浙江省土地整理中心 何佑勇 沈志勤

對統(tǒng)籌推進高標準基本田建設(shè)的思考

浙江省土地整理中心 何佑勇 沈志勤

開展農(nóng)村土地整治，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田是當前我國重要的戰(zhàn)略舉措，對促進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護，增強國家糧食安全保障能力，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。根據(jù)國務(wù)院批復的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》和《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，到2015年和2020年，浙江省分別要建設(shè)1043萬畝高標準基本農(nóng)田和2004萬畝高標準農(nóng)田。高標準基本農(nóng)田建設(shè)成為未來一段時間內(nèi)國土資源管理工作的主要內(nèi)容之一，如何統(tǒng)籌推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)是我們必須思考的重要問題。

一、全省高標準基本農(nóng)田建設(shè)基本情況

目前，浙江省有多個部門在開展與高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的工作，包括：國土部門開展的高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作，即通過農(nóng)村土地整治，以增加耕地面積、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、建設(shè)高標準基本農(nóng)田為主要目標；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦安排的土地治理項目，以中低產(chǎn)田改造和中型灌區(qū)節(jié)水配套改造為重點，建設(shè)旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田；農(nóng)業(yè)部門安排的糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、標準農(nóng)田質(zhì)量提升工程等；水利部門安排的農(nóng)田水利標準化建設(shè)等。為統(tǒng)籌推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕136號）中明確提出，各地要全面落實耕地保護共同責任機制，建立“政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民為主體、國土搭臺、部門配合、群眾參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作機制。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年，全省已建成高標準基本農(nóng)田680萬畝。

二、高標準基本農(nóng)田建設(shè)過程中存在的問題

1.地方政府積極性不高

由于我省已開展過一輪土地整治，建成了1500萬畝標準農(nóng)田，再進行高標準基本農(nóng)田建設(shè)基本上沒有新增耕地產(chǎn)生，也沒有指標回報和直接經(jīng)濟產(chǎn)出，而且項目區(qū)建成后要劃入永久基本農(nóng)田，實行嚴格的數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護，地方政府，特別是經(jīng)濟發(fā)達的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擔心影響今后的建設(shè)與發(fā)展，積極性明顯不高，對高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作不夠重視。

2.建設(shè)資金分散，難以形成合力

在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強的宏觀背景下，各類涉農(nóng)資金快速增長，相關(guān)部門也都在參與高標準基本農(nóng)田建設(shè)。但當前部門間的協(xié)作機制還不夠健全，各部門項目之間常常脫節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)同一塊地，今年這個部門來整治一下，明年另外一個部門治理一下的情況；從國務(wù)院批復的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》和《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》等三個涉及高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)劃看，投資標準都在1500元左右，與我省高標準基本農(nóng)田建設(shè)的實際投入有不小差距，投資標準偏低，而且各個部門投資分散，難以發(fā)揮綜合效益；此外，各部門的項目工作內(nèi)容和重點各不相同，建設(shè)標準也不統(tǒng)一，建成后不能完全滿足國家標準《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T30600-2014）的相關(guān)要求。2013年，省財政廳、省農(nóng)業(yè)廳和省國土資源廳雖已聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于協(xié)同推進糧食生產(chǎn)功能區(qū)和高標準基本農(nóng)田建設(shè)的意見》（浙農(nóng)專發(fā)〔2013〕55號），提出從規(guī)劃銜接、項目安排、資金統(tǒng)籌、協(xié)同實施、信息共享等方面進行合作共建，但從目前情況看，大部分地方仍只停留在對建設(shè)成果相互“認定”的層面上。

3.相關(guān)規(guī)劃銜接不夠

按照省委、省政府相關(guān)部署，我省相關(guān)部門的農(nóng)田建設(shè)項目大多圍繞糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)開展，而由于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃與新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制存在時間差，部分糧食生產(chǎn)功能區(qū)位于新一輪規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)，導致部分項目不符合土地利用總體規(guī)劃。此外，由于舟山群島新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等國家和省戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃實施，以及正在開展的土地利用總體規(guī)劃中期評估修改等工作，部分高標準基本農(nóng)田區(qū)塊建成后不久即要求調(diào)整。

