黃明高

（湖南警察學院 偵查系，湖南 長沙410138）

一、人民監(jiān)督員制度與司法公信力解讀

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院自主創(chuàng)新的一項內部監(jiān)督制度，是貫徹落實中央決策，深化檢察體制改革的一項舉措，目的在于加強司法民主，保證檢察機關公正行使檢察權。2003年試點以來，最高人民檢察院先后頒布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行》）、《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱2010年《規(guī)定》）以及《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱2014年《意見》）、《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》（以下簡稱2014年《方案》），各地檢察機關也積極推行，進行理論研究和實踐經驗總結。然而司法實踐中，人民監(jiān)督員制度執(zhí)行流于形式，檢察機關雖竭力改革，但效果仍不盡令人滿意，人民監(jiān)督員制度的公信力令人擔憂。

（一）檢察行為的司法公信力

人民監(jiān)督員制度畢竟是一項內部監(jiān)督制度，在沒有上升為法律制度之前，人民監(jiān)督員制度還屬于內部檢察行為［4］。那么，檢察行為的公信力對于該制度的發(fā)展就至關重要。什么是檢察行為的公信力，對此理論界一直爭論不休。筆者認為，檢察行為的公信力首先是個社會認知問題，是社會公眾對檢察權及其運行所產生的一種信任和尊重的社會心理。換句話說，司法公正與否不僅是檢察機關的自我評價，社會公眾更有話語權。由此看來，對檢察行為公信力的研究不應該僅著眼于檢察權的運作，而忽視社會公眾對檢察權的認識、信任和尊重［1］。實踐證明，盡管檢察機關作了各種有益的探索，但公眾參與度不夠，公眾評價也不佳，其原因就在于人民監(jiān)督員制度的公信力不夠，沒有跳出內部操作的模式，沒有充分考慮民眾的心理。

（二）人民監(jiān)督員制度對司法公信力形成的價值分析

司法公信力是司法活動得到民眾充分理解、信任、尊重的綜合反映，包含民眾對司法過程的服從與執(zhí)行。人民監(jiān)督員站在中立者的立場，通過程序參與，實現(xiàn)司法機關與民眾間的溝通，從而促進實體公正的形成。

1.通過參與促進實體公正

司法公正是現(xiàn)代社會政治民主、進步的體現(xiàn)，其基本內涵是將現(xiàn)代法治的自由、平等、公平、正義等價值理念體現(xiàn)在司法活動中。具體包括實體公正和程序公正，前者是根本目標，后者是程序保障。人民監(jiān)督員由普通社會公眾擔任，可矯正檢察官的職業(yè)偏見和思維定式，從而有效查明案件的事實真相。同時，人民監(jiān)督員來自各行各業(yè)，熟悉社情民意，將通俗的社會道德標準融入案件評斷過程，使標準化的司法模式不至于遠離社會公眾的善惡標準，從而實現(xiàn)司法公正。

2.通過參與促進程序公正

有句著名的法諺：“正義不僅要實現(xiàn)，更要以人們看得見的方式實現(xiàn)?！比嗣癖O(jiān)督員通過程序參與，實現(xiàn)程序公正，從而促進司法公信力的生成［2］。其一，人民監(jiān)督員參與司法運作過程有助于保障司法權的理性運行。與職業(yè)檢察官相比，人民監(jiān)督員更具有超然的中立性，不受內部規(guī)則的制約。其二，人民監(jiān)督員參與司法活動有利于增強司法公開與透明，預防行業(yè)潛規(guī)則，將司法活動置于陽光監(jiān)督下，增強民眾對司法的信心，拓寬溝通的渠道。

3.通過參與促進公眾與司法機關間的溝通

人民監(jiān)督員參與司法活動是司法民主化的具體體現(xiàn)，因為民主的首要含義在于“社會成員參與”。司法民主的實質在于社會成員通過各種形式廣泛參與，集思廣益，防止任何一方過于偏激，從而擴大司法結果的社會效果［3］。同時，人民監(jiān)督員參與司法活動也能有效預防因司法職業(yè)化而導致裁判遠離社會公眾的普遍價值觀，使司法結果更符合社會公眾的整體期待。

