石 興

我國亟待建立民生巨災保險之管見

石 興

我國是世界上巨災種類多、巨災風險高、損失較為嚴重的國家之一。

自2008年“5·12汶川大地震”至今，我國經(jīng)歷了7次巨災事件。最近的一次是發(fā)生在2013年7月22日甘肅定西的6．6級地震。世界上巨災保險法規(guī)一般誕生在一個巨災事件之后的兩三年內(nèi)。遺憾的是，我國巨災保險仍然在爭鳴呼吁之中，這著實令我們深思。

巨災保險一般分為兩大類。一類是政策性巨災保險，主要是為國計民生的行業(yè)和標的，如農(nóng)業(yè)等，提供巨災風險保障。另一類則是商業(yè)性巨災保險，主要為企事業(yè)法人單位所面臨的巨災風險提供保障。

巨災保險是指依據(jù)巨災保險法規(guī)和制度，在確定的巨災保險區(qū)劃范圍內(nèi)，建立巨災風險共保體，以某一專項巨災保險條款為基礎(chǔ)，以觸發(fā)約定標準的巨災風險為啟動保險賠償?shù)臉酥荆瑢﹃P(guān)乎國計民生的行業(yè)和標的實行強制保險，并對巨災保險作出完整的制度性安排。這一概念有三個重要創(chuàng)新點：一是基于巨災保險區(qū)劃內(nèi)強制保險所建立的巨災風險共保體是巨災保險的基石。二是巨災保險是基于觸發(fā)機制下的賠償模式，而非補償機制下的賠償模式，這是研究巨災保險的一條全新思路。三是這一概念解決了巨災保險價格可保性的關(guān)鍵技術(shù)問題，找到了保險人能夠建立巨災保險責任準備金的途徑。

巨災保險通常采用的形式主要有強制保險和自愿保險兩類。疆土范圍大、巨災風險頻發(fā)的國家一般采用前者，以美國為代表；公民收入高、保險意識強、疆土范圍小的國家一般采用后者，以歐盟一些國家為代表。當然也有介于上述兩者之間的情況。受制于國家實力、公民財富等因素，世界上絕大多數(shù)國家沒有巨災保險。巨災保險的賠償率平均在35%左右。

本文主要論述的是為個人生命與財產(chǎn)提供巨災風險保障的巨災保險（以下簡稱“民生巨災保險”），最為典型的是巨災家財險和巨災意外醫(yī)療保險。

我國現(xiàn)行的家財險是不提供地震風險保障責任的，但提供臺風、洪水等巨災風險保障。目前只有一家保險公司經(jīng)過保監(jiān)會核準，在非地震斷裂帶地區(qū)提供設(shè)置限額的地震巨災風險的家財險。我國住宅一般都是磚混結(jié)構(gòu)或鋼混結(jié)構(gòu)，抗洪抗臺問題不大，且我國公民家財險投保率不足2%，故每逢自然災害，保險賠付率很低，家財險的地震巨災賠付率幾乎為零。

據(jù)我國民政部救災司統(tǒng)計，地震是造成人身意外傷亡最多的自然災害。以2008年“5·12汶川大地震”為例，巨災造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤。保險公司對這次巨災所造成的意外死亡、失蹤和傷殘醫(yī)療的保險給付總計只有1．96億元人民幣，平均每人得到賠付424元。目前，我國絕大多數(shù)人口，尤其是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)人口幾乎都沒有購買人身意外保險或醫(yī)療保險。

所以筆者不敢茍同我國行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)提出的我國巨災保險賠償率在3%左右的觀點。該數(shù)據(jù)將政策性和商業(yè)的巨災保險賠付都統(tǒng)計進去了。筆者估計，我國民生巨災保險賠償率應不到1%。

