張瑋

基于績(jī)效評(píng)價(jià)的事業(yè)單位預(yù)算編制機(jī)制研究

張瑋

事業(yè)單位預(yù)算編制是在各級(jí)財(cái)政部門指導(dǎo)下，以行業(yè)主管部門為單位，自下而上逐級(jí)匯總上報(bào)，由財(cái)政部匯總，人大審批，然后逐級(jí)下達(dá)到各單位執(zhí)行，整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等工作以財(cái)政部門為主導(dǎo)。針對(duì)現(xiàn)階段推行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效開展而言，現(xiàn)行預(yù)算編制機(jī)制中有制約因素，阻礙績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)程。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，探索一些切實(shí)可行的改進(jìn)辦法，以期改革現(xiàn)行事業(yè)單位預(yù)算編制機(jī)制，構(gòu)建合理可行的績(jī)效評(píng)價(jià)架構(gòu)，以優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率。

績(jī)效評(píng)價(jià)；事業(yè)單位；預(yù)算編制機(jī)制

一、引言

事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，承擔(dān)了國(guó)家教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益活動(dòng)。事業(yè)單位預(yù)算是我國(guó)財(cái)政公共預(yù)算的一個(gè)組成部分，是事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。事業(yè)單位參與國(guó)家財(cái)政資金的配置，財(cái)政資金的配置內(nèi)容有以下部分：人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展所需的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。財(cái)政部門按照各單位的財(cái)政供養(yǎng)人員情況核定人員經(jīng)費(fèi)額度，根據(jù)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況核定公用經(jīng)費(fèi)額度，事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展所需資金以及單位基本建設(shè)所需資金大多以專項(xiàng)資金形式解決。專項(xiàng)資金以單位申報(bào)，財(cái)政審批的形式進(jìn)行，由于申報(bào)信息不對(duì)稱，各單位獲批項(xiàng)目有差異，此外國(guó)家根據(jù)有關(guān)政策和財(cái)力可能，結(jié)合事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃、各單位的收支和資產(chǎn)狀況等情況對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助，超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。省級(jí)財(cái)政部門組織的預(yù)算編制采用“二上二下”的編審程序，財(cái)政部門每年給出總體編制要求，各部門按總體要求上報(bào)“一上”建議數(shù)，財(cái)政部門審核后向各主管部門下達(dá)“一下”控制數(shù)，主管部門逐級(jí)分解下達(dá)到各單位，各單位以“一下”控制數(shù)為依據(jù)上報(bào)“二上”數(shù)據(jù)，由各主管部門匯總該部門預(yù)算報(bào)同級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門匯總各行業(yè)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一上報(bào)財(cái)政部，等待人大審批。從預(yù)算編制程序上看是可行，有效的，這些年的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，為預(yù)算報(bào)告的最終形成和執(zhí)行提供了依據(jù)。但是如果要推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，上述預(yù)算編制機(jī)制不足以支撐評(píng)價(jià)工作，有亟待完善之處，需要構(gòu)建一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，包括組織機(jī)構(gòu)建立、工作職責(zé)分工、預(yù)算周期設(shè)計(jì)、預(yù)算編制時(shí)間安排、定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等制度的建立和完善問(wèn)題。本文試圖就上述問(wèn)題進(jìn)行分析，以期構(gòu)建合理、可行、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

