李永忠

“后陳經(jīng)驗(yàn)”之所以能夠入選黨的政治體制改革十六件大事序列，不僅因?yàn)樗嬲M(jìn)行了民主監(jiān)督，更重要的是它的可復(fù)制性。

在浙江金華武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成立十周年的時(shí)候，我受邀參加研討會(huì)。到后陳村實(shí)地參觀和翻閱相關(guān)材料后，我感到很振奮，因?yàn)樵谶@里，我看到了民主自治的生機(jī)，看到了民主自治的方向，也看到了民主自治的升華。

無師自通的后陳村監(jiān)委

我們的農(nóng)村社會(huì)，都在放權(quán)中使監(jiān)督管理逐步弱化。從以前政社合一的人民公社到大隊(duì)黨支部再到現(xiàn)在的村支部，權(quán)力逐步擴(kuò)大。權(quán)力擴(kuò)大以后，容易使村支部書記大權(quán)獨(dú)攬，所以近幾年村支書違紀(jì)違法現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，相應(yīng)的還有村里的出納、會(huì)計(jì)等人。后陳村在兩轉(zhuǎn)（社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌）中村級(jí)財(cái)富大量增加：2000年以前，村里被征用了1100畝土地，得到土地賠償款1900多萬元，在這種情況下如果沒有監(jiān)督，村支書、村委會(huì)班子極有可能以權(quán)謀私。

但當(dāng)時(shí)的后陳村，在自治中出現(xiàn)權(quán)利主體虛位。所謂村民自治，村民應(yīng)是主體，但這個(gè)主體在很多情況下都是虛位的，因?yàn)闆]有一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)來保障它的主體地位。在這種情況下，即便后陳曾經(jīng)是紅旗村，即便村里有宗族象征的宗祠，即便村民們還受傳統(tǒng)文化的影響，但都無法改變這一狀況，因?yàn)檫@是權(quán)力結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型造成的。在村民自治中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣會(huì)橫加干涉，就像包辦婚姻一樣，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣里認(rèn)為可以提拔為村支書的人強(qiáng)制性、控制性地當(dāng)選。這種選舉越頻繁、越能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意志的村，雖然表面上會(huì)好一點(diǎn)，但內(nèi)在的村支部建設(shè)肯定越來越差。

由于同體監(jiān)督造成了村委會(huì)缺乏監(jiān)督，黨支部也缺乏監(jiān)督，于是十年前，嚴(yán)峻的形勢(shì)把后陳村倒逼出了一個(gè)無師自通、懂得異體監(jiān)督的村民群體——村監(jiān)委。它不受黨支部和支委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，而是獨(dú)立于村兩委的第三方權(quán)力。分權(quán)讓監(jiān)督倒逼自治，因此，當(dāng)社會(huì)上的自治日漸式微之時(shí)，后陳村的自治卻在不斷強(qiáng)化。后陳村村監(jiān)委有以下特點(diǎn)：

民主中以監(jiān)督倒逼公開。民主讓你不得不把每一項(xiàng)，哪怕是幾塊錢的東西也要公示出來，讓村民看見，這就是民主倒逼公開。所以說，后陳村民的監(jiān)督主體是實(shí)位而不是虛位，既有實(shí)實(shí)在在的村監(jiān)委，又有實(shí)實(shí)在在的村監(jiān)委主任，還有實(shí)實(shí)在在的工作職責(zé)。用后陳村民的話說，就是實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力看得見，監(jiān)督管得著”。

建制中以監(jiān)督倒逼規(guī)范。因?yàn)楸O(jiān)督在運(yùn)行過程中，會(huì)把一切不規(guī)范的東西慢慢變得比較規(guī)范。我們可以看到許多制度規(guī)范，比如不兼職、星期三值班等，都是后陳村監(jiān)委規(guī)范履職的做法。所以說只要有異體監(jiān)督的存在，就會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生這種力量，但如果把它納入黨支部、村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，效果必然大打折扣。因此，后陳的村監(jiān)委，體現(xiàn)出一系列具體化、程序化、規(guī)范化的東西。

