周孟龍（浙江省臺州市司法局）

關(guān)于構(gòu)建社區(qū)矯正執(zhí)法大隊與執(zhí)法中隊的思考

周孟龍（浙江省臺州市司法局）

社區(qū)矯正工作是在我國寬嚴相濟刑事政策指導(dǎo)下進行的刑罰執(zhí)行制度改革，是司法體制和工作機制改革的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)依法治國以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。浙江省臺州市是我國開展社區(qū)矯正試點工作的第二批試點地區(qū)，自2005年開始試點工作，于2008年全面鋪開實施。通過先行試點、鋪開實施、規(guī)范運行等三個階段，社區(qū)矯正工作從摸索試行到積累經(jīng)驗再提升到規(guī)范創(chuàng)新，取得了一定的成效。本文通過分析當(dāng)前社區(qū)矯正工作存在的困難與問題，結(jié)合臺州市的社區(qū)矯正工作實踐，就如何構(gòu)建組織機構(gòu)、健全工作體系、規(guī)范運行制度談些感想。

一、當(dāng)前社區(qū)矯正工作存在的困難與制約

（一）保障不足，工作難。一是人員不足。當(dāng)前臺州市在冊共有6871名社區(qū)服刑人員，數(shù)量居浙江省市地第二位。目前全市的司法所工作人員僅為226人，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）130個司法所，平均每所不到2人；社工人數(shù)僅為235人，司法所在編人員加上聘用的社工平均每所只有3.5人，每所平均要監(jiān)管53名社區(qū)服刑人員，如臨海市杜橋鎮(zhèn)司法所只有5名工作人員，卻要監(jiān)管社區(qū)服刑人員290名。司法所除了要承擔(dān)社區(qū)矯正工作之外，還要承擔(dān)人民調(diào)解、法律宣傳、安置幫教、法律援助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作等繁重任務(wù)，社區(qū)矯正工作任務(wù)與司法所力量配置矛盾尤為突出?？梢哉f，憑著當(dāng)前司法所的工作力量，根本無法承擔(dān)社區(qū)矯正日常的監(jiān)管教育幫扶工作，更談不上社區(qū)矯正工作實行專門化、專業(yè)化與專職化。二是經(jīng)費緊張。當(dāng)前我市的社區(qū)矯正工作經(jīng)費按每位社區(qū)服刑人員2000元的標(biāo)準進行撥付，由地方和省級財政分別負擔(dān)。由于個別地區(qū)的地方配套經(jīng)費不能到位，社會工作者的工資待遇偏低，致使隊伍極不穩(wěn)定。同時，司法局及司法所在開展信息化平臺建設(shè)、組織調(diào)查評估、收監(jiān)執(zhí)行等工作中，缺少工作業(yè)務(wù)經(jīng)費支持，難以保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。三是裝備短缺。由于缺乏明確的政策支持和法律保障，社區(qū)矯正工作很大程度依賴于地方黨委政府的重視程度，造成地區(qū)發(fā)展極不平衡，個別地區(qū)甚至于今年剛成立獨立的社區(qū)矯正工作機構(gòu)，人手、車輛、裝備都極其缺乏，工作開展難。

（二）手段不足，管理難。一是激勵手段不足?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》施行以后，原有對待社區(qū)服刑人員的處遇等級制度已經(jīng)失去意義，除了重點人員，對于其他社區(qū)服刑人員均一視同仁。而且，社區(qū)服刑人員除非有重大立功表現(xiàn)或者三次表揚以上，否則不得減刑。如保外就醫(yī)對象在外表現(xiàn)積極的，在社區(qū)矯正期間同樣不能獲得減刑的獎勵。臺州開展社區(qū)矯正工作以來，僅有三例申請獲得減刑，由于獎勵措施的缺失，大大挫傷了社區(qū)服刑人員平時參加學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)和遵章守紀的積極性。二是懲戒手段不足?，F(xiàn)有的社區(qū)矯正執(zhí)法手段極為有限，對于違法違規(guī)的社區(qū)服刑人員，社區(qū)矯正機構(gòu)只能給予警告，或者建議相關(guān)部門作出治安處罰和收監(jiān)執(zhí)行的決定。而對于平時表現(xiàn)不好，但又構(gòu)不成警告的社區(qū)服刑人員缺乏必要的懲戒手段，致使社區(qū)矯正工作者的執(zhí)法權(quán)威大大削弱。三是矯正手段不足。社區(qū)矯正工作者普遍沒有經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)，社會志愿者服務(wù)還沒有形成長效機制，對社區(qū)服刑人員的每月走訪談話也大都流于形式。對于社區(qū)服刑人員的心理矯正和行為矯正都還僅處于起步階段，任重而道遠。

