袁朱

參照城市群的一般標準和特征，我國廣大西部地區(qū)條件欠佳，那么，西部城市群會發(fā)展壯大嗎？它們與沿海地區(qū)城市群有什么不同？又如何揚長避短，走出一條有特色的發(fā)展之路？

一、發(fā)展條件的優(yōu)劣勢分析

西部地區(qū)城市群發(fā)展條件難以與沿海相比，大部分處于劣勢地位，即使優(yōu)勢往往與其他資源和環(huán)境的組合效益也不高。當然，西部不是均質的，少量盆地、河谷地帶具有相對優(yōu)勢。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，一些基礎條件也正在發(fā)生或將要發(fā)生改變。川渝城市群就是一個典型案例。①

（一）交通區(qū)位條件

西部的戰(zhàn)略地位十分重要，但深居內陸，加之自然和基礎設施條件較差，與外界聯系不便，基本處于全球化經濟格局邊緣。而近年來基礎設施狀況大為改觀。

1、戰(zhàn)略地位重要

西部地區(qū)具有國防安全、生態(tài)安全、資源安全等重要戰(zhàn)略地位，關乎著國家大局。西部獨特的地形地貌、跨境的民族聚居、復雜的國際政局使其鞏固國防、軍事安全的地位極為突出。它是我國向西開放的重要門戶，有利于推進我國與周邊國家區(qū)域經濟一體化發(fā)展，提升沿邊開放水平。西部是我國重要的戰(zhàn)略物資儲備基地，能礦資源開發(fā)對現階段和未來發(fā)展都有寶貴的價值。西部是我國多數大江大河的發(fā)源地和森林、草原、濕地和湖泊的集中分布區(qū)，成為國家生態(tài)安全屏障，具有不可替代的特殊地位。西部地區(qū)在保持國家經濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展上還具有基礎性地位，三億多人口的潛在市場為我國經濟持續(xù)增長提供了內部需求。

2、交通區(qū)位相對閉塞

西部地處內陸，地理位置偏遠，與外界聯系較少，遠離沿海港口和現實開發(fā)熱土。而且無論是城市群內部還是跨區(qū)域的交通基礎設施建設都面臨著或多或少的約束，地形地貌復雜，氣候惡劣，自然災害頻發(fā)，建設工程量大，周期長，對技術和投資要求高，維護困難。因此，西部城市群發(fā)展缺乏沿海地區(qū)擁有的便捷的交通網絡和綜合運輸體系支撐，物流成本高和時間長削弱了產品的競爭力和對外來投資的吸引力，使其參與全球經濟的能力大打折扣。

3、基礎設施條件改觀

通過國家大規(guī)模投入，西部交通通信基礎設施條件大為改善，一定程度上提升了出行達海的能力，為要素流入和產品輸出奠定了基礎。其中川渝城市群處于西部乃至全國陸上、水上、空中聯系的重要紐帶，初步形成了鐵路、公路、水運、航空、管道、信息六位一體的現代立體快速通道網絡。重慶市區(qū)和成都擁有西南最大的與全國相連的鐵路樞紐，成為西部特別是西南地區(qū)各種要素和商品的重要集散地。重慶港是長江上游第一水路轉運碼頭，是西南唯一的達海港口。江北國際機場已陸續(xù)開通與公路、軌道、鐵路及水路聯運，重慶正在打造長江上游水陸空聯運、東中西互動的對外交流樞紐。

（二）自然環(huán)境與資源稟賦

1、自然資源豐富

西部是我國的資源寶庫，開發(fā)潛力可觀。一是能礦產資源。許多省區(qū)都分布有鎳、鐵、鋁、鉻等金屬富礦，稀土和錫等非金屬資源遠景儲量居全國之首；塔里木、準噶爾、吐魯番盆地、河西走廊、隴東高原、四川盆地均探明出整裝油田和氣田。二是水力資源。特別是西南地區(qū)水力資源占全國一半左右。三是生物資源。比如川渝城市群位于平原丘陵生態(tài)系統向高山高原生態(tài)系統急劇轉化地帶，是我國生物多樣性的重要富集區(qū)域和世界25個生物多樣性熱點地區(qū)之一、我國乃至世界珍貴的生物基因庫之一，動植物種類最多、最齊全。四是旅游資源，自然景觀豐富多彩。