“后陳經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)了真正的異體監(jiān)督

我問村支書陳忠武，村監(jiān)委主任和你關(guān)系怎么樣？他說挺好的。我說挺好的那還搞什么監(jiān)督？他就講了一個(gè)例子，是關(guān)于一口井的事。當(dāng)時(shí)他對(duì)村監(jiān)委主任說，你對(duì)我們監(jiān)督可以，但是你不能參與我們管理，你如果參與管理那不是既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員？我認(rèn)為這兩句話說得很到位，用最樸實(shí)的語(yǔ)言把監(jiān)督的本質(zhì)講了出來。

什么是監(jiān)督？監(jiān)督就是要異體監(jiān)督，我們常說的同體監(jiān)督僅僅是管理意義上的監(jiān)督，不是真正意義上的監(jiān)督。舉個(gè)例子，假設(shè)我有把世界上最鋒利的刀，我請(qǐng)來世界第一的武林高手，他可以把這把刀玩出千變?nèi)f化，但我要求他用這把刀的刀刃，砍一次刀把，否則就得自殺，那么這位武林高手只有選擇自殺，因?yàn)榈渡砗偷栋堰B在一起。但是如果把刀刃和刀把斷開，即便是這把刀又短又不鋒利，它仍能在刀把的任何部位留下痕跡，這就是異體監(jiān)督。后陳村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，就是一個(gè)農(nóng)村自治組織實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督的典型示范。

古今中外無數(shù)例子，都證明了同體監(jiān)督是一種低效、無效、成本很高的監(jiān)督，而異體監(jiān)督，是一種有效、高效、成本很低的監(jiān)督。四大文明古國(guó)，其他三個(gè)早就在歷史的長(zhǎng)河中灰飛煙滅了，而中國(guó)卻完好地把優(yōu)秀文化延續(xù)了下來。為什么？通過30多年的研究，我認(rèn)為我們中國(guó)能夠做到這一點(diǎn)，就在于2000多年的封建社會(huì)中，充分發(fā)揮出了異體監(jiān)督的作用。古代的監(jiān)察官，在縣里叫通判，他是相對(duì)獨(dú)立的，和縣令不在一個(gè)體系。

可惜的是，蘇聯(lián)、東歐和現(xiàn)代中國(guó)都不懂得這一點(diǎn)。我們學(xué)蘇聯(lián)，設(shè)立監(jiān)察部——在行政院、國(guó)務(wù)院里面，這本身就是一種不合理的結(jié)構(gòu)。這個(gè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了現(xiàn)在紀(jì)委的體制和監(jiān)察的體制，幾乎沒有一個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這不是成千上萬紀(jì)委書記的無能，而是體制造成的。很多紀(jì)委書記都在最后時(shí)刻選擇理性地放棄監(jiān)督，這不是他們自身黨性不強(qiáng)，同樣是體制的悲哀。