二、人民監(jiān)督員制度的公信力危機

人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行法律制度內實現(xiàn)司法公正的有益探索，它對于司法公信力的增強有積極意義，目前的獨立表決制以及少數服從多數等規(guī)則都體現(xiàn)了制度的中立性特點。2014年9月，最高人民檢察院以“提高人民監(jiān)督員制度公信力、加強檢察權力運行監(jiān)督制約”為主題，與司法部聯(lián)合制定了《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》、《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》。同時各地檢察機關也積極探索出了一些新的做法，這些做法有益于檢察行為公信力的提高。然而，人民監(jiān)督員制度作為改革中的一項制度，盡管修修補補，不斷趨于科學和完善，但仍存在著諸多缺陷。

（一）內部化的制度依據

追溯人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，內部化的實施依據是其重要特點，無論是2003年的《試行》，還是2010年《規(guī)定》，均以最高人民檢察院的名義制定，“內部化”的標簽被廣泛質疑。黨的十八屆三中全會鼓勵民眾參與司法，支持人民監(jiān)督員制度發(fā)展。2014年9月，最高檢、司法部共同印發(fā)《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》，最高檢下發(fā)《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》，分別部署對人民監(jiān)督員選任、管理方式、監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序等方面的改革。筆者認為，盡管2014年《方案》、2014年《意見》是中央認可，由最高人民檢察院、司法部聯(lián)合制定，在政策上并無瑕疵，但就本質而言，該《意見》畢竟不是法律而是政策，無法為人民監(jiān)督員制度的司法正當性提供法律支撐。人民監(jiān)督員制度運行十多年仍沒有一部法律為其正名，這也是實踐中無法全面樹立其公信力的重要原因。

（二）人員結構的專業(yè)性

從人民監(jiān)督員制度試行實踐情況來看，各地人民監(jiān)督員主要在專業(yè)人士中產生。包括法學專家、學者、人大代表、政協(xié)委員，其中人大、政協(xié)成員更是人民監(jiān)督員的主要組成部分。這些專業(yè)化的精英人士的參與當然有利于監(jiān)督工作的有序開展，尤其是易于與檢察機關對話，然而這種削足適履的做法，卻與制度設計的最初目標相悖。人民監(jiān)督員制度是一種社會監(jiān)督，它不應是從專業(yè)的角度來評判案件，而是基于普通人的認識這一角度來判斷。因此，人民監(jiān)督員的成員應當包含社會各階層的代表，堅持“大眾化”的設計，摒棄過去“專業(yè)化”這一僵硬標準［4］。尤其是近年來，隨著新興媒體的發(fā)展，越來越多的職務犯罪案件引起民眾的關注，其訴訟廣受民眾質疑，一定程度上影響了司法公信力。司法公信力危機的出現(xiàn)固然有多方面的原因，但最本質的原因就在于，訴訟的專業(yè)化遠離了民眾的樸素價值觀所引發(fā)的沖突［5］。

（三）監(jiān)督意見無實質效力

根據2010年《規(guī)定》，人民監(jiān)督員對辦案人員的擬處理意見只有提建議的權利，供檢察長或者檢察委員會參考。如人民監(jiān)督員對辦案部門的擬處理意見沒有異議，那么監(jiān)督程序結束，案件隨即進入下一程序；如人民監(jiān)督員不認同辦案部門的擬處理意見，案件即進入檢察委員會集體研究討論階段，檢委會最終可以不采納人民監(jiān)督員的意見。此時，人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序結束。這種監(jiān)督機制無論在實體上還是程序上，都缺乏剛性的約束力，有走過場之嫌。關于是否賦予人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見以強制力，理論界早有爭議，但目前主流觀點傾向于不賦予強制力，理由主要是，檢察權是憲法規(guī)定的公權力，不得輕易讓渡，而且司法資源是有限的，權利的監(jiān)督不能永無止境。在這種背景下，只能通過改革人民監(jiān)督員制度的配套設置，提高該制度的公信力。

