李志強(qiáng)（上海金茂凱德律師事務(wù)所）

芻議律師如何服務(wù)法治政府建設(shè)

李志強(qiáng)（上海金茂凱德律師事務(wù)所）

一、前言

黨的十八屆四中全會（以下簡稱“四中全會”），強(qiáng)調(diào)堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。其中，法治政府建設(shè)是關(guān)鍵和核心。

在國家推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，政府是參與社會層面最多的主體，與百姓生活、國家命運(yùn)息息相關(guān)。法治政府是指政府從決策到執(zhí)行以及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相連，集陽光政府、有限政府、服務(wù)政府、誠信政府、責(zé)任政府、廉潔政府于一身，并用法律將權(quán)利義務(wù)加以規(guī)定的政府。著名法學(xué)家江平教授認(rèn)為，談到法治政府，就是講公權(quán)力怎么來實現(xiàn)法治化，政府的權(quán)力不能過大。在行政方面，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，這是最核心的目標(biāo)。

在實現(xiàn)公權(quán)力法治化的過程中，律師應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，當(dāng)仁不讓地承擔(dān)起為法治政府建設(shè)服務(wù)的責(zé)任。

二、律師服務(wù)法治政府建設(shè)的各項制度不斷完善

這些年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展、改革開放的不斷深入和社會主義法治建設(shè)的逐步推進(jìn),在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下,各級司法行政機(jī)關(guān)、各地律師協(xié)會和廣大律師積極開展政府法律服務(wù)工作,取得了良好成效，各項制度不斷完善。從1989年司法部頒布《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》,提出律師可以擔(dān)任政府法律顧問,到全國律協(xié)制定《律師法律顧問工作規(guī)則》,對律師從事法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo);從1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》,提出在國家機(jī)關(guān)進(jìn)行政府律師試點(diǎn)的要求,到2002年司法部出臺《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》,探索建立有中國特色的公職律師制度,律師服務(wù)法治政府建設(shè)的各項制度不斷完善。

目前，全國受聘擔(dān)任各級政府部門法律顧問的律師，占到了律師總數(shù)的十分之一以上，公職律師隊伍人數(shù)已經(jīng)出具規(guī)模，一支政治可靠、綜合素質(zhì)好、專業(yè)化程度高的法治政府建設(shè)律師隊伍初步建立。各地也結(jié)合實際以組建政府顧問團(tuán)、聘請法律顧問、公職律師試點(diǎn)等多種形式推動律師參與政府法律服務(wù)工作。

司法部副部長趙大程指出，“這次四中全會提出來，要對重大行政決策事項實行內(nèi)部的審查機(jī)制，我們的行政人員在推進(jìn)行政決策過程當(dāng)中，他的言行能不能適合法律的規(guī)定，符合不符合法治的精神，他不僅自己要有意識，更重要的是通過專門的人員提供參謀的意見，所以我以為法律顧問就是政府依法行政一個具體的幫手，應(yīng)該說是很重要的。①引自中華全國律師協(xié)會官方網(wǎng)站“趙大程：推行政府法律顧問制度，成為依法行政的重要抓手”一文?！笨梢?，律師服務(wù)法治政府建設(shè)的各項制度正在不斷完善，律師將逐步推進(jìn)政府科學(xué)決策、依法行政，并為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會管理、推進(jìn)社會主義法治建設(shè)發(fā)揮積極作用。

三、律師服務(wù)法治政府建設(shè)的實踐

早在2008年，上海市司法局聯(lián)合上海市發(fā)展與改革委員會共同發(fā)文，就律師為政府投資建設(shè)項目提供全程法律服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。2010年4月，中共上海市委、上海市人民政府以辦公廳名義頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設(shè)中重要作用的若干意見》，充分認(rèn)識律師在法治政府、法治社會建設(shè)中的功能定位、工作成效以及廣闊空間，且明確提出組織律師參與政府法律顧問工作，在地方性法規(guī)和政府規(guī)章的起草論證、規(guī)范性文件以及政策的制定和調(diào)整過程中，在政府重大工程決策、重大項目安排、重大民生工作和大額度資金使用的合法性和可行性論證過程中，各級政府部門應(yīng)當(dāng)積極組織律師參與；組織律師參與重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估、突發(fā)事件善后工作以及信訪工作等。

