唐洪春（四川省成都市司法局副局長）

朱 ?。ㄋ拇ㄊ〕啥际兴痉ň郑?/p>

關(guān)于提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力的探索與思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局長）

朱 ?。ㄋ拇ㄊ〕啥际兴痉ň郑?/p>

黨的十八屆三中全會決定，廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度。這一方面體現(xiàn)了司法公正文明的進步，另一方面，也給社區(qū)矯正工作帶來新的課題。社區(qū)矯正工作將隨之進入機遇與風險、責任與壓力雙重疊加的新時期，特別是提升社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力這一根本問題，需要重新審視。

一、成都市提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力的探索

成都市堅持制度設(shè)計與技術(shù)創(chuàng)新同步推進、教育矯正與重點管控同步開展，圍繞組織、制度和監(jiān)管“三大體系”建設(shè)，著力提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力。

（一）完善組織體系。一是理順領(lǐng)導(dǎo)體制。成立由黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，法院、檢察院、公安、司法、民政、財政、人社等部門為成員單位的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門組織實施、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的社區(qū)矯正工作組織體系，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制科學化。二是搭建工作網(wǎng)絡(luò)。在司法行政系統(tǒng)內(nèi)部，搭建市司法局管理指導(dǎo)、區(qū)（市）縣司法局實施執(zhí)法、司法所日常管理、村（社區(qū)）和有關(guān)組織協(xié)同配合的工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)工作運行系統(tǒng)化。三是組建專業(yè)隊伍。通過政府購買公共服務(wù)聘用專業(yè)法律指導(dǎo)人員，通過招募志愿者吸引社會力量參與社區(qū)矯正，設(shè)崗定責、嚴格培訓(xùn)，組建專業(yè)矯正隊伍，對社區(qū)服刑人員開展道德宣講、政策咨詢、心理疏導(dǎo)等工作，使剛性執(zhí)法與柔性服務(wù)相結(jié)合，實現(xiàn)隊伍力量專業(yè)化。2012年以來，全市累計接收社區(qū)服刑人員13451人，累計解除矯正8366人，重新犯罪率0.07%。

（二）優(yōu)化制度體系。一是做好制度規(guī)范保障。相繼制定出臺《成都市社區(qū)矯正信息化系統(tǒng)管理規(guī)定》、《成都市社區(qū)矯正人員檔案管理辦法》、《成都市社區(qū)服刑人員考核獎懲工作暫行規(guī)定》、《成都市社區(qū)矯正應(yīng)急管理辦法》、《成都市社區(qū)矯正執(zhí)法證和工作證管理規(guī)定》等具體制度，初步形成具有成都特色的社區(qū)矯正制度體系，推動社區(qū)矯正工作的規(guī)范開展。二是創(chuàng)新矯正評估方式。試行社區(qū)矯正審前評估制度，將監(jiān)管防控關(guān)口前移，有效降低社區(qū)矯正的風險度。三是完善部門聯(lián)動機制。在兩高兩部《社區(qū)矯正實施辦法》下發(fā)后，主動聯(lián)合市法院、市檢察院和市公安局研究制定《成都市社區(qū)矯正實施辦法細則（試行）》，明確四個部門的工作職責，細化工作流程，保障社區(qū)矯正工作的順利開展。

（三）升級監(jiān)管體系。一是升級監(jiān)管系統(tǒng)。建成GPS手機定位監(jiān)管系統(tǒng)、法定不準出境人員通報備案系統(tǒng)，建立社區(qū)服刑人員信息管理數(shù)據(jù)庫，24小時動態(tài)掌控社區(qū)服刑人員的流動軌跡，增強了社區(qū)服刑人員的可控性。目前，在市級司法行政機關(guān)建立1個社區(qū)矯正監(jiān)控中心，在縣級司法行政機關(guān)建立21個社區(qū)矯正管理中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所建立316個社區(qū)矯正管理終端，實現(xiàn)了社區(qū)矯正管理手段與信息化技術(shù)的緊密結(jié)合。二是升級管理模式。實施分級分類管理，根據(jù)再犯罪風險和教育改造情況評估結(jié)果將社區(qū)服刑人員分為嚴管、普管、寬管三個等級，對活動范圍、公益勞動、思想?yún)R報等方面分別實施高、中、低三種不同強度的管理。同時，建立包含教育矯正、心理矯治、法治教育、技能培訓(xùn)等功能為一體的“新起點”社區(qū)矯正學校，實現(xiàn)管理服務(wù)同步化、教育幫扶同程化。三是升級監(jiān)管強度。在“兩會”召開等重大敏感時期，通過簽訂保證書、提高日常管理等級、嚴格限制活動范圍、暫停審批外出請假和加大定位監(jiān)管頻率、做好走訪摸排疏導(dǎo)幫扶等手段，僅今年就走訪社區(qū)服刑人員3416次，當面談話5285人次，開展集中教育143次2157人，組織集中勞動105次1586人。