二、事業(yè)單位預(yù)算編制機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）編制機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行預(yù)算編制機(jī)制中機(jī)構(gòu)設(shè)置情況是，在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置有專門的預(yù)算處、預(yù)算編審處、績(jī)效評(píng)估處、投資評(píng)審中心、財(cái)政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)構(gòu)等專職部門，但是在廣大的行業(yè)或基層部門是沒(méi)有設(shè)置專職部門的，工作任務(wù)基本由各單位財(cái)務(wù)部門承接，盡管各單位有內(nèi)部審計(jì)部門，但基本上不參與部門預(yù)算的編制。財(cái)務(wù)部門的本職工作是會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理，各單位財(cái)務(wù)部門的工作任務(wù)很繁重，很難抽出人員專門負(fù)責(zé)預(yù)算工作，基本上是突擊式的臨時(shí)抽人完成單位的預(yù)算編制任務(wù)。由于沒(méi)有固定的人長(zhǎng)期專注預(yù)算的編制，對(duì)于預(yù)算編制的政策、指導(dǎo)思想和方法等內(nèi)容沒(méi)有系統(tǒng)掌握，或者因?yàn)楣ぷ鞯呐R時(shí)性，也沒(méi)有人用心鉆研，導(dǎo)致單位的部門預(yù)算編制僅停留在填列指定表格的基礎(chǔ)上，最多遵循一些強(qiáng)制性要求，比如，近年來(lái)嚴(yán)格控制的“三公”和“會(huì)議費(fèi)”經(jīng)費(fèi)，而更多的指標(biāo)內(nèi)容編制的隨意性較大，單位自行設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)水平參差不齊，很難界定優(yōu)劣。所以在預(yù)算編制中財(cái)政部門獲得的第一手資料的可靠性、合理性、科學(xué)性等方面很難審核和評(píng)價(jià)，而且從內(nèi)部控制的規(guī)范性要求出發(fā)，財(cái)務(wù)部門既編制部門預(yù)算，同時(shí)又執(zhí)行部門預(yù)算也不妥當(dāng)。

（二）編制時(shí)間設(shè)計(jì)的問(wèn)題

我國(guó)預(yù)算編制是以年度為單位，每年預(yù)算編制時(shí)間基本上安排在8至11月之間，財(cái)政部門從8月下旬左右下發(fā)通知，要求月底之前上報(bào)“一上”數(shù)據(jù)，一般給各單位的時(shí)間20天左右。這對(duì)于規(guī)模小的單位填指定表格數(shù)據(jù)時(shí)間是足夠的，但對(duì)于規(guī)模稍大的單位，或者情況比較特殊的教育行業(yè)，這個(gè)時(shí)間段完成該項(xiàng)工作是有難度的，主要表現(xiàn)在教育單位是以學(xué)年為業(yè)務(wù)周期，即從9月初至次年7月中旬左右為一個(gè)學(xué)年度，有許多業(yè)務(wù)的增減是以學(xué)年為周期調(diào)整的，再加上8月下旬各高校未開學(xué)，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行時(shí)間剛過(guò)一半，需要調(diào)整的計(jì)劃和方案尚待確定，要在短時(shí)間內(nèi)提供合理科學(xué)的預(yù)算資料是不現(xiàn)實(shí)的。到9月下旬省級(jí)財(cái)政下達(dá)“一下”控制數(shù)，通常要求在10月15日之前完成“二上”上報(bào)，而且這個(gè)時(shí)間是給主管部門的最后期限，主管部門為了及時(shí)上報(bào)，通常要求各單位還要提前一些時(shí)間完成，實(shí)際上給各單位時(shí)間更短。兩段預(yù)算編報(bào)時(shí)間加在一起估計(jì)就一個(gè)月，除了完成指定表格的填寫外，還需要自行設(shè)計(jì)各單位基本支出和項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)。由于給定的編制時(shí)間太短，行動(dòng)過(guò)于倉(cāng)促，加上編制要求各年有變化，各單位很難做到深入調(diào)研和充分的醞釀，給預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性帶來(lái)不利影響。