無獨(dú)有偶，浙江省秉承“平安浙江、法治浙江”的指導(dǎo)思想，積極推動律師服務(wù)政府重大建設(shè)項目業(yè)務(wù)法定化。2008年12月，浙江省律師協(xié)會下發(fā)了《關(guān)于律師為法律顧問企業(yè)、重大建設(shè)項目單位開展“法律體檢”活動的通知》；2009 年2月，浙江省司法廳下發(fā)了《千家企業(yè)“法律體檢”專項行動方案》。全省律師按照省廳、省律協(xié)要求，共走訪企業(yè)和重大項目共4671家，舉辦各類企業(yè)風(fēng)險防范講座125場，發(fā)放“法律意見書”和“法律風(fēng)險提示函”3265份，為164家企業(yè)和重大建設(shè)項目查找法律風(fēng)險源并制定有針對性的整改方案。

在2009年，深圳市政府則采用了公開招標(biāo)的方式向律師購買法律服務(wù)，深圳市33家律師事務(wù)所通過政府采購律師服務(wù)類項目公開招標(biāo)的方式，成為首批獲準(zhǔn)為深圳市政府提供專業(yè)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)，既為律師構(gòu)建法治政府、和諧深圳發(fā)揮作用搭建了平臺，體現(xiàn)出政府對律師的充分信任和親切關(guān)懷，也通過實施全國首個法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，開創(chuàng)了政府購買法律服務(wù)的新模式。

2014年10月27日，甘肅省省內(nèi)的律師和專家受聘組成了甘肅省政府法律“智囊團(tuán)”，將對政府工作進(jìn)行法律監(jiān)督，提供有廣度、有深度和有高度的意見建議。甘肅省在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草了《省政府法律專家咨詢委員遴選聘任辦法和工作規(guī)則》，對法律專家咨詢委員的遴選條件、程序、權(quán)利、義務(wù)和工作、方式、職責(zé)、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容作出了具體規(guī)定，并邀請6名法學(xué)專家和律師進(jìn)行了修改完善，確保為這項工作規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保障。

筆者認(rèn)為，在四中全會精神的引領(lǐng)及號召下，如何加快推進(jìn)法治政府建設(shè),也將是未來全國律師隊伍建設(shè)的主題之一。

四、律師如何服務(wù)法治政府建設(shè)

（一）充分利用中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)平臺

在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》中，明確要求“上海市人民政府要精心組織好《方案》的實施工作。要探索建立投資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平。”并且，上海自貿(mào)區(qū)總體方案中規(guī)定的五個主要任務(wù)和措施中，位列第一的就是“加快政府職能轉(zhuǎn)變”，方案著重強(qiáng)調(diào)了深化行政管理體制改革的重要性。

律師在參與政府“負(fù)面清單”管理的過程中，應(yīng)發(fā)揮專業(yè)特長，對政府行政行為的合法、合規(guī)性發(fā)表專業(yè)法律意見，從而成為政府實施行政行為的重要抓手。律師作為具有較高法律知識水平又深諳市場經(jīng)濟(jì)主體需求的專業(yè)團(tuán)體，還應(yīng)力爭成為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的潤滑劑，在二者出現(xiàn)摩擦?xí)r發(fā)揮其法律專業(yè)特長，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，從而實現(xiàn)法律人的價值。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立以來，已形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，目前有27項制度創(chuàng)新成果在全國推廣，20多項比較成熟的經(jīng)驗正在加速復(fù)制。值得欣喜的是，剛剛閉幕的第22屆APEC峰會上中國政府提出了建立亞太自由貿(mào)易區(qū)的倡議，自由貿(mào)易區(qū)正在向更大更廣的地域拓展。中國律師不僅可以協(xié)助政府加快推廣和復(fù)制創(chuàng)新成果和成熟經(jīng)驗，也可以協(xié)助各級政府積極借鑒上海自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗，促進(jìn)制度創(chuàng)新和經(jīng)驗推廣。