2、生態(tài)環(huán)境脆弱

西部地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境嚴酷，西北地區(qū)河川水文狀況惡劣，水土流失嚴重；西南地區(qū)山多，而且多石山，水土資源匹配不當。土地生產力低下，非耕地資源占比偏大，一定程度上制約了農牧業(yè)生產，第二、三產業(yè)的投資環(huán)境也相對弱化。整體而言生產生活生態(tài)環(huán)境不足以支撐大規(guī)模的城市群成長。近些年來，人為因素更加重了生態(tài)環(huán)境的負擔，生態(tài)系統極為脆弱，地震、特大山洪泥石流、持續(xù)干旱等自然災害造成深度損失。

3、少數區(qū)域環(huán)境良好，但容量有限

川渝、關中等少數區(qū)域自然環(huán)境相對良好，宜于人口和城鎮(zhèn)適當集聚發(fā)展。川渝城市群坐落于四川盆地腹地及長江黃金水道沿岸，自古富庶，早有“天府之國”的美譽。地形地貌以平壩和丘陵為主。盆地的范圍與容量有限，盆周山地的承載能力較小，由于經濟和人口的膨脹，帶來不容忽視的生態(tài)壓力與環(huán)境污染。產業(yè)發(fā)展、城市建設、人口分布等沒能節(jié)約集約地使用土地、水、能源等資源，空間布局擁擠不當，不同程度地污染了水體。近年來發(fā)生在西邊盆周山地及鄰近區(qū)域的幾次地震就說明，那里已不能承受簡單粗獷的開發(fā)方式，需要以科學的態(tài)度來審視和評價資源環(huán)境承載力到底多大，能夠集聚多少人口和城鎮(zhèn)，怎樣進行空間布局。

（三）歷史文化淵源

我國西部是人類祖先的發(fā)祥地之一，歷史文化深厚，絲綢之路留下了古代中外交流的偉績，作為佛教象征的石窟寺80%集中于甘、新、陜、川等省區(qū)，沉積了豐富的寶貴遺產；眾多民族繁衍生息，造就了特色鮮明的優(yōu)秀傳統與地域風俗。西部的歷史文化優(yōu)勢日益顯現，已成為影響區(qū)域發(fā)展的真正動力源泉和靈魂。

（四）區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略實施

西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃提出了“兩帶一區(qū)”（西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶、南貴昆經濟區(qū)）重點地區(qū)，對成渝、南北欽防、關中、呼包鄂、銀川平原和蘭白西城市群的快速發(fā)育起到了推動作用。國家還陸續(xù)出臺了一系列具有針對性的個性化扶持政策和指導意見，如將成渝城市群建成全國統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，把重慶市建成西部地區(qū)的重要增長極、長江上游重要的經濟中心和城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的直轄市；把南北欽防城市群建成為中國—東盟開放合作的物流基地、商貿基地、加工制造基地和信息交流中心、帶動支撐西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地和重要國際區(qū)域經濟合作區(qū)；把甘肅省建成國家唯一的省級循環(huán)經濟示范區(qū)；把關中城市群建成全國內陸型經濟開放開發(fā)戰(zhàn)略高地、統籌科技資源改革示范基地、全國先進制造業(yè)重要基地、全國現代農業(yè)高技術產業(yè)基地和彰顯華夏文明的歷史文化基地。此外，汶川地震災后恢復重建深入推進，三峽庫區(qū)移民后期扶持工作全面啟動，各地對口支援加大力度，國務院批準成渝經濟區(qū)為國家級經濟區(qū)，為川渝城鎮(zhèn)化進程注入了前所未有的動力。endprint

二、城市群發(fā)展及其階段性和局限性特征

西部地區(qū)城市群數量屈指可數，且規(guī)模和發(fā)展水平有限。川渝城市群是西部最大、最具備開發(fā)條件的城市群之一，但與東部發(fā)達地區(qū)相比尚屬于欠發(fā)達階段，發(fā)育不甚成熟。

（一）經濟發(fā)展與結構調整

1、西部的經濟高地和全國的中下水平

川渝城市群在全國范圍內處于中下等水平。2011年，地區(qū)生產總值24745.2億元，占川渝總量的79.7%，占西部地區(qū)的24.7%，占全國總量的5.2%。人均GDP為31870元，比川渝兩省市和西部平均值分別高3574元和4197元，比全國平均水平低3227元。

