李志強（上海金茂凱德律師事務所）

芻議律師如何服務法治政府建設

李志強（上海金茂凱德律師事務所）

一、前言

黨的十八屆四中全會（以下簡稱“四中全會”），強調(diào)堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設；深入推進依法行政，加快建設法治政府。其中，法治政府建設是關鍵和核心。

在國家推進法治建設的進程中，政府是參與社會層面最多的主體，與百姓生活、國家命運息息相關。法治政府是指政府從決策到執(zhí)行以及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責任緊密相連，集陽光政府、有限政府、服務政府、誠信政府、責任政府、廉潔政府于一身，并用法律將權(quán)利義務加以規(guī)定的政府。著名法學家江平教授認為，談到法治政府，就是講公權(quán)力怎么來實現(xiàn)法治化，政府的權(quán)力不能過大。在行政方面，把權(quán)力關在制度的籠子里，這是最核心的目標。

在實現(xiàn)公權(quán)力法治化的過程中，律師應積極響應國家號召，當仁不讓地承擔起為法治政府建設服務的責任。

二、律師服務法治政府建設的各項制度不斷完善

這些年來,隨著經(jīng)濟社會的日益發(fā)展、改革開放的不斷深入和社會主義法治建設的逐步推進,在黨和國家領導下,各級司法行政機關、各地律師協(xié)會和廣大律師積極開展政府法律服務工作,取得了良好成效，各項制度不斷完善。從1989年司法部頒布《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》,提出律師可以擔任政府法律顧問,到全國律協(xié)制定《律師法律顧問工作規(guī)則》,對律師從事法律顧問工作進行指導;從1993年國務院批轉(zhuǎn)《司法部關于深化律師工作改革的方案》,提出在國家機關進行政府律師試點的要求,到2002年司法部出臺《關于開展公職律師試點工作的意見》,探索建立有中國特色的公職律師制度,律師服務法治政府建設的各項制度不斷完善。

目前，全國受聘擔任各級政府部門法律顧問的律師，占到了律師總數(shù)的十分之一以上，公職律師隊伍人數(shù)已經(jīng)出具規(guī)模，一支政治可靠、綜合素質(zhì)好、專業(yè)化程度高的法治政府建設律師隊伍初步建立。各地也結(jié)合實際以組建政府顧問團、聘請法律顧問、公職律師試點等多種形式推動律師參與政府法律服務工作。

司法部副部長趙大程指出，“這次四中全會提出來，要對重大行政決策事項實行內(nèi)部的審查機制，我們的行政人員在推進行政決策過程當中，他的言行能不能適合法律的規(guī)定，符合不符合法治的精神，他不僅自己要有意識，更重要的是通過專門的人員提供參謀的意見，所以我以為法律顧問就是政府依法行政一個具體的幫手，應該說是很重要的。①引自中華全國律師協(xié)會官方網(wǎng)站“趙大程：推行政府法律顧問制度，成為依法行政的重要抓手”一文?！笨梢姡蓭煼辗ㄖ握ㄔO的各項制度正在不斷完善，律師將逐步推進政府科學決策、依法行政，并為促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、推進社會主義法治建設發(fā)揮積極作用。

三、律師服務法治政府建設的實踐

早在2008年，上海市司法局聯(lián)合上海市發(fā)展與改革委員會共同發(fā)文，就律師為政府投資建設項目提供全程法律服務進行規(guī)范。2010年4月，中共上海市委、上海市人民政府以辦公廳名義頒發(fā)了《關于進一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設中重要作用的若干意見》，充分認識律師在法治政府、法治社會建設中的功能定位、工作成效以及廣闊空間，且明確提出組織律師參與政府法律顧問工作，在地方性法規(guī)和政府規(guī)章的起草論證、規(guī)范性文件以及政策的制定和調(diào)整過程中，在政府重大工程決策、重大項目安排、重大民生工作和大額度資金使用的合法性和可行性論證過程中，各級政府部門應當積極組織律師參與；組織律師參與重大事項社會穩(wěn)定風險分析和評估、突發(fā)事件善后工作以及信訪工作等。

無獨有偶，浙江省秉承“平安浙江、法治浙江”的指導思想，積極推動律師服務政府重大建設項目業(yè)務法定化。2008年12月，浙江省律師協(xié)會下發(fā)了《關于律師為法律顧問企業(yè)、重大建設項目單位開展“法律體檢”活動的通知》；2009 年2月，浙江省司法廳下發(fā)了《千家企業(yè)“法律體檢”專項行動方案》。全省律師按照省廳、省律協(xié)要求，共走訪企業(yè)和重大項目共4671家，舉辦各類企業(yè)風險防范講座125場，發(fā)放“法律意見書”和“法律風險提示函”3265份，為164家企業(yè)和重大建設項目查找法律風險源并制定有針對性的整改方案。