巨災保險缺失是許多因素綜合作用的結(jié)果，筆者把它歸納為巨災保險缺失原因鏈。巨災風險是指一個國家和地區(qū)可能發(fā)生的一次大范圍、大量風險單位不相互獨立、整個區(qū)域會同時受損、累計損失巨大、當?shù)責o法自救、需要借助外部力量進行救助的未來不利情景，所以基于大數(shù)法則的風險可保性“經(jīng)典理論”，將巨災風險視為不可保范圍。二是相關(guān)當事方對巨災風險和巨災保險存在心理博弈和不同的態(tài)度。三是沒有供應商愿意提供巨災保險。四是建立和開展巨災保險需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，即一個國家的實力和公民財富會影響巨災保險的開展。五是巨災風險屬于國家安全風險，巨災保險屬于準公共產(chǎn)品，但政府對此沒有干預，其角色作用缺失；對巨災保險不予重視，沒有頂層設(shè)計，政府沒有指定職能部門牽頭制定巨災保險法規(guī)，所以必然會導致巨災保險缺失。

解決巨災風險可保性問題，首先要創(chuàng)新風險可保性理論。風險可保性“現(xiàn)代理論”認為，符合法律法規(guī)的、與風險轉(zhuǎn)移相關(guān)的保險方案，包括保險條件、保險費率和責任限制等為保險當事方所接受，保險交易發(fā)生，且各方從風險轉(zhuǎn)移中獲得效用改進，那么該風險就是可保的。風險可保性“現(xiàn)代理論”不再拘泥于大數(shù)法則。這一定義包含了風險可保性“經(jīng)典理論”，又豐富和創(chuàng)新了風險可保性理論。

每當發(fā)生巨災，政府組織救災，補貼受災群眾，安排重建，組織對口支援等，大包大攬，充分體現(xiàn)了國家和政府對公民的關(guān)心和幫助。但這種做法在一定程度上阻礙了巨災保險的開展，是一種錯位。其實，這種救災支出來源于公民的稅賦。巨災發(fā)生的年份會導致財政收支不平衡。

對于保險公司來說，它們通常有“模糊厭惡”的核保心理。巨災風險的不精確性使得保險人更多地選擇規(guī)避。一次巨災事故會引起大量的、連鎖的集中理賠，這在一定程度上類似于銀行的“擠兌”危機，會直接導致企業(yè)破產(chǎn)，所以保險公司不愿意提供巨災保險。

再保險公司的核保心態(tài)與直保公司并無兩樣。另外，由于分出人與分入人身處兩個國家，存在信息不對稱，核保更加嚴謹，一般選擇回避巨災保險。一國的再保險公司一般不愿意為他國提供公益性的巨災保險。國內(nèi)外再保險市場處于寡頭競爭的局面，再保人擁有市場勢力。當直保市場表現(xiàn)不佳時，它們往往收緊承保條件以獲取商業(yè)利潤。2008年春節(jié)前后，我國發(fā)生長時間低溫冰凍雪災，南方電網(wǎng)受到大范圍大面積的損壞，第二年再保合同續(xù)轉(zhuǎn)的時候，境外再保公司在我國保險市場上推出了輸配電線路業(yè)務除外條款（Transmission and Distribution Lines for power supply，telecommunication exclusion Clause）；同時對我國一些保險公司非水險溢額合約提出了其他兩個條件：一是對所有巨災風險設(shè)定事故賠償限額（Event Limit）；二是降低分保手續(xù)費率或采用滑動分保手續(xù)費率。商業(yè)保險尚且如此，不要說民生巨災保險了。

對投保人來說，第一，巨災風險往往會發(fā)生在邊遠地區(qū)，受災而傾家蕩產(chǎn)的一般是以農(nóng)民為主的中低收入階層。他們的購買力較低，有效需求不足。第二，他們有僥幸心理，認為發(fā)生巨災的可能性相當?shù)?，且不會發(fā)生在自己身上。第三，他們有短視或輕視心理，為將來可能的受益而購買保險，專門投保巨災險對于他們是較為困難的。第四，巨災保險投保率的變化和巨災發(fā)生的時間存在密切的聯(lián)系，時間一長，巨災保險投保率就低。第五，依賴心理。絕大多數(shù)人認為，巨災是老天爺?shù)男袨?，應該由政府幫助解決。第六，逆選擇心態(tài)。在高風險區(qū)域，投保積極性較高。在巨災風險即將來臨或有預感時，投保的積極性驟然高漲。