2、產業(yè)結構處于工業(yè)化中期階段

川渝城市群2011年三次產業(yè)結構比重為10.7︰52.3︰37.9，優(yōu)于川渝兩省市和西部地區(qū)，而與全國產業(yè)結構相比，一產比重略大，二產比重較大，三產比重偏小，第三產業(yè)發(fā)展滯后于第二產業(yè)，總體呈“二三一”格局，處于工業(yè)化中期的快速發(fā)展階段。

3、外向型經濟發(fā)展薄弱

外向型經濟是西部地區(qū)的弱項，起步較晚，速度緩慢，對經濟總量的貢獻不足。2011年，川渝城市群進出口總額734.5億美元，占川渝兩省市和西部地區(qū)的95%和40%，但只占全國總量的2%。

（二）城市化進程

1、在西部人口密度最高但低于全國城市化水平

川渝城市群是西部人口高度集聚區(qū)域，2012年總人口8573萬人，人口密度519.6人/平方公里，遠遠高于川渝兩省市、西部和全國平均值，以川渝兩省近30%的面積容納了其人口的70%，以西部約2.4%的面積承載著其20%的人口。西部大開發(fā)以來，城市化進程明顯加快，2010年，川渝城市群區(qū)域城鎮(zhèn)化率47.5%，比2000年提高14.3個百分點，比川渝兩省市和西部分別高出4個和6個百分點左右，但低于全國平均水平2.8個百分點，在全國城市群中也較低，可見，川渝城市群城市化進程要走的路還很長。

2、城鎮(zhèn)分布密集

2012年，川渝城市群擁有27個城市（包括縣級市），縣城所在鎮(zhèn)65個，其他建制鎮(zhèn)約1600個，城鎮(zhèn)密度很大，達130個/萬平方公里左右，與長三角城市群等不相上下。但城市密度小得多，1.6個/萬平方公里，不如沿海或中部地區(qū)，只能稱為西部之最，占川渝兩省市和西部的81.8%和17.6%。

3、城鎮(zhèn)體系尚未完善

2010年，市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口500萬以上的超大城市2個（重慶、成都），其城鎮(zhèn)人口超過川渝城市群總市轄城鎮(zhèn)人口的2/3；市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口在50—100萬的大城市9個，城鎮(zhèn)人口占所有市轄城鎮(zhèn)人口不到1/3；市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口在20—50萬的中等城市12個，城鎮(zhèn)人口占15.2%；市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口在20萬以下的小城市4個，城鎮(zhèn)人口占3.1%?？偟膩砜?，超大城市首位度過大，集中性極強，而且二者各霸一方，呈現“雙核心”空間格局；特大城市和大城市層級薄弱，由于核心城市具有高強的集聚性，限制了大城市的集聚，大城市數量偏小，承載人口有限，延遲了100—500萬人特大城市的形成，城鎮(zhèn)體系存在斷層，缺乏能有效傳遞“雙核”功能的成熟的特大城市；中等城市和小城市數量大，將近60%，加之建制鎮(zhèn)更是為數眾多，但對人口的吸納能力弱小，無法與此巨大的數目相匹配?？傊?，川渝城市群尚處于極核集聚階段，擴散效應明顯不足，城鎮(zhèn)規(guī)模等級結構不盡合理，未能形成一體化、高效率的城鎮(zhèn)體系。

4、城市間聯系不平衡

西部城市群發(fā)育程度低的特征之一是城市間的聯系較弱。川渝城市群雖然初步形成了聯系網絡，但城市間的通達性和經濟聯系存在分異。重慶和成都處于網絡的中心位置，對其他城市的影響突出，表現為德陽、綿陽、樂山、資陽、遂寧、眉山和雅安與成都的聯系更為緊密，南充、廣安、內江、宜賓、瀘州、自貢與重慶的聯系比較頻繁，而此兩區(qū)域之間的聯系差，出現一定程度的“低谷”；其實，遂寧、自貢、內江與成都和重慶的聯系大致相同，受力比較均衡，由于極化效應，雙核之間某種程度上表現出多中心特征，城市聯系和實力較弱；川東北城市原受重慶輻射，與成都的經濟聯系并不緊密，但重慶直轄后，對川東北地區(qū)的輻射強度減弱。可見，川渝城市群的聯系網絡尚不健全，分布不均衡，除兩個核心城市之外，其他城市與外界聯系特別是東西向聯系不明顯，具有次級中心雛形的自貢、綿陽、瀘州、南充等城市的優(yōu)勢還不穩(wěn)定，不利于核心城市功能的擴散輻射。