（二）重視行政相對人的權(quán)益保護(hù)

行政法的核心是調(diào)整行政主體的行政權(quán)力和行政相對人權(quán)利之間的關(guān)系，其實質(zhì)是控制行政權(quán)力從而保護(hù)公民權(quán)利。鑒于行政相對人相對于行政機(jī)關(guān)的弱勢地位，對于中國律師而言，保護(hù)行政相對人的權(quán)益是提升社會綜合效益的重要體現(xiàn)，對控制公權(quán)力，推動法治建設(shè)的貢獻(xiàn)不言而喻。

律師為社會公眾服務(wù)和為法治政府服務(wù)本質(zhì)上是一個問題的兩個方面：為法治政府建設(shè)服務(wù)的根本目的在于保護(hù)社會公眾利益，進(jìn)而為社會公眾服務(wù)；而為社會公眾服務(wù)也更有助于實現(xiàn)為法治政府服務(wù)的目的。

律師積極參與行政訴訟是保護(hù)行政相對人權(quán)益的重要途徑。在我國，行政訴訟的勝訴率低已成為眾所周知的事實，而其中政府對判決的直接或間接影響是導(dǎo)致該結(jié)果的最主要原因之一。因此，如果中國律師積極參與行政訴訟，逐漸積累行政訴訟的實務(wù)經(jīng)驗，不失為一條保護(hù)行政相對人利益、監(jiān)督政府行為、推進(jìn)法治政府建設(shè)的有效途徑。

（三）積極參與社會公益事業(yè)，切實為民服務(wù)

法治政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)政府，更好地為社會公眾服務(wù)，方便老百姓，促進(jìn)社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展進(jìn)步。在法治政府建設(shè)中積極推動的社會公益事業(yè)領(lǐng)域，律師應(yīng)踴躍參與人民調(diào)解、法律援助、政府信訪接待、法治宣傳，提供專業(yè)法律服務(wù)，發(fā)揮積極作用。

律師可以擔(dān)任人民調(diào)解員及人民調(diào)解組織的法律顧問，著力從源頭上化解矛盾，充分利用律師第三方身份和處理法律糾紛的經(jīng)驗，創(chuàng)建和健全律師參與人民調(diào)解工作機(jī)制，讓更多具有社會責(zé)任感和正義感的律師參與人民調(diào)解工作。

律師可以利用自身職業(yè)優(yōu)勢，積極投身法律援助事業(yè)，進(jìn)一步把法律服務(wù)重點(diǎn)向就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、住房、社會保障等民生領(lǐng)域傾斜，積極承擔(dān)社會基本公共法律服務(wù)工作，認(rèn)真履行法律援助義務(wù)。律師可以充分利用司法局的工作平臺參與法律援助工作，進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助覆蓋面，使更多困難群眾得到及時的法律幫助。

律師可以協(xié)助政府依法解決涉法涉訴信訪問題，解決政府和民眾之間溝通不暢的問題，為法治政府排憂解難。對信訪工作中遇到的法律問題，邀請執(zhí)業(yè)律師為上訪人員解答法律咨詢，指明合法合理的訴求渠道，及時打消上訪人員不合法的上訪要求，維護(hù)社會的和諧和穩(wěn)定。對于重大疑難的信訪案件，不僅可以引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性反映訴求，還可以直接通過提出意見建議促進(jìn)政府機(jī)關(guān)公正、規(guī)范執(zhí)法。

律師也可以積極參與提供法律咨詢、法治宣傳服務(wù)，協(xié)助政府開展并有效落實普法和依法治理工作；努力服務(wù)弱勢群體、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足群眾對法律服務(wù)的新要求、新期待，切實將便民利民各項工作舉措落到實處，努力維護(hù)弱者的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會的公平正義。

（四）提升參政議政的能力

四中全會明確提出，建立從符合條件的律師中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍建設(shè)，增強(qiáng)廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。