（三） 規(guī)范不足，銜接難。一是部門銜接難，由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，部門各自為政，往往從各自利益出發(fā)，或避重就輕，或推諉責(zé)任，導(dǎo)致社區(qū)矯正機構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法難以落實到位，工作非常被動。二是審前調(diào)查評估難。審前調(diào)查評估的性質(zhì)目前尚未明確，程序規(guī)定極其有限，委托審前調(diào)查評估的地區(qū)發(fā)展不平衡，給予司法行政機關(guān)的調(diào)查期限也極為短暫，經(jīng)常發(fā)生調(diào)查評估意見還沒寄出，判決書已經(jīng)下達的情況。而且，法院對于調(diào)查評估意見的采納率還很低，缺乏硬性約束手段，尤其是外省法院，基本不會采納。三是收監(jiān)執(zhí)行難?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，撤銷緩刑收監(jiān)執(zhí)行的案件，由司法行政機關(guān)負責(zé)押送罪犯至服刑監(jiān)獄或者看守所。實際工作中，由于司法行政機關(guān)缺乏囚車、械具，更多地需要協(xié)調(diào)公安機關(guān)協(xié)助押送，而且還存在一定的安全風(fēng)險。同時，在辦案過程中，省市之間、部門之間都存在著互相推諉扯皮的現(xiàn)象，加大了收監(jiān)工作的難度。四是禁止令執(zhí)行難?！缎谭ㄐ拚福ò耍芬?guī)定，法院在適用社區(qū)矯正時，可以同時禁止當(dāng)事人接觸特定的人、進出特定的場所、從事特定的行業(yè)。實踐中，司法行政機關(guān)需要同時協(xié)調(diào)公安、工商、民政等多個部門，無法及時高效地對社區(qū)服刑人員加以控制，存在一定的瀆職風(fēng)險。綜上所述，特別是在社區(qū)矯正鋪開起步階段，隨著社區(qū)服刑人員的快速增長，監(jiān)管的壓力倍增，矯正手段與舉措不足，重新犯罪難以主動有效控制。2008年、2009年、2010年臺州市重新犯罪率分別為0.02%、0.21%、0.25%，呈逐年上升的勢頭，形勢嚴峻。