（三）對外開放與區(qū)域合作

1、探索內陸開放型經濟模式

川渝城市群是東西結合、南北交匯的節(jié)點和走廊，在西部的區(qū)位條件得天獨厚，有可能成為內陸對外開放的高地。兩路寸灘港保稅港區(qū)使重慶成為西部特別是西南企業(yè)實施“引進來”的大通道和“走出去”的橋頭堡，發(fā)揮了內陸保稅港區(qū)與沿海自由港的聯動效應，既吸引周邊地區(qū)外貿貨物到重慶經長江水運出口，又與上海洋山港等沿海保稅港區(qū)、自由貿易區(qū)聯動發(fā)展，加強貨物中轉、加工貿易方面的合作，形成專業(yè)化分工；同時，修建通往蘭州和新疆的鐵路，使貨物經阿拉山口到達莫斯科、鹿特丹等地。

2、區(qū)域合作治理受限

川渝城市群原本是“一家”，隨著重慶直轄，便跨越兩個省市行政單元，雖有割不斷的天然聯系，但行政成本大增，城市群綜合治理、協調發(fā)展的難度陡然上升。兩省市空間規(guī)劃自成體系，四川省把成都—德陽—綿陽—樂山一線作為經濟社會發(fā)展主軸，重慶市則提出“建設渝西經濟走廊和都市經濟圈”戰(zhàn)略，而兩者之間基礎設施的共建共享、社會領域的統籌管理等公共性問題卻難以協調。目前，川渝政府間的合作意識比較淡薄，大多停留在概念層面，高級別行政接觸不足，深層次行政會晤更加缺乏。區(qū)域協調與治理主體單一，政府主導性明顯，許多共識靠領導人的承諾，缺乏相關法律依據，合作制度化程度很低，嚴重影響各項活動的開展。

3、缺乏產業(yè)分工與協作endprint

川渝城市群區(qū)域公平競爭、規(guī)范有序的市場體系還未最終形成，地方保護和貿易壁壘限制了商品的順暢互通和各種生產要素的自由流動、以及合理的產業(yè)分工與專業(yè)化協作、錯位發(fā)展。各地爭相把電子、汽車、化工、醫(yī)藥等作為主導產業(yè)，趨同化與重復建設勢態(tài)明顯。川渝兩地中央所屬大企業(yè)、國有企業(yè)和國防科技企業(yè)數量眾多，非公有制經濟薄弱，企業(yè)之間橫向聯系少。城市間缺乏交流合作，配套能力弱，產品鏈條短，阻礙了生產要素的有效配置，除汽車摩托車制造業(yè)和部分裝備制造業(yè)外，其他產業(yè)多呈各個城市獨立發(fā)展狀態(tài)，缺乏緊密產業(yè)的上下游聯系，難以通過資源、技術、市場互補而取得共同發(fā)展。

三、城市群發(fā)展的方向與著力點

由于發(fā)展條件與沿海發(fā)達地區(qū)不同，西部城市群未來的發(fā)展方向、重點、路徑要從自身實際出發(fā)，選擇適合的發(fā)展方式與道路。

（一）推行生態(tài)型城鎮(zhèn)化模式

鑒于部分自然生態(tài)系統及其功能存在程度不等的損壞，城市群發(fā)展亟待進行生態(tài)重建，貪大求全式的過度開發(fā)應該退出那些極為敏感或不堪重負的區(qū)域，使其得以休養(yǎng)生息；而在人口和經濟激增的形勢下，更需要人為地進行生態(tài)建設修復。節(jié)約集約利用水、土地、能源、礦產等資源，提高資源利用效率，減少對生態(tài)環(huán)境的占用和破壞。保護環(huán)境，治理污染，加強重點流域和地區(qū)環(huán)境綜合整治，逐步杜絕工業(yè)污染排放，做好固體廢物的污染治理和綜合利用。推行緊湊型、集約型城市化模式，把城市建設和工業(yè)發(fā)展納入生態(tài)環(huán)境的整個系統中規(guī)劃，既為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展留足空間，也要有效化解城鎮(zhèn)作為資源消耗主力之一所帶來的負面影響。

