四川省發(fā)展改革委

四川順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和省情階段性特征，把“兩化”互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一，全省城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展階段?！笆晃濉币詠?，全省城鎮(zhèn)化率年均提高1.5個百分點，2012年末全省城鎮(zhèn)人口3515萬人，城鎮(zhèn)化率達到43.5%。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面深入推進，2012年全省城鄉(xiāng)居民收入之比2.9∶1，比2010年下降0.14個百分點，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小。

一、四川省推進新型城鎮(zhèn)化的做法

在多年的探索和實踐中，四川省把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為主線貫穿新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程，圍繞人的城鎮(zhèn)化這個核心，以城市群為主體形態(tài)，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，走形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效的新型城鎮(zhèn)化道路，取得了一定成效。

（一）以人的城鎮(zhèn)化為核心，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平

四川省在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，堅持以人為本，促進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使全體居民共享發(fā)展改革成果。一是做大產(chǎn)業(yè)促進就業(yè)，把解決進城農(nóng)民就業(yè)崗位放在首位，2013年提供了約150萬個就業(yè)崗位。二是加快推進城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，改善了650余萬人的居住條件，有10余萬農(nóng)民工住進政府提供的公租房。三是全力推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，人居環(huán)境明顯提升。四是完善社會保障制度，實施農(nóng)民工參加社會保險與城鎮(zhèn)居民繳費同標準。五是努力實現(xiàn)基本服務(wù)均等化，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同等享受就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化等城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

（二）堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

四川省在總結(jié)成都國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步實施“五個統(tǒng)籌”，著力深化“五項改革”，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。

“五個統(tǒng)籌”：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。二是圍繞產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)新城三個層次，推進產(chǎn)城融合發(fā)展，避免缺乏產(chǎn)業(yè)和人口支撐的“城鎮(zhèn)空心化”。三是推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)公共資源，積極推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。四是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)機制。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理機制，在全省15個縣實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機制建設(shè)試點。

“五項改革”：一是深化戶籍制度改革，除成都市外，全面放開大中小城市、小城鎮(zhèn)落戶限制，推行流動人口居住證制度。二是探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，在全省89個縣開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作試點，探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。三是推進社會保障制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍制度附帶的福利差異，從2013年開始我省將打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險戶籍限制，實現(xiàn)省內(nèi)自由轉(zhuǎn)移接續(xù)。四是推動土地制度改革，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地綜合整治，在成都、自貢、德陽和廣元等市開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。五是創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，著力構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系

初步形成了以成都特大城市為核心，成都、川南、攀西和川東北四大城市群為主體形態(tài)，沿主要交通干線分布的大中小城市和重點小城鎮(zhèn)為骨架的“一核、四群、五帶”的城鎮(zhèn)空間格局。一是培育壯大四大城市群，統(tǒng)籌安排重大產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源要素、公共服務(wù)等共建共享，強化城市群之間、城市群內(nèi)部的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐。二是做大區(qū)域中心城市，優(yōu)化提升集聚經(jīng)濟和人口的功能，不斷繁榮城市經(jīng)濟，發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟輻射帶動作用。三是因地制宜發(fā)展縣城和特色小城鎮(zhèn)，從2013年開始連續(xù)3年，每年啟動100個省級試點鎮(zhèn)建設(shè)，支持試點鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善公共服務(wù)功能。

二、面臨的問題

一是西部地區(qū)區(qū)情特點決定了需要發(fā)展一批集聚度高、帶動力強的城市群和中心城市。西部地區(qū)地域面積廣、人口分布較為分散，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城市間聯(lián)系不暢，缺乏一批輻射帶動能力強的城市群和區(qū)域中心城市，沒有形成多點多極支撐格局。比如成都市的城鎮(zhèn)化率，比人口數(shù)量第二位的南充市高出了29.1個百分點，經(jīng)濟總量更是其6.9倍。全省建制鎮(zhèn)數(shù)量有181個，但超過80%的鎮(zhèn)常住人口在1萬人以下。

二是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化總體發(fā)展水平滯后決定了需要國家支持加快新型城鎮(zhèn)化進程。西部地區(qū)面臨著加快城鎮(zhèn)化進程和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的雙重挑戰(zhàn)。目前全省城鎮(zhèn)化率比全國低9個百分點，到2020年基本達到全國平均水平，需要新增1300萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。財力與公共服務(wù)支出不匹配問題突出，我省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率分別比全國低了17.9和7.5個百分點，僅靠四川自身的財力實現(xiàn)社會保障對城鎮(zhèn)居民的全覆蓋，難度很大，需要加快實施與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶相掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

三是西部地區(qū)在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制方面還需要進一步完善。各地區(qū)不同程度都存在重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)的現(xiàn)象，交通擁堵、環(huán)境污染、城市內(nèi)澇等“城市病”問題日益突出，城市管理運行效率不高、精細化程度不夠。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅面臨著省內(nèi)城鄉(xiāng)分割的問題，還面臨著省際之間不銜接的問題。受城鄉(xiāng)分割的社會保障、戶籍管理、土地管理制度以及公共服務(wù)等影響，我省還有1000多萬農(nóng)民工及隨遷人口未真正融入城鎮(zhèn)，制約了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

三、幾點建議

一是加快培育西部地區(qū)城市群和中心城市，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。建議在建設(shè)我國經(jīng)濟升級版支撐帶和絲綢之路經(jīng)濟帶中，調(diào)整優(yōu)化城市空間布局和生產(chǎn)力布局，沿長江及支流和重要交通干線，支持西部地區(qū)城市群和中心城市建設(shè)，培育經(jīng)濟增長極；批準四川省成都天府新區(qū)為國家級新區(qū)，增強成都作為成渝經(jīng)濟區(qū)“雙核”之一的引擎作用，為四川經(jīng)濟乃至西部經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力。

二是支持西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化對推進新型城鎮(zhèn)化的支撐保障。建議中央財政資金向西部地區(qū)干線鐵路建設(shè)傾斜，支持川藏鐵路、成貴鐵路、成昆鐵路擴能改造等重大鐵路項目建設(shè)，加快推進成都新機場、雅安至康定高速等項目建設(shè)。加強對西部地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、人居環(huán)境改善的支持力度，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。

三是重大產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整重點向西部地區(qū)傾抖，提升新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力。建議支持西部地區(qū)因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為吸納人口、擴大就業(yè)提供產(chǎn)業(yè)支撐。國家先后批準了我省攀西國家級戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)、中國綿陽科技城、成都國家級創(chuàng)新型城市等建設(shè)，懇請在財稅、土地、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)布局、重大科技攻關(guān)等政策方面給予支持，增強城市創(chuàng)新能力。

四是支持西部地區(qū)進一步探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新路子，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)進程，是黨中央、國務(wù)院賦予成渝經(jīng)濟區(qū)的重大使命。建議將成渝經(jīng)濟區(qū)納入全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，盡快編制實施成渝城市群規(guī)劃，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這項國家層面的重大改革試點，從成都、重慶試驗區(qū)拓展到成渝經(jīng)濟區(qū)，在更大范圍、更廣領(lǐng)域進行探索和試驗，更好地發(fā)揮帶動和示范作用。