二、構(gòu)建執(zhí)法大隊與執(zhí)法中隊是社區(qū)矯正監(jiān)管工作實戰(zhàn)化的需要

（一）構(gòu)建執(zhí)法大隊和中隊的必要性。一是組織執(zhí)行體系建設(shè)的需要。將縣級社區(qū)矯正管理科更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，是“機關(guān)型”向“實戰(zhàn)型”轉(zhuǎn)變的需要，原先的社區(qū)矯正管理科的性質(zhì)更多的是綜合指導(dǎo)功能，而執(zhí)法大隊的性質(zhì)屬實體執(zhí)法執(zhí)行部門，能強化指揮決策和隊伍管理功能，突出執(zhí)法實踐性質(zhì)，以大隊建制，強化監(jiān)管執(zhí)法功能。同時，“大隊”相比“科”的設(shè)置更便于對外協(xié)調(diào)和交涉，具備相對獨立的權(quán)限，與公安機關(guān)治安大隊等也能相匹配，共同做好特殊人群的社會治理工作。同時，執(zhí)法大隊下設(shè)監(jiān)管指揮中心、勞動教育基地（矯正中心），便于統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一集中管理教育，有利快速反應(yīng)，協(xié)同作戰(zhàn)。二是監(jiān)管實戰(zhàn)工作的需要。臺州目前社區(qū)服刑人員數(shù)量多，加上臺州的流動人口多，人員構(gòu)成十分復(fù)雜，新情況、新問題層出不窮，監(jiān)管難度日益加大。由于社區(qū)矯正執(zhí)法力量十分薄弱，遠遠不能滿足審前調(diào)查、信息化核查、日常監(jiān)管、考核獎懲的需要。為了統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，整合資源，我們在縣一級成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，配備5～7名專門執(zhí)法人員，專門從事審前調(diào)查評估、信息化核查、考核獎懲、收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法職能，收到了良好的成效。在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者整合周邊區(qū)域設(shè)置執(zhí)法中隊，整合司法所力量，配備3～5名專門執(zhí)法人員，配合執(zhí)法大隊或者獨立完成社區(qū)矯正執(zhí)法職能，有效提升社區(qū)矯正工作質(zhì)量與監(jiān)管水平。三是執(zhí)法規(guī)范化的需要。今年以來，臺州市委市政府高度重視社區(qū)矯正工作，出臺了《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正工作的實施意見》以及監(jiān)管、教育、幫扶三個實施方案，通過出臺《社區(qū)矯正操作規(guī)程》、《社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督細則》等相關(guān)規(guī)范性文件，全市建立與規(guī)范社區(qū)矯正監(jiān)管教育幫扶工作體系，力爭打造社區(qū)矯正工作規(guī)范化示范區(qū)。四是強化執(zhí)法監(jiān)督的需要。隨著執(zhí)法大隊的成立，為監(jiān)督執(zhí)法行為，全市縣級司法行政機關(guān)普遍成立了法制科，配備法制員，對社區(qū)矯正警告、提請治安處罰、提請撤銷緩刑、假釋以及收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法環(huán)節(jié)進行內(nèi)部監(jiān)督；檢察院進駐社區(qū)矯正中心，設(shè)立法律監(jiān)督辦公室，提前介入審前社會調(diào)查、遷居管理、提請?zhí)幜P及收監(jiān)、入解矯程序，進行法律監(jiān)督；在執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊設(shè)立舉報箱，公開舉報熱線，對社區(qū)矯正執(zhí)法信息和執(zhí)法依據(jù)進行動態(tài)公示，接受社會監(jiān)督。

（二）構(gòu)建執(zhí)法大隊和中隊的可行性。從臺州的實踐看，設(shè)置執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊作用明顯。一是有利于強化工作的專職化與專業(yè)化水平，提升了社區(qū)矯正工作質(zhì)量。從社區(qū)矯正實踐看，當(dāng)前我國迫切需要建立與完善適合社區(qū)服刑人員監(jiān)管執(zhí)法、教育矯正、幫困扶助的社區(qū)矯正執(zhí)行體系和工作機制。執(zhí)法大隊和中隊設(shè)立后，對入矯登記及宣告、日常監(jiān)督考察、集中組織勞動和教育、心理矯治、考核獎懲評議、解矯等各個環(huán)節(jié)都能集中時間和精力抓到位，有效提升了監(jiān)管質(zhì)量，提升了工作水平與效率。二是有利于強化執(zhí)法力量，切實預(yù)防重新犯罪。刑罰的目的不僅是懲罰犯罪，更重要的是預(yù)防犯罪。社區(qū)服刑人員大多是輕微犯罪或不適宜再關(guān)押的罪犯，其往往對罪行的悔過程度有限，對刑罰執(zhí)行缺乏敬畏之心，當(dāng)其處于一個較為復(fù)雜的社會環(huán)境之中，按現(xiàn)有的規(guī)定每月到司法所報到一次，其脫離監(jiān)管的時間過長，極易造成脫管失控。社區(qū)矯正機構(gòu)往往因為無法及時掌握社區(qū)服刑人員動態(tài)跟不上監(jiān)管，導(dǎo)致違法犯罪的現(xiàn)象發(fā)生。2011年以來，臺州市通過前幾年積極探索，全面建立以縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊（監(jiān)管指揮中心）為龍頭，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊（司法所）為主體，以村居（社區(qū)）社區(qū)矯正工作站為依托的三級監(jiān)管教育幫扶工作體系，積極實施分類管理、積分制管理、信息化管理等“三項管理”機制，大力推進基地化幫教、人性化救助幫教、專業(yè)化心理幫教等“三化幫教”幫扶舉措，通過強化社區(qū)矯正工作組織隊伍實體化建設(shè)，創(chuàng)新管理，采取措施，強化監(jiān)管，取得了突破性的成效。2011年、2012年、2013年全市社區(qū)服刑人員重新犯罪率分別為0.27%、0.12%、0.06%，呈現(xiàn)逐年大幅度下降趨勢，從源頭上有效預(yù)防和遏制了前幾年重新犯罪上升的勢頭。去年10月份，司法部部長吳愛英在考察臺州社區(qū)矯正執(zhí)法大隊建設(shè)時稱贊：“工作人員少，工作做得多，做得好！”三是有利于整合資源，降低刑罰成本。臺州市在調(diào)查研究、開展試點的基礎(chǔ)上，在縣（市、區(qū)）設(shè)立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊，下設(shè)監(jiān)管指揮中心及勞動教育基地（矯正中心），在條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或中心區(qū)域設(shè)置執(zhí)法中隊，同時，縣級建立健全了矯正歸正人員安置幫教協(xié)會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了“陽光驛站”，村居、企業(yè)建立社區(qū)矯正工作站，從而使執(zhí)法大隊、執(zhí)法中隊作為專門化、專業(yè)化的社區(qū)矯正機構(gòu)，與縣級社區(qū)矯正歸正人員安置幫教協(xié)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“陽光驛站”及村級社區(qū)矯正工作站緊密協(xié)作，互相配合，實行監(jiān)管與教育幫扶兩個輪子一起轉(zhuǎn)，從而收到了良好成效。逐步形成一個強化主體、依托基層、科技為先、上下互通、信息全面、監(jiān)管嚴密、應(yīng)急聯(lián)動的監(jiān)管執(zhí)行體系，建立起一套行之有效、運作規(guī)范、管理科學(xué)的運行機制，通過充分利用現(xiàn)有的人力、物力、財力，通過充分整合社區(qū)矯正機構(gòu)與教育幫扶組織的工作資源，發(fā)揮機制優(yōu)勢，實行社區(qū)矯正專業(yè)化、垂直化、網(wǎng)格化管理，凸顯社區(qū)矯正的實際效果，實現(xiàn)了社區(qū)矯正工作在更高平臺上的跨越發(fā)展。