三、改革路徑：以提升人民監(jiān)督員制度公信力為核心

（一）推進立法工作

缺乏法律依據一直是人民監(jiān)督員制度廣受批評的主要原因，是理論界研究的老話題，也是制約該制度發(fā)展的瓶頸問題。以著名法學家龍宗智教授為代表的法學家們一致認為，經歷了長時間的實踐，應當以立法的形式將人民監(jiān)督員制度的經驗固定，持續(xù)實施下去。歷屆研討會、人大會議、政協(xié)會議等都有代表就人民監(jiān)督員制度的立法、監(jiān)督范圍、監(jiān)督效力等進行廣泛討論。爭取人民監(jiān)督員制度早日實現(xiàn)立法化是理論界的廣泛呼聲。目前，人民監(jiān)督員制度的直接依據只是檢察院內部的意見和規(guī)定，以及中央的政策性決定。盡管正在啟動的2014年《方案》決定由司法行政機關來遴選人民監(jiān)督員，同時探索對監(jiān)督范圍與監(jiān)督程序進行改革，但這些規(guī)定畢竟還只是在內部的柔性運行框架內。因此，筆者建議，在總結2014年《意見》、2014年《方案》實施經驗的基礎上，時機成熟時啟動人民監(jiān)督員制度的立法工作，讓人民監(jiān)督員制度成為一項名正言順的司法制度。具體可由全國人大常委會制定《人民監(jiān)督員法》，并就人員選任、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力和制度保障等方面作出規(guī)定。同時，將來修改相關部門法律時，把人民監(jiān)督員制度納入其中。

（二）優(yōu)化人員結構

人民監(jiān)督員的選任管理是一項基礎性的工作。2014年《意見》規(guī)定由司法行政機關負責人民監(jiān)督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作，這一職責配置有利于充分發(fā)揮司法行政職能。筆者認為，人員選任的重點應是改變實踐中選任人民監(jiān)督員“精英化”的做法，不再把學歷、法學專業(yè)背景或者相關工作經歷作為考慮因素，不再看重監(jiān)督員的人大代表和政協(xié)委員等身份。理由是：一方面，既然作為一項人民參與的監(jiān)督制度，人民監(jiān)督員就應當充分反映真實的民意，應有廣泛的代表性，至于意見是否合法合理、是否應該被采納、如何采納，是效力設定時應該考慮的問題，在人員選任環(huán)節(jié)應該從實現(xiàn)公信力的角度來體現(xiàn)平民化、代表來源的廣泛性。在人員的產生方面，筆者贊成以個人報名為主，改變傳統(tǒng)的單位推薦的做法。在當今活躍的市場經濟環(huán)境下，民眾權利意識增強，參與公共管理的意愿高，他們的廣泛參與對于制度公信力的提升意義重大。同時，也應增強人民監(jiān)督員的責任意識，監(jiān)督檢察機關的執(zhí)法活動既是人民監(jiān)督員的一項法定權利，同時也是義務。如果權利行使不當，應當承擔一定的后果，這些都應當在立法中予以明確。

（三）完善選任程序

針對目前人民監(jiān)督員選任方面存在的諸多非議，2014年《方案》規(guī)定，在多省試行由司法行政機關選任人民監(jiān)督員。這種做法有其科學性，因為司法行政機關服務點多，涉及面廣，直接接觸群眾，并且長期擔任人民陪審員的選拔工作，積累了豐富的經驗。筆者認為，可以在司法行政機關中設立人民監(jiān)督員辦公室，由其負責人民監(jiān)督員的選任和管理，堅持“民主性”、“代表性”的選任原則，具體的選任程序可參照人民陪審員的選任方法。選任程序應當改變當前的僅有原則性的規(guī)定的做法，進一步細化，使其更具可操作性。人民監(jiān)督員如何個人自薦、單位如何推薦，都應詳細規(guī)定。筆者建議，待時機成熟時，應以立法的形式對人民監(jiān)督員的選任程序作出明確規(guī)定，這樣既能體現(xiàn)人民監(jiān)督員產生的權威性，也能增強人民監(jiān)督員在公眾中的信任度。