在西方社會，銀行要求貸款人以購買的不動產(chǎn)抵押辦理按揭保險極為普遍。我國引入一段時間后，金融監(jiān)管部門發(fā)文不準強買強賣，按揭保險投保率不斷下降。據(jù)測算，汶川大地震造成銀行不良貸款約為30億元之巨。

我國目前沒有專門的巨災保險法規(guī)。有些零星的巨災保險規(guī)章散見于我國政府相關(guān)部門的一些法規(guī)和文件中，不成體系，沒有可操作性。2012年12月31日，民政部、財政部和保監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步探索推進農(nóng)村住房保險工作的通知》，其中有所涉及。但這只是一個通知，不是法律文件。

綜上所述，制定巨災保險法規(guī)是建立和發(fā)展民生巨災保險的首要前提。世界巨災保險發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，政府在巨災保險法規(guī)和制度的制定、巨災保險的建立和發(fā)展中起著無可替代的關(guān)鍵作用。

巨災保險法規(guī)有三個最為關(guān)鍵的維度：一是保險區(qū)劃，即根據(jù)巨災風險區(qū)域性特點，確定巨災保險的實施區(qū)域；二是保險責任，即巨災保險的責任范圍，一般承保單一巨災風險及其次生災害鏈，乃至關(guān)聯(lián)風險；三是巨災保險對象，即國計民生行業(yè)和個人生命與財產(chǎn)。三個維度進行不同組合，可以為民生巨災保險制定不同的巨災保險法規(guī)。如福建省臺風住宅保險法規(guī)。

制定巨災保險法規(guī)必須遵循以下八點原則：首先是社會管理原則。巨災保險不僅要具有經(jīng)濟補償功能，還要具有社會管理功能，出發(fā)點和立足點是保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，安定民眾的生活，幫助受災群眾盡快恢復正常生活和生產(chǎn)秩序。其次是風險共擔原則。巨災導致的損失往往十分巨大，僅依靠巨災保險供應商之力是難以承擔的，需要建立一個有效的風險分擔機制，由投保人、保險機構(gòu)、再保險人和政府，乃至資本市場共同承擔巨災風險，確保巨災保險計劃安全運行。第三是政府干預與市場運作相互平衡原則。巨災保險市場存在失靈現(xiàn)象，需要政府干預，但政府如果過度干預，必然會對巨災保險產(chǎn)生“擠出效應”，造成資源的錯置與浪費，降低效率。這一原則的基本要求是有法可依，政府主導，市場運作，并確保兩者之間平衡。第四是防災減災原則。巨災保險制度的設(shè)計必須將保險與減災防災結(jié)合起來考慮。第五是公平與公益相結(jié)合原則。如果按照商業(yè)保險原理，保費多少與風險大小成正比，這可能會造成較富裕人群的保費低于低收入人群保費。這是因為富裕人群通常有能力選擇居住在較安全的建筑物和區(qū)域內(nèi)。這也是為什么巨災保險制度通常不是絕對按照風險高低來收取保費，需要在其共保體內(nèi)進行適當?shù)膬?yōu)化組合和再分配的原因，也是政府要給予適當補貼的原因。巨災保險的性質(zhì)決定了巨災保險的公益性。第六是財務穩(wěn)健與公開原則。巨災保險項目必須做到收支平衡，并能夠建立巨災保險基金，以應對約定的風險。同時，要做好應急賠償預案，確保巨災保險穩(wěn)健運營。巨災保險項目必須建立獨立核算制度，確保數(shù)據(jù)可靠真實，便于接受社會和被保險人的監(jiān)督。第七是易于管理原則。巨災保險項目涉及的金額大，被保險人多，理賠案件量大且緊急，所以制度設(shè)計一定要易于巨災保險的經(jīng)營管理。第八是易于理解原則。由于巨災保險涉及千家萬戶，所以保險方案對消費者而言必須易于理解，便于消費者購買、索賠和決策。