三、健全機制，規(guī)范運行，提高社區(qū)矯正執(zhí)法大隊與執(zhí)法中隊的實體化運作水平

（一）明確職責(zé)，規(guī)范化運行。臺州市明確規(guī)定縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊的職責(zé)分工，突出監(jiān)管執(zhí)法功能，與司法所相互配合，相應(yīng)落實監(jiān)管執(zhí)法與教育幫扶責(zé)任。執(zhí)法大隊承擔(dān)制定縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正工作政策規(guī)劃和制度措施，負責(zé)矯正辦日常工作并協(xié)調(diào)與公、檢、法、監(jiān)獄等相關(guān)職能部門的銜接，指導(dǎo)監(jiān)管指揮中心的日常工作并負責(zé)信息采集和接處警及組織協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件，辦理社區(qū)服刑人員入矯接收、信息錄入、解除矯正等手續(xù)，對社區(qū)服刑人員組織追查，落實禁止令的執(zhí)行，辦理提請警告、治安處罰、撤銷緩刑、假釋以及提請減刑案件， 組織或指派執(zhí)法中隊開展審前社會調(diào)查，指導(dǎo)執(zhí)法中隊（司法所）開展審前調(diào)查、風(fēng)險評估等工作，組織社區(qū)服務(wù)及集中教育，組織開展心理咨詢和心理矯治，組織開展社區(qū)矯正的宣傳和培訓(xùn)教育等十二項職能。執(zhí)法中隊承擔(dān)辦理社區(qū)矯正審前社會調(diào)查工作，做好本轄區(qū)社區(qū)服刑人員入矯宣告、信息錄入及終止矯正、解除矯正、外出請假、居住地變更等手續(xù)報批，對脫管人員組織查找，實施禁止令的執(zhí)行，落實手機定位監(jiān)管和日常查控措施，做好日常表現(xiàn)考核、實施分類管理和獎懲報批，組織社區(qū)服務(wù)和集中教育工作，開展心理咨詢和心理矯治，指導(dǎo)管理村（社區(qū)）社區(qū)矯正工作站協(xié)助監(jiān)管和開展教育幫扶工作，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及司法所做好其他中心工作和平安創(chuàng)建工作等十項職能。同時尚未設(shè)立執(zhí)法中隊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由司法所負責(zé)日常監(jiān)管工作；已設(shè)立執(zhí)法中隊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，社區(qū)矯正工作重點：一是配合執(zhí)法大隊與中隊協(xié)助監(jiān)管執(zhí)法；二是重點做好教育幫扶工作；三是協(xié)助配合解矯評議工作；四是協(xié)助做好村居（社區(qū)）社區(qū)矯正工作站的管理。