（四）強化監(jiān)督效力

對于人民監(jiān)督員表決意見的效力問題，爭議持續(xù)已久。筆者認為，應當理性對待，不宜冒進，更不宜軟化。檢察權是剛性的國家權力，如果賦予人民監(jiān)督員過多的實體權力就有讓渡檢察權之嫌，是違憲的。況且權利對權力的監(jiān)督不能永無止境，否則就會形成悖論。因此，既要賦予人民監(jiān)督員的決議有一定的約束力，又不得對檢察權構成沖擊。第一，堅持人民監(jiān)督員的表決意見無實體效力的原則。我國《憲法》第131條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。人民監(jiān)督員制度也應當遵守這一憲法設定的基本原則，不得干擾檢察權的運行，檢察機關對于檢察權的行使應有獨斷權。第二，以增強程序參與度來實現(xiàn)對檢察權行使的監(jiān)督與制約。既要考慮人民監(jiān)督員的決議有一定的約束力，又要考慮不得對檢察權構成沖擊。筆者認為，可以通過增強程序參與度來達到約束檢察權行使的目的，而不能過分追求人民監(jiān)督員決議的實體效力。比如設立告知程序，告知當事人可以申請人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，人民監(jiān)督員的監(jiān)督決議可以書面形式放入案卷等。如人民監(jiān)督員意見不被采納時，必須經過檢察委員會討論決定并應當在決定中說明理由。

四、結語：開放、理性地看待發(fā)展中的人民監(jiān)督員制度

訴訟不是萬能的，同樣，人民監(jiān)督員制度也有它的局限性，它不可能使每一個案件得到絕對的公正，它的價值就在于搭建了一個理性的溝通平臺。人民監(jiān)督員制度在遴選人民監(jiān)督員方面注重廣泛性這一特點，使各行各業(yè)的群眾代表都可以通過法定的程序選任為人民監(jiān)督員，這讓職業(yè)檢察官的見解和普通群眾的看法在訴訟過程中得到交流，進而消除誤解、達成共識［6］。研究人民監(jiān)督員制度的改革，我們不僅要立足制度本身，還要從更寬廣的視角來研究它的合法性、正當性。當前我國人民監(jiān)督員制度的改革無法回避檢察行為公信力的整體語境，而建設和提高檢察行為公信力，也還是一項系統(tǒng)工程，任重道遠。以提高檢察權的公信力為核心來改造我國的人民監(jiān)督員制度，亦可作為我國司法制度改革的努力方向。

［1］戴承歡，龍益軍，蔡永彤：檢察行為公信力之塑造考察論綱——以人民監(jiān)督員制度的法治化為切入點［J］.湖南科技學院學報，2012，（11）.

［2］高一飛.人民監(jiān)督員制度的正當性探討［J］.貴州民族學院學報（哲學社會科學版），2005，（1）.

［3］郭立新，張紅梅.檢察權的外部監(jiān)督制約機制研究［J］.河北法學，2011，（2）.

［4］王金葉，范玉兵.完善檢察機關內部監(jiān)督制約機制［J］.人民檢察，2010，（8）.

［5］卞建林，江濤.個案監(jiān)督研究——兼論人大審判監(jiān)督的合理取向［J］.政法論壇，2002，（3）.

［6］左衛(wèi)民，吳衛(wèi)軍.人民監(jiān)督員：理念與制度的深化與發(fā)展［J］.人民檢察，2010，（1）.