民生巨災保險建立和發(fā)展的必由路徑是有法可依、政府主導、巨災共保、強制保險、立足防災。偏離這一主線，民生巨災保險在我國是很難成功的。制定巨災保險法規(guī)是最為關(guān)鍵的第一步，政府還要主導巨災保險的建立和開展。

一、制定民生巨災保險項目制度。為了使巨災保險法規(guī)具有可操作性，政府應圍繞確定的巨災保險項目，在遵守巨災保險法規(guī)的前提下，制定相應的專項巨災保險制度。具體要素一般包括巨災保險供應商及其公益性質(zhì)、巨災保險區(qū)劃、保險責任范圍、巨災觸發(fā)標準、被保險人、保險金額、損失保障程度、賠償限額、免賠額、條款適用、費率標準、被保險人自保比例、承保手續(xù)、可能的再保安排、合同解除、理賠程序、理賠所需資料、巨災保障基金設(shè)立、財政應急機制、準備金管理、災前的防災防損工作等。

二、組建巨災保險的供應商隊伍。通常有兩種選擇：第一是巨災風險共保體。巨災風險共保體是指在確定的巨災保險區(qū)劃內(nèi)，所有利益相關(guān)方組成風險共同體，即政府財政出資發(fā)起組建共保體并作為最后的財務風險承擔者，國內(nèi)所有保險人（包括再保人）出資參加共保體，并與相關(guān)方一起組成經(jīng)營管理層，實施強制保險，被保險人參與分擔風險并按一定比例自保一部分風險。這種由政府、保險人和被保險人組成的共保體，類似于PPP模式（Public、Private、Partner），巨災風險可以得以最為廣泛的分擔，是實現(xiàn)巨災風險可保性的最優(yōu)方案。這里需要說明的是被保險人不參與共保體。第二種選擇是結(jié)合我國的國情，成立專門的全國性自然災害保險公司來經(jīng)營民生巨災保險。

三、設(shè)立巨災保險區(qū)劃。該區(qū)劃是以單類巨災風險為對象，以該巨災風險的區(qū)域性特征為基礎(chǔ)，以特定的保險標的（住宅和生命）所面臨的某一巨災風險的易損度指標為區(qū)劃依據(jù)，對巨災保險項目所確定的區(qū)劃內(nèi)（通常以省為區(qū)劃）不同地域（通常以地級或縣級市）的易損度進行描述和說明。設(shè)立巨災保險區(qū)劃應考慮區(qū)劃內(nèi)風險暴露單位要有同質(zhì)風險的轉(zhuǎn)移需求，保險區(qū)劃應足夠大，以便能夠形成有效的風險共同體，能夠建立保險分攤機制，使巨災風險在巨災保險區(qū)劃內(nèi)重新組合分配，均衡費率。

以福建省為例，根據(jù)2007和 2008兩年的臺風住宅易損度數(shù)據(jù)，平均計算各地級市的臺風住宅易損度，由大到小排列如下：南平（0．007024）、三明（0．004702）、寧德（0．002323）、龍巖（0．000770）、泉州（0．000413）、莆田（0．000285）、福州（0．000262）、漳州（0．000149）、廈門（0．000056）。福建省住宅巨災臺風保險區(qū)劃見下圖。

四、建立巨災保險觸發(fā)機制。需要對巨災保險補償機制有所創(chuàng)新，以簡化理賠手續(xù)，確保保險責任判定透明、公正，讓公民有知情權(quán)，消除歧義。該機制應明確保險人是否賠償完全基于是否觸發(fā)事先設(shè)定的巨災風險量化標準。如果是，則由保險人承擔；反之，即使有損失，也不予賠償。這與保險補償機制是不一樣的。補償機制就是通過保險使被保險人在災前