（三）編制依據(jù)存在的問(wèn)題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第十七條規(guī)定，各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)有以下內(nèi)容：1.法律、法規(guī)；2.本級(jí)政府的指示和要求以及本級(jí)政府財(cái)政部門的部署；3.本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃；4.本部門、本單位的定員定額標(biāo)準(zhǔn)；5.本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素。其中：第3條規(guī)定“本部門、本單位的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”，理論上，各單位都應(yīng)該制定本部門、本單位的事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和每一年度的具體實(shí)施計(jì)劃，預(yù)算編制以此為依據(jù)落實(shí)實(shí)際經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，但事業(yè)單位由于事業(yè)業(yè)務(wù)多為公益服務(wù)性質(zhì)，單位的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃多屬于指導(dǎo)性、方向性的，缺乏具體落實(shí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，或者有內(nèi)容，但未細(xì)化到可以操作的程度，所以無(wú)法將其作為預(yù)算編制的可靠依據(jù)；第五條規(guī)定“本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況”，在實(shí)際編制預(yù)算時(shí)，上一年度預(yù)算執(zhí)行時(shí)間剛過(guò)半，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果只能靠推算，事實(shí)上按照慣例，單位預(yù)算在上半年執(zhí)行情況一般沒(méi)有達(dá)到或者超過(guò)年初預(yù)算的50%，大多相對(duì)集中在下半年，而且預(yù)算的調(diào)整情況多數(shù)發(fā)生在這一時(shí)期。因此，按照時(shí)間對(duì)應(yīng)關(guān)系去推算預(yù)算執(zhí)行情況的方法是不可取的，差異較大。另一方面，因?yàn)樯弦荒觐A(yù)算執(zhí)行進(jìn)度尚未完成，正常情況下需要12月結(jié)束后才能獲得上一年預(yù)算執(zhí)行情況的完整信息，如果在8月份編制預(yù)算，單位的不確定因素較多，對(duì)于“本年度預(yù)算收支變化因素”的測(cè)定就更加缺乏可靠的支撐信息。所以，部門預(yù)算編制的時(shí)間與預(yù)算編制依據(jù)的獲取時(shí)間相矛盾。根據(jù)《預(yù)算法》第二十九條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)?！币罁?jù)估計(jì)和推算得到的結(jié)果很難與實(shí)際相符，所以“隱瞞”、“少列”這樣的定性問(wèn)題太嚴(yán)重，單位無(wú)法承擔(dān)。

（四）編制方法方面存在的問(wèn)題

部門預(yù)算編制由財(cái)政部門組織，各主管單位負(fù)責(zé)匯總上報(bào)，各單位預(yù)算編制的的內(nèi)容主要有兩部分：錄入類報(bào)表和輸出類報(bào)表。錄入類報(bào)表有三部分：基礎(chǔ)信息類（6張）、預(yù)算編制類（5張）、項(xiàng)目附屬類（4張），用于采集單位相關(guān)預(yù)算信息，由預(yù)算單位填報(bào)；輸出類報(bào)表用于反映單位預(yù)算的整體情況，通過(guò)錄入類報(bào)表信息自動(dòng)生成。

在錄入類中的“支出預(yù)算表（03表）”既是預(yù)算編制的核心，也是預(yù)算編制的難點(diǎn)，它包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)從財(cái)政供養(yǎng)系統(tǒng)中可以獲取報(bào)告日的準(zhǔn)確信息，借以確定單位的人員經(jīng)費(fèi)，其信息準(zhǔn)確度較高，年中只需要調(diào)整人員增減及晉級(jí)晉職等變化的影響值即可，這部分基本上實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化管理的水平。但公用經(jīng)費(fèi)就很難找到恰當(dāng)?shù)膮⒖家罁?jù)，例如以人均公用經(jīng)費(fèi)指標(biāo)來(lái)核定，其結(jié)果可能出現(xiàn)各單位平均，無(wú)法體現(xiàn)單位的個(gè)性差別，同時(shí)財(cái)政部門沒(méi)有提供或者公開公用經(jīng)費(fèi)核定的標(biāo)準(zhǔn)，其中績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定僅要求對(duì)單位的工作目標(biāo)做定性描述，不要求提供具體的量化指標(biāo)，所以單位編制時(shí)，花了很多精力仍然找不到恰當(dāng)?shù)囊罁?jù)，于是常常產(chǎn)生這樣的僥幸心理，報(bào)少了可能單位吃虧，盡可能多報(bào)，給財(cái)政部門核定留足一定的調(diào)整空間，這樣的心理狀態(tài)下編制的預(yù)算，結(jié)果可想而知。所以公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制如果維持現(xiàn)有模式，無(wú)法評(píng)價(jià)其優(yōu)劣。項(xiàng)目支出預(yù)算編制難度更大，編制預(yù)算時(shí)，一部分項(xiàng)目立項(xiàng)與否尚不確定，同時(shí)要求自行設(shè)計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)沒(méi)有嚴(yán)格的量化要求，僅限定了范圍，如：產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等，單位可以盡可能降低要求，完全可以按很可能完成的情況設(shè)計(jì)績(jī)效目標(biāo)，所以這部分表格目前完成的質(zhì)量不高，項(xiàng)目支出預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的差異較大。因?yàn)槿狈杀刃?，這部分資金的績(jī)效評(píng)價(jià)很難有效開展。