4.政策處理、權(quán)屬調(diào)整難度大

土地平整是高標準基本農(nóng)田建設(shè)的一個重要內(nèi)容，進行土地平整就不可避免地會對田塊及相應的耕地承包經(jīng)營權(quán)進行調(diào)整。但耕地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整涉及農(nóng)民的基本土地權(quán)益，十分敏感和復雜，工作難度很大，這也成為部分地區(qū)高標準基本農(nóng)田建設(shè)難以順利推進的最大障礙。為完成上級下達的建設(shè)任務(wù)，相當大一部分項目沒有進行土地平整，只是對田間道路和溝渠進行了維修，沒有對耕地耕種條件進行實質(zhì)性提升。有些地方新修田間道路、溝渠占用農(nóng)田的，政策處理難度也十分大，有的按照征地補償標準進行補償也難以通過，不得不放棄最優(yōu)化的設(shè)計，大大降低了高標準基本農(nóng)田建設(shè)效果。

三、統(tǒng)籌推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的措施及建議

1.出臺激勵政策，提高地方政府積極性

一是要明確獎懲政策，如對高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成的好的地方給予指標獎勵，對工作推進慢、建設(shè)任務(wù)沒有完成的地方核減指標。二是要明確高標準基本農(nóng)田保護措施和調(diào)整、補劃的條件、程序，以打消各地對高標準基本農(nóng)田建設(shè)會對其發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生負面影響的顧慮。三是要積極爭取以“補改結(jié)合”方式落實耕地占補平衡政策，推動高標準基本農(nóng)田建設(shè)，允許通過高標準基本農(nóng)田建設(shè)新增的水田用于建設(shè)項目占用水田補充，調(diào)動地方政府積極性和主動性。

2.從縣級層面整合涉農(nóng)資金，集中投向高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)

根據(jù)《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，高標準農(nóng)田建設(shè)包括田塊整治、土壤地力、灌排設(shè)施、田間道路、輸配電設(shè)施、農(nóng)田生態(tài)防護等內(nèi)容，受投資規(guī)模和工作職責限制，任何部門單獨開展高標準農(nóng)田建設(shè)的局限性都較大。同時，受限于當前的財政體制，中央和省級層面整合涉農(nóng)資金難度很大，而不管哪個部門或哪個層級的涉農(nóng)資金最終都要由縣級財政進行落實，因此建議從縣級層面整合涉農(nóng)資金，構(gòu)建政府主導、國土搭臺、相關(guān)部門集中投入的高標準基本農(nóng)田建設(shè)體系。以縣級人民政府為主導，聚合有關(guān)部門專項資金，集中投入開展高標準農(nóng)田建設(shè)；國土部門搭臺，根據(jù)土地利用狀況、地形地貌、地質(zhì)和農(nóng)用地等級等情況，負責高標準農(nóng)田建設(shè)空間規(guī)劃；部門聯(lián)動，國土、農(nóng)發(fā)辦、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門協(xié)同開展田、水、路、林、電、技、管等建設(shè)內(nèi)容，遵循“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報、各司其職”的原則，聚合各部門管理的項目資金，形成合力，真正落實高標準農(nóng)田建設(shè)共同推進責任機制。

3.進一步做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接

一是建議結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修改、永久基本農(nóng)田劃定工作，全面核查已建成高標準農(nóng)田地塊，特別是農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門的建設(shè)項目，調(diào)整或剔除位于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的高標準農(nóng)田。二是建議加強各相關(guān)部門間的溝通協(xié)調(diào)，確保其組織開展的高標準農(nóng)田建設(shè)項目符合新一輪土地利用總體規(guī)劃，特別是要結(jié)合最近發(fā)改部門開展的高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃編制工作，將各部門的高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和項目落實到地塊，真正做到“劃得準、調(diào)得開、建得好、保得住”。

4.大力推進土地流轉(zhuǎn)，提升建設(shè)成效

耕地規(guī)模經(jīng)營不僅是高標準基本農(nóng)田建設(shè)的具體表現(xiàn)，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需求，各地應以高標準基本農(nóng)田建設(shè)為契機，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。在開展高標準農(nóng)田建設(shè)時，應在不改變耕地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導和鼓勵項目區(qū)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、托管等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，高標準農(nóng)田建設(shè)才能夠真正做到降低田坎系數(shù)和田塊破碎化程度，建設(shè)集中連片的格網(wǎng)條田，進而保障農(nóng)業(yè)規(guī)?；鳂I(yè)和經(jīng)營。此外，通過土地流轉(zhuǎn)，既可以實現(xiàn)“大戶”管護，提升管護成效，又便于引導農(nóng)民多種糧，解決基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”的問題，從而確保建成的高標準基本農(nóng)田能發(fā)揮長期效益。