在2009年，深圳市政府則采用了公開招標的方式向律師購買法律服務，深圳市33家律師事務所通過政府采購律師服務類項目公開招標的方式，成為首批獲準為深圳市政府提供專業(yè)法律服務的機構(gòu)，既為律師構(gòu)建法治政府、和諧深圳發(fā)揮作用搭建了平臺，體現(xiàn)出政府對律師的充分信任和親切關懷，也通過實施全國首個法治政府建設指標體系，開創(chuàng)了政府購買法律服務的新模式。

2014年10月27日，甘肅省省內(nèi)的律師和專家受聘組成了甘肅省政府法律“智囊團”，將對政府工作進行法律監(jiān)督，提供有廣度、有深度和有高度的意見建議。甘肅省在充分調(diào)研的基礎上，起草了《省政府法律專家咨詢委員遴選聘任辦法和工作規(guī)則》，對法律專家咨詢委員的遴選條件、程序、權(quán)利、義務和工作、方式、職責、紀律、經(jīng)費保障等內(nèi)容作出了具體規(guī)定，并邀請6名法學專家和律師進行了修改完善，確保為這項工作規(guī)范高效運轉(zhuǎn)提供制度保障。

筆者認為，在四中全會精神的引領及號召下，如何加快推進法治政府建設,也將是未來全國律師隊伍建設的主題之一。

四、律師如何服務法治政府建設

（一）充分利用中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)平臺

在《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》中，明確要求“上海市人民政府要精心組織好《方案》的實施工作。要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平。”并且，上海自貿(mào)區(qū)總體方案中規(guī)定的五個主要任務和措施中，位列第一的就是“加快政府職能轉(zhuǎn)變”，方案著重強調(diào)了深化行政管理體制改革的重要性。

律師在參與政府“負面清單”管理的過程中，應發(fā)揮專業(yè)特長，對政府行政行為的合法、合規(guī)性發(fā)表專業(yè)法律意見，從而成為政府實施行政行為的重要抓手。律師作為具有較高法律知識水平又深諳市場經(jīng)濟主體需求的專業(yè)團體，還應力爭成為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的潤滑劑，在二者出現(xiàn)摩擦時發(fā)揮其法律專業(yè)特長，為自貿(mào)區(qū)建設貢獻力量，從而實現(xiàn)法律人的價值。

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立以來，已形成一批可復制可推廣的經(jīng)驗，目前有27項制度創(chuàng)新成果在全國推廣，20多項比較成熟的經(jīng)驗正在加速復制。值得欣喜的是，剛剛閉幕的第22屆APEC峰會上中國政府提出了建立亞太自由貿(mào)易區(qū)的倡議，自由貿(mào)易區(qū)正在向更大更廣的地域拓展。中國律師不僅可以協(xié)助政府加快推廣和復制創(chuàng)新成果和成熟經(jīng)驗，也可以協(xié)助各級政府積極借鑒上海自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗，促進制度創(chuàng)新和經(jīng)驗推廣。

（二）重視行政相對人的權(quán)益保護

行政法的核心是調(diào)整行政主體的行政權(quán)力和行政相對人權(quán)利之間的關系，其實質(zhì)是控制行政權(quán)力從而保護公民權(quán)利。鑒于行政相對人相對于行政機關的弱勢地位，對于中國律師而言，保護行政相對人的權(quán)益是提升社會綜合效益的重要體現(xiàn)，對控制公權(quán)力，推動法治建設的貢獻不言而喻。

律師為社會公眾服務和為法治政府服務本質(zhì)上是一個問題的兩個方面：為法治政府建設服務的根本目的在于保護社會公眾利益，進而為社會公眾服務；而為社會公眾服務也更有助于實現(xiàn)為法治政府服務的目的。

律師積極參與行政訴訟是保護行政相對人權(quán)益的重要途徑。在我國，行政訴訟的勝訴率低已成為眾所周知的事實，而其中政府對判決的直接或間接影響是導致該結(jié)果的最主要原因之一。因此，如果中國律師積極參與行政訴訟，逐漸積累行政訴訟的實務經(jīng)驗，不失為一條保護行政相對人利益、監(jiān)督政府行為、推進法治政府建設的有效途徑。

（三）積極參與社會公益事業(yè)，切實為民服務

法治政府應當是服務政府，更好地為社會公眾服務，方便老百姓，促進社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展進步。在法治政府建設中積極推動的社會公益事業(yè)領域，律師應踴躍參與人民調(diào)解、法律援助、政府信訪接待、法治宣傳，提供專業(yè)法律服務，發(fā)揮積極作用。

律師可以擔任人民調(diào)解員及人民調(diào)解組織的法律顧問，著力從源頭上化解矛盾，充分利用律師第三方身份和處理法律糾紛的經(jīng)驗，創(chuàng)建和健全律師參與人民調(diào)解工作機制，讓更多具有社會責任感和正義感的律師參與人民調(diào)解工作。