（五）編制結(jié)果審核中存在的問(wèn)題

根據(jù)《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，這里的問(wèn)題在于審核的依據(jù)是什么？按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)工作的總指導(dǎo)思想，在具體貫徹執(zhí)行中哪些是需要調(diào)整的，調(diào)整的幅度是多少，基層單位不一定準(zhǔn)確掌握，或者理解上有差異，勢(shì)必期待人大審核的依據(jù)和結(jié)果能以適當(dāng)?shù)姆绞絺鬟_(dá)到基層單位，中國(guó)地域遼闊，不同地域之間有差異，政策在不同地域執(zhí)行也會(huì)有差異?；鶎訂挝徊皇莾H需要一個(gè)審核結(jié)果的問(wèn)題，而是希望自身行動(dòng)更加貼近國(guó)家政策，符合國(guó)家發(fā)展的整體要求，現(xiàn)在的情形是無(wú)條件接受審核結(jié)果，單位對(duì)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃充滿困惑。

三、事業(yè)單位預(yù)算編制機(jī)制改革的構(gòu)想

（一）事業(yè)單位設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)

預(yù)算編制工作不僅僅是政府財(cái)政部門的工作，也不僅僅是單位財(cái)務(wù)部門的工作，涉及國(guó)家對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的管理狀況。現(xiàn)階段政府財(cái)政部門的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置是健全、合理的，在預(yù)算編制制度設(shè)計(jì)、編制流程、監(jiān)管等方面是完善的。但是這項(xiàng)工作依賴于各基層單位提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是一個(gè)自下而上的系統(tǒng)工程，如果沒(méi)有高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，再好的制度、編制流程、審核和監(jiān)督機(jī)構(gòu)也沒(méi)有辦法逆轉(zhuǎn)由此造成的負(fù)面影響。加上事業(yè)單位多，情況多樣，財(cái)政部門沒(méi)有足夠的精力深入基層進(jìn)行調(diào)研，雙方的溝通一般停留在經(jīng)費(fèi)的多少以及資金怎樣使用等側(cè)重面，而對(duì)事業(yè)業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r及效果無(wú)暇顧及?；诖?，如果能在事業(yè)單位設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算編制部門或者專職人員，日常工作緊緊圍繞預(yù)算編制，一方面認(rèn)真研讀國(guó)家相關(guān)政策、制定單位預(yù)算相關(guān)制度和辦法；另一方面深入基層,了解各部門、各工作環(huán)節(jié)的運(yùn)行狀況，熟練掌握本單位事業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)行的規(guī)律，為部門預(yù)算編制準(zhǔn)備詳實(shí)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)提高部門預(yù)算編制的質(zhì)量將大有裨益。這里我們可以借鑒國(guó)外比較成熟的做法，例如美國(guó)，其預(yù)算編制有龐大的主體機(jī)構(gòu)，美國(guó)的國(guó)家預(yù)算由總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室（簡(jiǎn)稱OMB）和財(cái)政部三方參與預(yù)算編制，其中財(cái)政部則主要負(fù)責(zé)相關(guān)預(yù)算草案的編制，而總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室具體負(fù)責(zé)預(yù)算支出的編制，并交由總統(tǒng)審核，再由總統(tǒng)送交國(guó)會(huì)，待國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，按項(xiàng)目分配預(yù)算資金，并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。在國(guó)會(huì)中也設(shè)有預(yù)算相關(guān)職能的各種部門，如：撥款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、預(yù)算辦公室和審計(jì)總署等，他們分別完成預(yù)算的一個(gè)工作環(huán)節(jié)，彼此各司其職，相互監(jiān)督、相互制約，共同完成政府預(yù)算的編制。自下而上設(shè)置完整的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，為預(yù)算編制提供了可靠的人力保障。