圖 福建住宅臺風巨災易損度保險區(qū)劃圖

災后的財務狀況一樣。觸發(fā)機制賠償模式主要運用于巨災保險、利潤損失險和農(nóng)業(yè)保險等。

五、設(shè)計標準化的巨災保險產(chǎn)品。民生巨災保險因?qū)嵭袕娭票ｋU，故須用統(tǒng)頒條款。如有附加條款，應該也是統(tǒng)一的。

六、民生巨災保險責任范圍選擇。我國巨災風險有地震、臺風、洪水等。是設(shè)計以單項巨災風險為保險責任的巨災保險產(chǎn)品，還是集當?shù)厮芯逓娘L險為保險責任的綜合巨災保險產(chǎn)品，一直有不同的爭論。根據(jù)巨災保險的概念和我國的實際情況，筆者認為應以單項巨災風險作為保險責任。當然，該巨災風險所產(chǎn)生的直接的且在時間條款調(diào)整范圍內(nèi)的次生災害，也應該包含在該巨災保險責任范圍內(nèi)。至于災害鏈中介入的外部因素，不應列入巨災保險責任范圍。

七、巨災風險的保障程度。民生巨災保險的性質(zhì)確立了其保障程度的特點是“基本保障、廣泛覆蓋”。所以巨災保險一般保障的是直接損失，并且還是其中的一部分，或者包含一些與直接損失緊密相關(guān)的費用，如建筑物毀壞后的清理費用、臨時過渡費用、轉(zhuǎn)移費用等。至于間接損失和無形損失等，應該通過商業(yè)保險來解決。

八、實行強制保險。強制性巨災保險有利于提高保險市場的運營效率，這不僅可以解決信息不對稱情況下的逆選擇和道德風險問題，也可以克服保險公司之間競爭所產(chǎn)生的外在風險。強制保險擴大了投保人的范圍，形成足夠大的巨災風險共同體，達到建立巨災保險基金的目的。

九、建立巨災保險精算模型，確保巨災保險分攤機制安全營運。巨災風險往往會導致各風險單位的損失呈正相關(guān)性，因此巨災保險的費率不能按照傳統(tǒng)的精算原理或模型來厘定，必須從巨災風險的特點和巨災保險概念出發(fā)，另行研究建立合適的精算模型，以測定合理的巨災保險費率。

根據(jù)巨災保險相關(guān)概念，筆者認為建立巨災保險費率精算模型比較簡單。各省民政局都有相關(guān)巨災所造成的住宅損毀和人員傷亡的歷史數(shù)據(jù)，在確保樣本量較為可靠的基礎(chǔ)上，就可以確定應收的純風險保費，并根據(jù)預期投保數(shù)量，確定每一危險單位的純風險平均費率。在此基礎(chǔ)上，再考慮相應的費用、安全系數(shù)、通脹系數(shù)、巨災風險回歸周期等。

十、確立巨災保險銷售鏈接方式，降低巨災保險經(jīng)營成本。一是商業(yè)保險公司在銷售一般財產(chǎn)險保單時鏈接銷售；二是銀行貸款機構(gòu)要求有抵押貸款的房屋業(yè)主購買巨災保險，作為獲得抵押貸款的前提；三是與公用事業(yè)收費相鏈接，如土耳其的TCIP計劃規(guī)定居民在住宅用水、用電付費時，應強制購買地震保險單；四是通過保險中介、網(wǎng)站銷售。

防災是根本，減災是基礎(chǔ)，保險是靈魂。巨災保險如與防災防損、減災救災相分離是不會成功的；牢固樹立損前預防勝過損后補救的指導思想，提高建筑設(shè)計規(guī)范和質(zhì)量。只有這樣，民生巨災保險才能健康發(fā)展，才能有利于構(gòu)建和諧社會。

（作者單位：中國大地保險公司）