（二）強化防控，信息化監(jiān)管。社區(qū)矯正縣鄉(xiāng)村三級監(jiān)管體系不是一個分散的運行體系，它應(yīng)當(dāng)是一個緊密結(jié)合、上下聯(lián)動的有機整體，而把三級監(jiān)管體系整合起來的有效手段就是信息科學(xué)技術(shù)的有效應(yīng)用。一是發(fā)揮縣級執(zhí)法大隊與信息監(jiān)管指揮中心的作用。依托GPS定位系統(tǒng)，執(zhí)法大隊干警及社工每天對重點人員信息化核查一次，普管社區(qū)服刑人員每天抽查50～100名，發(fā)現(xiàn)越界或關(guān)機問題，利用社區(qū)矯正視頻指揮系統(tǒng)，及時指示執(zhí)法中隊或司法所核實情況，固定證據(jù)，及時作出處理。同時，在現(xiàn)有信息化平臺的基礎(chǔ)上，探索開發(fā)社區(qū)矯正移動監(jiān)管系統(tǒng)，建立司法行政機關(guān)和審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)社區(qū)矯正信息交換平臺，真正實現(xiàn)信息互通。二是完善執(zhí)法中隊和司法所信息監(jiān)管平臺的職能。各執(zhí)法中隊和司法所均采用“語音、臉譜、指紋”識別報到系統(tǒng)，筑牢電子圍墻，做到“實時定位、軌跡可查、動態(tài)監(jiān)管”。三是創(chuàng)建村居（社區(qū)）信息監(jiān)管點。依托村級工作站建立基層“情報員”制度，在村居（社區(qū)）中發(fā)展有威望的村民或者老教師、老黨員、老干部等熱心人士，做社區(qū)矯正機構(gòu)的“千里眼”、“順風(fēng)耳”，從事社區(qū)服刑人員的信息收集，遇到問題上報執(zhí)法中隊，由執(zhí)法中隊迅速向縣級信息指揮中心匯報，社區(qū)矯正執(zhí)法大隊建立情報收集、分析和研判機制，及時處置社區(qū)矯正突發(fā)事件，將隱患消除在萌芽狀態(tài)，并對舉報者給予適當(dāng)獎勵。

（三）創(chuàng)新機制，制度化保障。一是政策支持。各級黨委政府應(yīng)當(dāng)充分認識到社區(qū)矯正工作的重要性和必要性，及時調(diào)整與充實矯正委組成成員，必要時可由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)共同掛帥，健全矯正委成員例會制度和信息互通制度，充分發(fā)揮矯正委協(xié)調(diào)編辦、財政、公安、檢察、法院等部門的作用，共同做好三級體系的建設(shè)工作。二是財政保障。要加強規(guī)劃與預(yù)算，縣（市、區(qū)）政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌保障社區(qū)矯正執(zhí)法大隊和執(zhí)法中隊的建設(shè)與運行經(jīng)費。三是隊伍建設(shè)。縣級社區(qū)矯正執(zhí)法大隊?wèi)?yīng)當(dāng)配備5～7名執(zhí)法干警，并建立分級培訓(xùn)制度，積極探索執(zhí)法大隊機構(gòu)升格或者正職高配，社區(qū)矯正執(zhí)法中隊力量從司法所工作人員中進行調(diào)配整合，保證3～5名的執(zhí)法力量，進一步凸顯社區(qū)矯正執(zhí)法的重要性，確保當(dāng)前社區(qū)矯正工作任務(wù)的真正落實。按照1：20的比例配齊配強社會工作者，參照社區(qū)工作者管理，由財政保障社工的工資，司法行政機關(guān)可通過考核的方式適當(dāng)給予獎勵，確保社區(qū)矯正工作三支隊伍的穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯 張文靜）