（二）延長(zhǎng)財(cái)政預(yù)算周期

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算編制周期以日歷年度為一個(gè)周期，即通常說(shuō)的年度預(yù)算。這種設(shè)計(jì)，一年編制一次預(yù)算，周期短、重復(fù)內(nèi)容多，耗費(fèi)大量人力物力，而且預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效果不明顯，一年中有半年時(shí)間花在預(yù)算編制上，另一半時(shí)間在執(zhí)行預(yù)算上，管理者幾乎沒(méi)有足夠的時(shí)間關(guān)注單位預(yù)算的編制情況，基層單位疲于應(yīng)付，只管過(guò)程，不管質(zhì)量的情況不少見，這種局面，如何開展績(jī)效評(píng)價(jià)？要解決這個(gè)問(wèn)題，可以嘗試延長(zhǎng)預(yù)算周期。通常政府層面有中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，各行各業(yè)也制定有相應(yīng)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，即戰(zhàn)略計(jì)劃，計(jì)劃中包含長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)、目標(biāo)、核心項(xiàng)目和所需資源等信息。中長(zhǎng)期可以是10年、5年、3年等等，這可以作為政府預(yù)算的編制周期，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)文化政策在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定，將有利于人們有計(jì)劃開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，同時(shí)也有利于政府的管理。各部門每年僅就人員增減、晉級(jí)晉職等變動(dòng)信息上報(bào)財(cái)政部門，用以調(diào)整各個(gè)年度人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)即可。對(duì)于項(xiàng)目支出，嚴(yán)格按照項(xiàng)目申報(bào)、受理、審查、批復(fù)等流程進(jìn)行。經(jīng)過(guò)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)算執(zhí)行期后，前期執(zhí)行的成效部分可以顯現(xiàn)，存在的問(wèn)題同樣可以暴露，這對(duì)于下一預(yù)算期預(yù)算的編制和調(diào)整有足夠的支撐信息。所以確定較長(zhǎng)的預(yù)算周期一方面可以大大減輕財(cái)政部門、主管部門和各基層單位的工作量，提高部門預(yù)算編制效率；另一方面有利考核投入資金的運(yùn)行效果，對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展是非常有利的。

（三）合理設(shè)計(jì)預(yù)算編制時(shí)間

我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間每年在8月中旬開始，月底完成“一上”，9月25日左右，省級(jí)財(cái)政部門下達(dá)“一下”控制數(shù)，10月中旬完成“二上”。在大約60天內(nèi)完成年度預(yù)算的編制，基層單位通常在接到通知后，立即著手預(yù)算編制工作，但因?yàn)闀r(shí)間短，需要確定的內(nèi)容多，部門編制人員不一定能完全掌握單位的發(fā)展目標(biāo)和工作重點(diǎn)，需要單位管理層深入?yún)⑴c，而管理層不可能有時(shí)間全身心投入該項(xiàng)工作，通常交給基層人員完成，最終完成的年度預(yù)算質(zhì)量不高。鑒于這樣的情況，我國(guó)可以適當(dāng)調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間，由基層單位專職預(yù)算編制人員提前準(zhǔn)備，可以提前1年或多年作相應(yīng)調(diào)研，進(jìn)行充分的醞釀和論證，采用滾動(dòng)預(yù)算的編制方法，形成一個(gè)比較切實(shí)、合理、科學(xué)的預(yù)算方案，到財(cái)政部門通知上報(bào)時(shí)，在約定時(shí)間內(nèi)可以提交一份比較滿意的預(yù)算草案。