二、提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力面臨的困難

社區(qū)矯正作為一種新的刑罰執(zhí)行方式，僅在《刑法》和《刑事訴訟法》中提出如何裁定適用，但對如何加強社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管，缺乏必要的法律保障和政策規(guī)定，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置存在政策障礙，監(jiān)管職責落地難?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》僅是提出了社區(qū)矯正機構(gòu)的概念，但如何定性、如何設(shè)置并無規(guī)定。按照我國編制部門的相關(guān)要求，新增加部門機構(gòu)編制須出具上級編制部門的意見。目前成都市19個區(qū)（市）縣司法局和高新區(qū)、天府新區(qū)成都片區(qū)社會事業(yè)局有的采取單獨設(shè)置機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)掛牌的方式明確了社區(qū)矯正機構(gòu)，承擔監(jiān)督管理和教育幫助工作。其中，都江堰市、雙流縣司法局分別成立了1個社區(qū)矯正執(zhí)法大隊；青白江區(qū)、溫江區(qū)、郫縣、大邑縣司法局分別成立了1個社區(qū)矯正科；其余的13個區(qū)（市）縣司法局由基層科掛牌；高新區(qū)、天府新區(qū)成都片區(qū)由社會事業(yè)局民政司法處掛牌。由于司法行政部門未設(shè)立統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一規(guī)格的執(zhí)法機構(gòu)，刑罰執(zhí)行的規(guī)范性和嚴肅性受到影響。與此同時，司法助理員不具有人民警察的身份，在處理違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員時缺乏強制手段，往往要依托于公安機關(guān)的力量來執(zhí)行。

（二）現(xiàn)行收監(jiān)條件標準模糊，懲戒教育執(zhí)行難。《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，對社區(qū)矯正人員因“違反人民法院禁止令，情節(jié)嚴重的”，“因違反監(jiān)督管理規(guī)定受到治安管理處罰仍不改正的”，“其他違反有關(guān)法律、行政法規(guī)和監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的”，“應(yīng)當撤銷緩刑、撤銷假釋”?！扒楣?jié)嚴重的”、“仍不改正的”等情形都沒有具體的認定標準，容易造成各地社區(qū)矯正機構(gòu)對上述情形的認定標準不統(tǒng)一。

（三）收監(jiān)過程中的職業(yè)風險高，職業(yè)權(quán)益保障難?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》明確規(guī)定，對人民法院決定收監(jiān)執(zhí)行的，由縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)將罪犯送交監(jiān)獄或者看守所執(zhí)行。但在收監(jiān)過程中如果出現(xiàn)意外情況，造成社區(qū)矯正機構(gòu)工作人員感染艾滋病、傷殘或者死亡，如何定性、如何設(shè)置保障措施并無規(guī)定。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)法人員，并未納入人民警察的警務(wù)保障范圍，缺乏必要的職業(yè)風險保障法律制度。

（四）社區(qū)服刑人員基本保障缺乏，社會保障落實難。由于國家低保政策和廉租房的申請有相應(yīng)的條件，部份社區(qū)服刑人員不符合享受這些國家保障措施的條件。特別是監(jiān)獄保外就醫(yī)社區(qū)服刑人員因未能納入社會統(tǒng)籌醫(yī)療保險，醫(yī)療費用無保障，當疾病危及生命、健康時一般都是到司法行政機關(guān)求助，矯正地司法行政機關(guān)只能協(xié)調(diào)當?shù)攸h委、政府和民政、紅十字會等部門協(xié)調(diào)解決。由于無政策支持，無法從根本上解決此問題。我市民政部門政策規(guī)定，接受民政臨時救助人員每人每年不超過1萬元。由于社區(qū)服刑人員醫(yī)療救治費用無法解決，導(dǎo)致司法行政機關(guān)監(jiān)管難度增大。