可拷貝性是“后陳經(jīng)驗(yàn)”的最大價(jià)值

1982年12月，重新制定的《中華人民共和國(guó)憲法》確立了村民自治的基本原則，正式認(rèn)可了村民委員會(huì)的合法地位。但從那以后，由于控制性、干預(yù)性的政府行為越來越多，村民自治的味道也越來越弱，甚至在很多地方早已流于形式。“后陳經(jīng)驗(yàn)”之所以能夠入選黨的政治體制改革十六件大事序列（《我國(guó)政治體制改革取得重大進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年5月4日），不僅因?yàn)樗嬲M(jìn)行了民主監(jiān)督，更重要的是它的可復(fù)制性。這方面有例子可以說明：一個(gè)是山西省昔陽(yáng)縣的大寨村。我到大寨去過四次，講過兩次課，但我認(rèn)為大寨的經(jīng)驗(yàn)不具備可拷貝性。一個(gè)外來的姓陳的（即大寨村黨支部書記陳永貴）把大寨村幾百戶姓賈的管住，這在農(nóng)村宗族社會(huì)占優(yōu)勢(shì)的地方，只能說陳永貴是一個(gè)出色的農(nóng)民領(lǐng)袖。大寨的成功如要拷貝，必須有幾百萬個(gè)陳永貴，但是在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，最多能夠找到幾十個(gè)。毛主席一手推出了大寨模式，最后卻沒有推廣成功，因?yàn)樗雎粤艘稽c(diǎn)——陳永貴沒那么多。第二個(gè)是安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村。這個(gè)村恰恰具有可拷貝性。當(dāng)年18位立下“生死狀”的農(nóng)民，由于窮困所迫，冒險(xiǎn)實(shí)施“大包干”并取得成功。鄧小平和萬里兩位領(lǐng)導(dǎo)人緊緊抓住這一點(diǎn)，把小崗村的模式拷貝到安徽、四川，再推廣到全國(guó)。此后在中國(guó)，人們不但吃飽了飯，還吃出了“三高”，吃出了幾億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，就說明這是一個(gè)可拷貝的試驗(yàn)。

這次在后陳村，我花了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和村支書陳忠武聊天，發(fā)現(xiàn)他并不是一個(gè)高大全式的人物，相反地，恰恰很普通——退伍回來后待在村里，2003年海選時(shí)，大家覺得這個(gè)人見多識(shí)廣，人又正派，于是被推選為村委會(huì)主任，連任四屆，現(xiàn)在又擔(dān)任村支書。這種人就有拷貝性，因?yàn)樗m然優(yōu)秀，但這種優(yōu)秀是一種可以復(fù)制的優(yōu)秀，像他這樣的人較容易找到。

后陳如何進(jìn)一步發(fā)揮村民自治的“減震”作用

第一，總結(jié)中以民主選舉推動(dòng)自治。沒有民主選舉，我們的用人體制就會(huì)存在很大的隱患，這是蘇共亡黨、東歐劇變的一個(gè)根本性原因。蘇聯(lián)、東歐的用人體制是什么呢？和我們現(xiàn)在一些地方老百姓的評(píng)價(jià)是一樣的：眼睛向上的上去了，眼睛向下的下來了。領(lǐng)導(dǎo)喜歡的，迅速提拔到領(lǐng)導(dǎo)身邊；而群眾擁護(hù)的，永遠(yuǎn)留在群眾中間。從我們研究的三個(gè)規(guī)律，即人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律來看，這種用人機(jī)制都存在危險(xiǎn)。而后陳村的民主選舉，較好地解決了這個(gè)問題。

第二，反思中以科學(xué)分權(quán)強(qiáng)化監(jiān)督。中國(guó)2000多年來，治國(guó)有一句定律，叫作“衙門不下縣”，即縣級(jí)再往下就不應(yīng)該有行政單位。而蔣介石把政權(quán)設(shè)到了區(qū)公所，毛主席更往下延伸，到了生產(chǎn)隊(duì)。衙門下縣以后的好處是，把所有分散的力量組織了起來；但它的不好之處是，一旦政權(quán)崩潰了，社會(huì)的架構(gòu)也就隨之崩潰。為什么這么講？因?yàn)檠瞄T不下縣的政權(quán)結(jié)構(gòu)是被全世界公認(rèn)的，是中央集權(quán)的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。它的好處是盡管下面的管理會(huì)比較松散，但卻不容易亂。例如魯迅《阿Q正傳》中所講的，辛亥革命把清王朝推翻了，但在阿Q 村子里，只是把辮子剪掉了，一切都照舊。再如后陳，它的陳氏宗祠起了很重要的作用，村民會(huì)從陳姓中推出一個(gè)公道人，在陳家這個(gè)地方來評(píng)功論理，執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約。所以我很不同意村官可以當(dāng)公務(wù)員的做法，這是農(nóng)村行政化的趨向。農(nóng)村就是農(nóng)村，就應(yīng)該是村民自治，村官和公務(wù)員不應(yīng)在一個(gè)序列。全世界走在前列的國(guó)家，都有個(gè)自治體系，而自治體系絕不是行政體系。如果把自治體系變成行政體系，也許會(huì)讓你顯得很強(qiáng)大，但這種強(qiáng)大是暫時(shí)的，因?yàn)樗鼪]有一個(gè)可以直接和群眾交換的途徑了，會(huì)埋下巨大的危險(xiǎn)伏筆。汽車之所以能夠讓你穩(wěn)坐幾百公里，是因?yàn)橛幸粋€(gè)減震器。村民自治就是國(guó)家政權(quán)體制下的一個(gè)減震器，它一定不能成為政權(quán)機(jī)關(guān)。