預(yù)算編制時(shí)間設(shè)計(jì)可以參照英美等國(guó)的做法，英國(guó)的部門預(yù)算編制準(zhǔn)備非常充分。英國(guó)的財(cái)政年度是從當(dāng)年4月1日起到次年的3月31日止。部門在編制支出預(yù)算之前，先由財(cái)政部進(jìn)行公共支出調(diào)查，然后提交公共支出調(diào)查報(bào)告，為次年2月提出今后3年政府支出安排概算編制原則。根據(jù)財(cái)政部提出的概算編制原則，各部門在當(dāng)年4月提交本部門估算，6月內(nèi)閣確定控制總額上限，此后在內(nèi)閣委員會(huì)確定支出分配框架下，由財(cái)政部秘書長(zhǎng)與各部長(zhǎng)進(jìn)行雙邊多次協(xié)商，最后由內(nèi)閣確定政府部門的支出總額。各部門支出一經(jīng)確定須在當(dāng)年12月向財(cái)政部提交有關(guān)下一個(gè)財(cái)政年度需要的議會(huì)授權(quán)的支出細(xì)節(jié)。次年1月和2月由財(cái)政部對(duì)部門提出的支出細(xì)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)審查，于3月完成編制工作，提出年度的預(yù)算，向國(guó)會(huì)報(bào)告。經(jīng)過(guò)一系列的充分準(zhǔn)備，保證了部門預(yù)算的科學(xué)性和合理性。美國(guó)的預(yù)算年度從每年的10月1日至次年9月30日，并且預(yù)算周期長(zhǎng)達(dá)33個(gè)月，歷經(jīng)四個(gè)階段，第一階段為預(yù)算草案的編制，歷時(shí)9個(gè)月，第二階段是國(guó)會(huì)對(duì)草案進(jìn)行審批，審批時(shí)間長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月，第三部分是預(yù)算的執(zhí)行，時(shí)間為一個(gè)預(yù)算年度，即12個(gè)月，第四階段是預(yù)算的監(jiān)督，歷時(shí)3個(gè)月，這意味著一般的預(yù)算編制要提前兩年多就開始。

（四）建立和完善預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定是開展績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，使同類單位之間的預(yù)算執(zhí)行情況可以比較，使績(jī)效評(píng)價(jià)有了量化依據(jù)。預(yù)算編制主要確定基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算，在一定區(qū)域內(nèi)、一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平下，可以確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)約定執(zhí)行。定額標(biāo)準(zhǔn)可以分階段進(jìn)行，對(duì)于項(xiàng)目支出，因?yàn)槊總€(gè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容有差別，不便于制定統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，但是其中的建設(shè)內(nèi)容是可以分解逐一確定定額標(biāo)準(zhǔn)的，可以參照基本建設(shè)項(xiàng)目由行業(yè)統(tǒng)一約定定額標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)定形式發(fā)布，在一定時(shí)期內(nèi)執(zhí)行，這使得工程項(xiàng)目的預(yù)決算有了可操作性，項(xiàng)目支出完全可以借鑒基本建設(shè)的定額形式確定；基本支出是事業(yè)單位保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的維持經(jīng)費(fèi)，包含人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分。人員經(jīng)費(fèi)現(xiàn)在依據(jù)“三定”原則，從財(cái)政供養(yǎng)系統(tǒng)可以得到比較準(zhǔn)確的定額標(biāo)準(zhǔn)；尚需建立和完善的是公用經(jīng)費(fèi)。