四中全會之前，律師參政議政的方式有擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員、政府法律顧問等，這些方式至今對推動法治政府進(jìn)程意義重大，但是由于政府的權(quán)力過于集中以及律師社會地位的限制，導(dǎo)致律師推動法治政府建設(shè)的實際作用還相當(dāng)有限。

四中全會后，律師有了“儲備法官”的第二重身份，社會地位將逐步提高，在傳統(tǒng)領(lǐng)域參政議政的話語權(quán)也將增強(qiáng)，律師也被寄予更高的期望。

雖然律師具有豐富的法律實務(wù)經(jīng)驗，深諳運(yùn)用法律的方式，但實現(xiàn)從律師身份到法官身份的轉(zhuǎn)變絕非易事，小到工作時間，大到法律思維，每一點(diǎn)轉(zhuǎn)變都是考驗。法治建設(shè)的車輪一刻不息地轉(zhuǎn)動，留給律師適應(yīng)新身份的時間十分有限，為充分保障訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，律師在身份轉(zhuǎn)變后必須盡早適應(yīng)。

因此，有進(jìn)入法官隊伍意向的律師應(yīng)注意學(xué)習(xí)借鑒法官的思維方式，在為當(dāng)事人服務(wù)的過程中，應(yīng)嘗試跳出自己固有的思維習(xí)慣，換一種角度，更加全面地考慮法律關(guān)系、爭議解決方法，為適應(yīng)新角色打下基礎(chǔ)。只有盡快適應(yīng)法官的身份，才能更好地履行法官職能，這種轉(zhuǎn)變不僅可以提升中國律師的社會地位，為服務(wù)法治政府建設(shè)提供便利；也可以在身份轉(zhuǎn)變后，通過履行司法職能直接推動法治政府的建設(shè)。

（五）有效推進(jìn)反腐敗工作

四中全會指出：各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。其明確規(guī)定了建設(shè)法治政府的科學(xué)內(nèi)涵、深刻意蘊(yùn)和價值目標(biāo)。

反腐敗正是建設(shè)法治政府的必然要求，反對腐敗、建設(shè)廉潔政府是人民關(guān)注的重大問題，實現(xiàn)國家治理腐敗體系和治理腐敗能力現(xiàn)代化，離不開法治的引領(lǐng)和規(guī)范；社會主義廉潔政治建設(shè)，離不開法治的保障和支撐。

中央政府大力反腐倡廉，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐持續(xù)升溫，彰顯了中央政府嚴(yán)厲打擊腐敗的決心。

在反腐敗的過程中，往往涉及到大量的職務(wù)犯罪案件，律師完全可以發(fā)揮重要的作用?？梢越M織紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員和律師交流紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件查處和律師辦理職務(wù)犯罪案件情況、反腐敗案件查處最新規(guī)定、規(guī)范以及律師辦理職務(wù)犯罪案件的規(guī)章、行業(yè)規(guī)范和工作意見；組織紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案人員和律師對辦理職務(wù)犯罪案件的理論和實務(wù)進(jìn)行研討交流；對辦理職務(wù)犯罪案件中，涉及的重大、疑難、復(fù)雜問題，組織紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員和律師相互提供咨詢服務(wù)，從而有效發(fā)揮律師在反腐敗工作中的作用，確保法律正確實施，提高反腐敗工作水平。

五、結(jié)語

四中全會的勝利召開為法治政府的建設(shè)描繪了嶄新藍(lán)圖，也為中國律師的職業(yè)發(fā)展開辟了更廣闊的道路。雖然對于中國律師來說，服務(wù)法治政府建設(shè)的偉大事業(yè)注定充滿挑戰(zhàn)，但是筆者深信，只要我們深入領(lǐng)會學(xué)習(xí)四中全會精神，學(xué)習(xí)借鑒但絕不照搬照抄其他國家做法，更加深刻認(rèn)識行政相對人權(quán)益保護(hù)的重要性，并盡快為從律師到法官的身份轉(zhuǎn)變做好準(zhǔn)備，中國律師就一定可以化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，為我國社會主義法治建設(shè)的宏偉事業(yè)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出無愧于新時代的貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯 張文靜）