等。

總之，建立完善、高效的“食藥警察”隊伍，符合社會發(fā)展的大勢所趨，因此應當在充分考慮我國國情的基礎上積極探索建立“食藥警察”制度。要充分發(fā)揮“食藥警察”的剛性執(zhí)法作用，就要不斷完善相關法律，做好職能劃分，明確部門歸屬，提高技術水平，加強監(jiān)督力度。“食藥警察”的建立，必將有效控制我國食藥領域的嚴峻犯罪形勢，對維護我國的食品藥品安全具有重要的現(xiàn)實意義。

［1］常磊.學習時報：“食藥警察”是干什么的［EB/OL］.http:// www.banyuetan.org/chcontent/zx/mtzd/2014512/101193. html，2014-05-13.

［2］余蕾.我國將設“食藥警察”專門負責食藥案件刑偵［EB/ OL］.http://www.js.xinhuanet.com/2014-03/29/c_11100054 89.htm，2014-03-29.

［3］舒心萍.警方能否成立打擊食品犯罪的專門機構？［N］.中國商報，2012-04-06（2）.

［4］陳強.食品警察，添頂“大蓋帽”管用嗎？［EB/OL］.http:// news.ifeng.com/gundong/detail_2012_03/11/13115854_0. shtml，2012-03-11.

［5］王傳濤.設“食品警察”是可期待的嘗試［N］.法制日報，2012-03-08（3）.

［6］段紅斌.危害食品藥品安全犯罪的法律適用問題研究［EB/OL］.http://www.jcrb.com/procuratorate/ procuratorforum/201209/t20120903_939713.html，2012-09-03.

［7］楊建和，張光.公安管理學［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2005：56.

［8］［9］左袖陽.美國食品安全警察制度及借鑒［J］.中國人民公安大學學報，2013，（2）.

責任編輯：時娜

The Problems and Strategies to Establish“Food and Drug Police”in China

Zhang Qi
（People’s Public Security University of China,Beijing 100038,China）

In recent years,many provinces and cities have established professional police force to beat food and drug crimes,which is called“food and drug police”for short.It is expected to be promoted in the whole country.However,there’re a lot of problems needed to be properly handled,such as imperfect law,unclear responsibility limit,mixed department affiliation,low-level technology and imperfect supervision system,etc.In America,the criminal investigation office under FDA has similar nature and target.We can learn their advanced managing experience and establish an effective“food and drug police”force according to China’s conditions.

food and drug police;food and drug safety

D631

A

1009-3192（2014）06-0118-04

2014-09-20

張琪，女，山東聊城人，中國人民公安大學2012級比較警察研究方向碩士研究生，研究方向為外國警察科學。