要完整、科學(xué)、規(guī)范地填報(bào)公用經(jīng)費(fèi)，可在一定區(qū)域內(nèi)，財(cái)政部門統(tǒng)一按“款”或“項(xiàng)”級(jí)細(xì)目確定定額標(biāo)準(zhǔn)，或者按“款”或“項(xiàng)”級(jí)細(xì)目制定支出上限標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮物價(jià)變動(dòng)等因素的影響，規(guī)定定額標(biāo)準(zhǔn)使用的年限。比如辦公費(fèi)，可以單位人均多少為標(biāo)準(zhǔn)確定，水費(fèi)、電費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等均可以此設(shè)定定額標(biāo)準(zhǔn)；差旅費(fèi)、維修維護(hù)費(fèi)等可以設(shè)定上限標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)制定后，在所有事業(yè)單位內(nèi)公開，讓所有單位都知道這個(gè)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的依據(jù)，在全年內(nèi)自行控制預(yù)算支出。區(qū)域之間因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，定額標(biāo)準(zhǔn)可以有差異。當(dāng)定額標(biāo)準(zhǔn)制定后，單位每年僅需要維護(hù)基礎(chǔ)信息，即可以完成基本支出預(yù)算的編制工作，可以減少許多重復(fù)列報(bào)的信息，節(jié)約了人力物力，同時(shí)也提高了預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性。對(duì)于超定額或超上限部分，財(cái)政部門應(yīng)該嚴(yán)格控制，一般不得突破，對(duì)于特殊情況下增加的預(yù)算一律予以公示，同時(shí)財(cái)政監(jiān)督部門進(jìn)行追蹤問(wèn)效，凡是虛增或者使用效益達(dá)不到預(yù)期的，其預(yù)算經(jīng)費(fèi)從次年預(yù)算中予以扣除，并公示，從而遏制部門支出擴(kuò)張的趨勢(shì)。對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)節(jié)約的部分，可以作為對(duì)單位的獎(jiǎng)勵(lì)基金，留歸單位來(lái)年統(tǒng)籌使用，或者調(diào)劑單位余缺，甚至作為職工獎(jiǎng)勵(lì)。如果各單位從主觀上想節(jié)約資源并辦好事，比通過(guò)監(jiān)督部門檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行懲處的被動(dòng)節(jié)約效果好得多，并且社會(huì)風(fēng)氣會(huì)好轉(zhuǎn)，沒(méi)有人整日思考怎樣將預(yù)算資金全花出去，而不關(guān)心業(yè)務(wù)開展好壞的畸形現(xiàn)象。政府要停止現(xiàn)在正準(zhǔn)備開展的結(jié)余由財(cái)政收回統(tǒng)籌分配的做法，因?yàn)檫@種做法會(huì)造成單位到年底突擊花錢的局面，導(dǎo)致大量財(cái)政資源浪費(fèi)。

（五）建立績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度

近年來(lái)，部門預(yù)算編制的工作重點(diǎn)中一直強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算的理念”，但這項(xiàng)工作的開展進(jìn)度緩慢。在編制部門預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門要求各單位必須填報(bào)“財(cái)政基本支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”和“財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”。以某省“財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”為例，其內(nèi)容如下：

表1 某省“財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”