三、提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力的對策建議

提高社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管能力，關(guān)鍵是要健全完善貼近“實戰(zhàn)”的法律制度，明確法定依據(jù)；牢固樹立安全穩(wěn)定的底線意識，確保平穩(wěn)運行；突出教育改造質(zhì)量的首要標準，提升工作效果；強化隊伍建設(shè)和部門協(xié)作，夯實剛性保障。

（一）健全完善貼近“實戰(zhàn)”的法律制度。加快制定和出臺《社區(qū)矯正法》，重點明確三個方面的內(nèi)容：一是明確社區(qū)矯正機構(gòu)設(shè)置、人員配備及執(zhí)法人員身份。以隊建制方式，在市、縣級司法行政機關(guān)分別設(shè)置社區(qū)矯正執(zhí)法支隊、大隊，由大隊具體負責社區(qū)矯正執(zhí)法工作。在社區(qū)矯正機構(gòu)按服刑人員比例設(shè)置人民警察，組織執(zhí)行刑罰，對違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)服刑人員實施制止、懲罰、收監(jiān)等措施，切實解決因行政機關(guān)編制限制而導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)法人員嚴重不足的問題。二是明確社區(qū)服刑人員的社會保障權(quán)。賦予社區(qū)矯正機構(gòu)協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位，為社區(qū)服刑人員提供幫助和扶持的職責，建立特困社區(qū)服刑人員救助專項資金，保護社區(qū)服刑人員的生命權(quán)、健康權(quán)，從根本上解除服刑人員接受教育改造的后顧之憂。三是明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員的職業(yè)保障。確定社區(qū)矯正執(zhí)法人員刑罰執(zhí)行主體身份和保障措施，納入《人民警察法》“警務(wù)保障”的適用范圍，并依據(jù)國家衛(wèi)生計生委等四部門最新印發(fā)的《職業(yè)病分類和目錄》第八條“職業(yè)性傳染病”第4條醫(yī)療衛(wèi)生人員及人民警察感染艾滋病的規(guī)定，將社區(qū)矯正工作人員納入職業(yè)病范疇進行保障。

（二）牢固樹立安全穩(wěn)定的底線意識。要建立制度防范為基礎(chǔ)、監(jiān)管防衛(wèi)為主體、技術(shù)防控為支撐的三位一體社區(qū)矯正防控工作體系，確保社區(qū)服刑人員安心接受改造、安身進行矯正、安全接受教育，鞏固社區(qū)矯正工作的底線基礎(chǔ)。

一是要強化制度建設(shè)，促進執(zhí)法規(guī)范化。以規(guī)范“兩個主體、一個小組”為重點，嚴格落實區(qū)（市）縣司法局、司法所和矯正小組三級責任，確保社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)依法規(guī)范運行。以完善工作制度為核心，確保調(diào)查評估、交付接收、管理教育、考核獎懲、收監(jiān)執(zhí)行、解除矯正等各個環(huán)節(jié)的制度全覆蓋。以創(chuàng)新試點經(jīng)驗為引導(dǎo)，推廣“輕刑快處”等創(chuàng)新舉措，加快建立輕微刑事案件快速辦理工作機制。以執(zhí)法檢查為推力，重點對執(zhí)行禁止令、提請治安管理處罰、法定不批準出國（境）通報備案等執(zhí)法行為進行專項檢查并定期通報，確保每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)、每一起執(zhí)法案件都經(jīng)得起法律檢驗。二是要推進關(guān)口前移，實現(xiàn)監(jiān)管全程化。絕對把牢“入口關(guān)”，全面推行社區(qū)矯正社會調(diào)查評估工作制度，與相應(yīng)交接主體之間建立雙向確認告知制度，嚴防“帶病入矯”。從嚴守好“執(zhí)行關(guān)”，嚴格實施分類分級管理和動態(tài)實時管理，確保做到實時可查、實地可控。要加強重點時期和敏感時段的監(jiān)管力度，對重點服刑人員要制定“一對一”的監(jiān)管方案，切實做到監(jiān)管零距離、研判零差錯、隱患零遺漏、責任零推諉,確保大事不出、小事可控。切實看住“出口關(guān)”，對屢教不改的嚴重危害公共安全、有暴力犯罪傾向的，堅決依法提請收押。三是要利用科技手段，增強矯正效能化。進一步推廣手機定位系統(tǒng)，區(qū)（市）縣逐步實現(xiàn)社區(qū)服刑人員全覆蓋。完善社區(qū)服刑人員出國（境）預(yù)警報備系統(tǒng)，填補監(jiān)控空白領(lǐng)域，堵牢每一個監(jiān)管漏洞。向現(xiàn)代科技求生產(chǎn)力，加快建立重新犯罪風險評估系統(tǒng)和三級社區(qū)矯正管理監(jiān)控系統(tǒng)，不斷提高監(jiān)管效率，力爭保持脫管漏管“零記錄”。