第三，探索中以成功試驗(yàn)擴(kuò)大拷貝。監(jiān)督、分權(quán)最終都必須重新回到政治體制改革，后陳村做的就是真正的政治體制改革——真正在分權(quán)，真正在選舉，真正做到了十年來村干部沒有嚴(yán)重違紀(jì)違法。這不是靠教育來實(shí)現(xiàn)的，也不僅僅是靠上級(jí)搞活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，更不是靠村賬鄉(xiāng)管來實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在有很多地方在搞村賬鄉(xiāng)管，即村賬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管，解決問題了嗎？沒有。但后陳村解決了，是靠其本身的自治來實(shí)現(xiàn)的，靠民主選舉、分權(quán)制衡、異體監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。

最后的思考：后陳的兩組關(guān)系與三種算法

我建議后陳村在發(fā)展中要處理好以下兩組關(guān)系：

第一，是要搞行政化黨建，還是搞民主化黨建。中國(guó)最重要的國(guó)情是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，所以加強(qiáng)黨建和村民自治一點(diǎn)都不矛盾，而且兩者須有機(jī)結(jié)合起來。新加坡的黨建值得借鑒，新加坡進(jìn)入政府序列的黨員，連黨員身份都不暴露，僅以政府官員代表的身份去和民眾接觸。他們有自己的工作室，這是聯(lián)系群眾的橋梁，用這種方法，自然地將其先鋒模范的影響力擴(kuò)大到基層。我們可以借鑒之，實(shí)在地把鄉(xiāng)村的黨建工作做好，而不要把它變成一個(gè)行政化的單位。我在多年前就講到，其實(shí)我們僅僅完成了由革命黨向黨執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，還沒有完成從黨執(zhí)政向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。黨應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)，政府才是執(zhí)政的，但我們看看常委會(huì)的記錄本，80%的內(nèi)容是在研究經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等工作，研究黨建工作的部分永遠(yuǎn)不會(huì)超過30%。所以別看我們執(zhí)政了60多年，實(shí)際上還沒有完成執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)化，用習(xí)近平總書記的話講，就是“未能形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。

在加強(qiáng)黨建這個(gè)問題上，我們還需明確要搞行政化黨建，還是搞民主化黨建。這個(gè)問題在更大層面上現(xiàn)在還無法提出，但是在村、鄉(xiāng)、縣的層面是可以探討的。如果搞行政化黨建，搞的一定是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就一定要堅(jiān)持黨支部對(duì)村委會(huì)和村監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)模式現(xiàn)在也可以維持，但再往下走，其可拷貝性就會(huì)受到很大局限。我的建議是，還是按照《憲法》的要求，堅(jiān)持村民自治的方向，明確黨支部對(duì)村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，讓加強(qiáng)黨建和加強(qiáng)村民自治相得益彰。1982年《憲法》確定了四個(gè)民主——民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。后陳村從民主選舉、民主監(jiān)督這一頭一尾破題，將民主管理、民主決策體現(xiàn)出來了，抓兩頭帶中間，起的作用非常大。我建議后陳村進(jìn)一步通過村黨支部的民主化，來推動(dòng)村委會(huì)、村監(jiān)委的民主化，如村黨支部向村委會(huì)、村監(jiān)委推薦的都是最優(yōu)秀的黨員，他們自然就會(huì)選上村委會(huì)委員和村監(jiān)委委員，這樣的話村黨支部的作用就能更好地體現(xiàn)，既能避免黨支部的行政化，又能將民主化的黨建做到位。