一個(gè)單位設(shè)計(jì)項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要求填列的內(nèi)容細(xì)、多。從報(bào)表設(shè)計(jì)看，每申請(qǐng)一筆項(xiàng)目資金，必須列明立項(xiàng)依據(jù)、建設(shè)計(jì)劃、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)等。事業(yè)單位很重視這項(xiàng)工作，調(diào)動(dòng)了足夠的力量完成該工作。但是到年底預(yù)算執(zhí)行后，財(cái)政部門只要求編制部門年度決算報(bào)表，并作一定的財(cái)務(wù)分析，沒(méi)有及時(shí)組織績(jī)效評(píng)價(jià)，并提交評(píng)價(jià)報(bào)告。這使得績(jī)效預(yù)算的理念僅停留在口頭上，沒(méi)有實(shí)實(shí)在在開展。要提高財(cái)政資金使用效益，應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)次年預(yù)算金額的約束作用，凡是評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)沒(méi)有完成既定目標(biāo)的，堅(jiān)決予以制裁，要么停止資助，要么追究相關(guān)責(zé)任；對(duì)于完成好的，應(yīng)該及時(shí)予以獎(jiǎng)勵(lì)，只有這樣，財(cái)政資金的績(jī)效管理才能有成效。

績(jī)效評(píng)價(jià)的方法可以參照國(guó)外的成熟方法，世界上做得好的例子不少。例如日本，日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA)曾資助中國(guó)“內(nèi)陸地區(qū)·人才培養(yǎng)項(xiàng)目”，在項(xiàng)目完成兩年后進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)估，JICA委托第三方評(píng)估專家實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估，評(píng)估以提問(wèn)表的形式進(jìn)行，提問(wèn)表主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD)發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)的5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，即：適當(dāng)性、有效性、影響、效率性、可持續(xù)發(fā)展性，分別對(duì)應(yīng)5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)若干問(wèn)題，要求被考核對(duì)象回答或者提供相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)某些問(wèn)題現(xiàn)階段無(wú)法回答的，或是難以提供數(shù)據(jù)的，提問(wèn)表中列出參考標(biāo)準(zhǔn)，被考核對(duì)象給出相應(yīng)回答或是能起到代替作用的指標(biāo)或數(shù)據(jù)。提問(wèn)表設(shè)計(jì)非常切合實(shí)際，而且很好操作，有定量的，也有定性的信息，涵蓋了項(xiàng)目的各個(gè)方面。評(píng)估以座談會(huì)的形式進(jìn)行，很靈活、人性化，且搜集的信息涵蓋廣，評(píng)估的結(jié)果是為了履行對(duì)日本普通民眾的說(shuō)明責(zé)任。我國(guó)的財(cái)政部門也應(yīng)該就財(cái)政資金的使用情況承擔(dān)對(duì)民眾，特別是納稅人的說(shuō)明責(zé)任。

四、結(jié)論

要實(shí)現(xiàn)預(yù)算“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運(yùn)用”的績(jī)效管理模式，政府可以利用各種信息平臺(tái)，大力宣傳財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的意義及相關(guān)政策，進(jìn)一步營(yíng)造良好的宣傳氛圍。同時(shí)逐步建立健全完整的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)預(yù)算編制周期和編制時(shí)間，制定和完善切合實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推行預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開制度，使財(cái)政資金使用至于公眾的監(jiān)督之下，那么財(cái)政資金為公共事業(yè)服務(wù)的宗旨將能充分體現(xiàn)。

[1]《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令（第186號(hào)），1995年11月22日.

[2]米昂.美國(guó)政府績(jī)效預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].東方企業(yè)文化.財(cái)會(huì)金融,2013(5):195.

[3]王德祥,黃萍.美國(guó)新績(jī)效預(yù)算改革及其對(duì)我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的啟示[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2004(12):84.

[4]沈建生,肖超.借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行我國(guó)部門預(yù)算管理改革[J].財(cái)會(huì)月刊（綜合）,2009(1):30.

（作者單位：貴州民族大學(xué)財(cái)務(wù)處）

本文是貴州省科技廳貴州民族大學(xué)聯(lián)合基金項(xiàng)目“績(jī)效導(dǎo)向下事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)研究”（黔科合J字LKM [2012]35號(hào)）階段性研究成果；同時(shí)得到貴州省民委2013年會(huì)計(jì)學(xué)科建設(shè)資金資助。