律師可以利用自身職業(yè)優(yōu)勢，積極投身法律援助事業(yè)，進一步把法律服務重點向就業(yè)、就學、醫(yī)療、住房、社會保障等民生領域傾斜，積極承擔社會基本公共法律服務工作，認真履行法律援助義務。律師可以充分利用司法局的工作平臺參與法律援助工作，進一步擴大法律援助覆蓋面，使更多困難群眾得到及時的法律幫助。

律師可以協(xié)助政府依法解決涉法涉訴信訪問題，解決政府和民眾之間溝通不暢的問題，為法治政府排憂解難。對信訪工作中遇到的法律問題，邀請執(zhí)業(yè)律師為上訪人員解答法律咨詢，指明合法合理的訴求渠道，及時打消上訪人員不合法的上訪要求，維護社會的和諧和穩(wěn)定。對于重大疑難的信訪案件，不僅可以引導當事人依法理性反映訴求，還可以直接通過提出意見建議促進政府機關公正、規(guī)范執(zhí)法。

律師也可以積極參與提供法律咨詢、法治宣傳服務，協(xié)助政府開展并有效落實普法和依法治理工作；努力服務弱勢群體、服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，滿足群眾對法律服務的新要求、新期待，切實將便民利民各項工作舉措落到實處，努力維護弱者的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會的公平正義。

（四）提升參政議政的能力

四中全會明確提出，建立從符合條件的律師中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，加強法律服務隊伍建設，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍。

四中全會之前，律師參政議政的方式有擔任人大代表、政協(xié)委員、政府法律顧問等，這些方式至今對推動法治政府進程意義重大，但是由于政府的權(quán)力過于集中以及律師社會地位的限制，導致律師推動法治政府建設的實際作用還相當有限。

四中全會后，律師有了“儲備法官”的第二重身份，社會地位將逐步提高，在傳統(tǒng)領域參政議政的話語權(quán)也將增強，律師也被寄予更高的期望。

雖然律師具有豐富的法律實務經(jīng)驗，深諳運用法律的方式，但實現(xiàn)從律師身份到法官身份的轉(zhuǎn)變絕非易事，小到工作時間，大到法律思維，每一點轉(zhuǎn)變都是考驗。法治建設的車輪一刻不息地轉(zhuǎn)動，留給律師適應新身份的時間十分有限，為充分保障訴訟當事人的合法權(quán)益，律師在身份轉(zhuǎn)變后必須盡早適應。

因此，有進入法官隊伍意向的律師應注意學習借鑒法官的思維方式，在為當事人服務的過程中，應嘗試跳出自己固有的思維習慣，換一種角度，更加全面地考慮法律關系、爭議解決方法，為適應新角色打下基礎。只有盡快適應法官的身份，才能更好地履行法官職能，這種轉(zhuǎn)變不僅可以提升中國律師的社會地位，為服務法治政府建設提供便利；也可以在身份轉(zhuǎn)變后，通過履行司法職能直接推動法治政府的建設。

（五）有效推進反腐敗工作

四中全會指出：各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。其明確規(guī)定了建設法治政府的科學內(nèi)涵、深刻意蘊和價值目標。

反腐敗正是建設法治政府的必然要求，反對腐敗、建設廉潔政府是人民關注的重大問題，實現(xiàn)國家治理腐敗體系和治理腐敗能力現(xiàn)代化，離不開法治的引領和規(guī)范；社會主義廉潔政治建設，離不開法治的保障和支撐。

中央政府大力反腐倡廉，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐持續(xù)升溫，彰顯了中央政府嚴厲打擊腐敗的決心。

在反腐敗的過程中，往往涉及到大量的職務犯罪案件，律師完全可以發(fā)揮重要的作用。可以組織紀檢監(jiān)察辦案人員和律師交流紀檢監(jiān)察機關案件查處和律師辦理職務犯罪案件情況、反腐敗案件查處最新規(guī)定、規(guī)范以及律師辦理職務犯罪案件的規(guī)章、行業(yè)規(guī)范和工作意見；組織紀檢監(jiān)察機關的辦案人員和律師對辦理職務犯罪案件的理論和實務進行研討交流；對辦理職務犯罪案件中，涉及的重大、疑難、復雜問題，組織紀檢監(jiān)察辦案人員和律師相互提供咨詢服務，從而有效發(fā)揮律師在反腐敗工作中的作用，確保法律正確實施，提高反腐敗工作水平。

五、結(jié)語

四中全會的勝利召開為法治政府的建設描繪了嶄新藍圖，也為中國律師的職業(yè)發(fā)展開辟了更廣闊的道路。雖然對于中國律師來說，服務法治政府建設的偉大事業(yè)注定充滿挑戰(zhàn)，但是筆者深信，只要我們深入領會學習四中全會精神，學習借鑒但絕不照搬照抄其他國家做法，更加深刻認識行政相對人權(quán)益保護的重要性，并盡快為從律師到法官的身份轉(zhuǎn)變做好準備，中國律師就一定可以化挑戰(zhàn)為機遇，為我國社會主義法治建設的宏偉事業(yè)和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出無愧于新時代的貢獻。

（責任編輯 張文靜）