第二，處理好議、行、監(jiān)的關(guān)系。我認(rèn)為，后陳村的權(quán)力結(jié)構(gòu)是“關(guān)權(quán)”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這也是后陳村在十年的探索實(shí)踐中已經(jīng)形成的科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但它還需要改進(jìn)，就是從現(xiàn)在的議、行合一，慢慢向議、監(jiān)合一轉(zhuǎn)變。在我三十年的研究中，有這樣一個(gè)理論：所有權(quán)力都是一個(gè)金字塔，頂端的人最少，權(quán)力底端的人最多，而村是權(quán)力的底端，所以人最多。而我的另一個(gè)理論是：對(duì)權(quán)力的監(jiān)督必須是一個(gè)倒金字塔，越是頂端的權(quán)力，就越要受到最大限度的監(jiān)督；而對(duì)于一個(gè)村支部書記來說，只需要一個(gè)很小的監(jiān)督就可以解決問題，不需要有專門的機(jī)構(gòu)，村民大會(huì)、黨員大會(huì)就可以解決了。毛主席說過，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。（《毛澤東選集》第二卷）但我們的民主化程度還沒達(dá)到這種程度，所以要搞一個(gè)監(jiān)督組織，但長(zhǎng)此以往會(huì)造成行政資源浪費(fèi)。在進(jìn)一步發(fā)展中，當(dāng)支部大會(huì)、黨員大會(huì)和村民會(huì)議能夠代替監(jiān)督機(jī)關(guān)——村監(jiān)委的作用時(shí)，便可以將村監(jiān)委并入其中。

同時(shí)，我對(duì)后陳村還有幾點(diǎn)建議：

簡(jiǎn)單扶持，做加法。后陳村現(xiàn)在做得很好，如果進(jìn)一步推廣，武義縣做成了，全浙江省做成了，這就叫作加法推廣。

繼續(xù)深化，做減法。議、行、監(jiān)合一這一步，后陳村已走完，現(xiàn)在變成了議行合一，村委會(huì)既決策又執(zhí)行。我希望通過努力走到議、監(jiān)合一，村民大會(huì)和村監(jiān)委合并，而村委會(huì)只有執(zhí)行作用，這樣的話，就是一個(gè)做減法的思路。

改革提高，做乘法。后陳實(shí)現(xiàn)了民主選舉和分權(quán)制衡的權(quán)力模式，下一步要通過加強(qiáng)村支部的民主化，讓更多的優(yōu)秀黨員參選村委會(huì)、村監(jiān)委，堅(jiān)持走村民自治的方向。這是后陳村最有價(jià)值的東西，也是最難能可貴的。如果能復(fù)制到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，按照這個(gè)模式試驗(yàn)成功，再拷貝到縣一級(jí)。這樣一來，縣委全委會(huì)（相當(dāng)于黨支部）管決策，縣政府（相當(dāng)于村委會(huì)）只管執(zhí)行，縣紀(jì)委（相當(dāng)于村監(jiān)委）就只管對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。一旦這個(gè)做成了，分權(quán)制衡、民主選舉的權(quán)力架構(gòu)也就完成了。

最后，就用三個(gè)“重新”來總結(jié)：后陳經(jīng)驗(yàn)讓我們看到了讓監(jiān)督重新回到權(quán)力行使之中的意義，讓權(quán)力重新回到黨員群眾手中的價(jià)值，讓干部重新回到人民群眾中去的效果。

（作者系制度反腐學(xué)者、本刊編委）

原載于《同舟共進(jìn)》2014年第9期，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處