（二）深化對外開放與市場經濟進程

搭建開放平臺，暢通對外通道，大力改善對外開放的區(qū)位條件，構筑內陸地區(qū)對外開放高地，特別是向西大開放的基地和交通樞紐。加強與周邊國家和地區(qū)的經濟技術交流與合作，探索內陸地區(qū)對外開放合作新路子，積極引進、合理引導國內外投資，承接東部等發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移，擇時擇地建設內陸出口加工基地和對外開放先行區(qū)。建立健全發(fā)展內陸開放型經濟的政策體系，營造與國內外市場接軌的制度環(huán)境，完善統一的市場體系。

（三）完善城市群網絡結構

未來西部城市群走向成熟，將逐步形成高度整合、協同發(fā)展的網絡化結構。培育重要節(jié)點城市，強化核心城市的實力與功能，提升其聚集、帶動和輻射能力；選擇培育若干次一級特大城市或大城市，承接核心城市的擴散和輻射效應；重視發(fā)展、完善中小城市功能，加強與上下級城市、城鎮(zhèn)的銜接。強化內部聯系軸線，使不同層次、密集交錯、為數眾多的城鎮(zhèn)被有形或無形的通道、方式連接。全部城鎮(zhèn)結點與所有聯系線段就構成了城市群的空間聯系網絡，它將集聚和輻射作用逐級傳遞，最終實現區(qū)域發(fā)展的整體效應。

（四）強化城市功能分工和產業(yè)集群發(fā)展

按照已有產業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，整合城市群產業(yè)資源，強化城市群內部產業(yè)分工協作，調整優(yōu)化產業(yè)結構，科學謀劃產業(yè)布局，促進城市之間產業(yè)互補和錯位發(fā)展。核心城市在高技術產業(yè)、現代服務業(yè)等高端領域率先突破，壯大支柱產業(yè)，使傳統產業(yè)向周邊中小城市轉移，中小城市為核心城市提供資源，形成為主導產業(yè)配套的加工制造基地。用現代化產業(yè)集群理念統領產業(yè)布局，創(chuàng)新產業(yè)組織形式，按照生態(tài)產業(yè)鏈的方式進行資源整合和特色工業(yè)園區(qū)建設。

（五）合理布局城市化及綠色開敞空間

西部城市群基本都是《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》中重點開發(fā)的城市化區(qū)域，因此，國土空間的開發(fā)利用強度可以適當提高，適度增加生產、生活空間的比重，特別是在核心城市和其他區(qū)域性中心城市等，以大規(guī)模集聚人口和經濟，提升整個城市群區(qū)域空間資源利用效率。但要嚴格保護耕地空間，協調農業(yè)建設布局與綠色開敞空間的合理配置。城市之間尤其是城市群邊緣及其外延地帶一般來說生態(tài)環(huán)境不利或屬于水源、森林涵養(yǎng)地，要切實加強生態(tài)保護、治理、建設和恢復，明確劃定區(qū)域界限，不得隨意縮小范圍，占為他用。

（六）逐步建立城市群綜合協調治理機制

隨著區(qū)域一體化進程加快，面對基礎設施建設、社會統籌管理等共性問題，單一城市無法解決，需要城市群的集合力量共同治理。首先，繼續(xù)發(fā)揮政府的主動性和積極性，跨省市區(qū)的成立省際高層領導聯席會議，省內的由各地市領導定期會晤協商重大事宜；簽署區(qū)域合作框架性協議；設立日常辦公機構；安排綜合部門聯合制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，各專業(yè)部門聯合制定專項規(guī)劃；圍繞特別突出的問題，由有關職能部門成立聯合治理應急機構研究處理。同時，大力發(fā)揮公民社會的能動性，鼓勵企業(yè)、民間組織、科研機構、公民等多方主體承擔治理任務。成立非政府合作機制，組織各種高層論壇和招商引資展示，搭建信息發(fā)布和交流平臺。逐步以立法的手段促進區(qū)域協調發(fā)展和地方政府的合作。

注：

①川渝城市群包括重慶市9大主城區(qū)（渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、北碚區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)）和6個相對比較發(fā)達的市區(qū)（大足區(qū)、綦江區(qū)、江津區(qū)、永川區(qū)、合川區(qū)和南川區(qū)）、及4縣（榮昌縣、潼南縣、璧山縣、銅梁縣），四川省14個地市級行政單位（成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧、樂山、自貢、瀘州、內江、南充、宜賓、廣安、雅安市），2012年區(qū)域面積16.5萬平方公里，占川渝兩省市總面積的28.8%。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土所）endprint