（三）突出教育改造的治本作用。要堅持綜合施矯、分類矯治的原則，突出社區(qū)矯正工作行為矯枉、心理矯治、思想矯正的作用和功能，讓社區(qū)服刑人員靈魂深處有觸動、思想認識有改觀、行為習慣回正軌，從根本上提高教育改造質(zhì)量。一是要堅持專業(yè)施矯，既“治病”更“斷根”。大膽借鑒沿海地區(qū)的有益經(jīng)驗，積極培育社區(qū)矯正社會組織，壯大社工專業(yè)人才隊伍，發(fā)揮社工心理干預(yù)、思想重塑、行為再造等專業(yè)優(yōu)勢和“助人自助”的先進理念，推廣社區(qū)矯正心理咨詢室等做法，提高社區(qū)矯正的專業(yè)化水平。二是要堅持法治教育，既“學法”更“敬法”。法治意識淡薄是社區(qū)服刑人員走上犯罪道路的思想根源。要突出法治教育的功能性，把法治教育作為社區(qū)矯正的首要教育手段，通過多種形式的法治教育，將社區(qū)服刑人員由過去的違法者轉(zhuǎn)變?yōu)槟７兜氖胤ㄈ?。要突出法治教育的針對性，把社區(qū)服刑人員納入重點普法對象，引導(dǎo)其樹立守法遵紀光榮、違法亂紀可恥的法治榮辱觀。要突出法治教育的實效性，對法律知識極端缺乏、法律認識極端偏差的人員，要采取定人定責定標的個性化教育方式，幫助其實現(xiàn)法律知識“脫盲”目標。三是要堅持社會幫扶，既“輸血”更“造血”。幫助服刑人員順利融入社會，是社區(qū)矯正工作的終極目標。要突出社區(qū)的主陣地作用，發(fā)揮社區(qū)自治組織的主場優(yōu)勢，建立志愿者隊伍，開展形式多樣的公益勞動、道德培育、親情幫教，營造適當?shù)某C正環(huán)境。要加強社區(qū)服刑人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助困難服刑人員解決基本的生存問題，解除其接受矯正的后顧之憂，增強服刑人員的生存和發(fā)展能力。要建立社會參與的激勵機制，推廣“新陽光”社區(qū)矯正教育學校等創(chuàng)新做法，鼓勵各類組織參與和開發(fā)社區(qū)矯正公益項目，共同幫助社區(qū)服刑人員提高社會適應(yīng)能力。

（四）強化隊伍建設(shè)和部門協(xié)作。要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立剛性化的保障機制，逐步解決社區(qū)矯正工作的問題和困難，讓社區(qū)矯正工作能夠“輕裝上陣”，不斷取得新成效。一是要強化隊伍建設(shè)。加強工作機構(gòu)建設(shè)，重點推動在縣級司法行政部門成立專業(yè)化刑罰執(zhí)行機構(gòu)。加強基層執(zhí)法力量建設(shè)，確保每個司法所至少有1名專編執(zhí)法人員，存在“無人所”的區(qū)（市）縣，一律精簡機關(guān)充實基層。基層執(zhí)法力量不足的，要爭取通過政府購買服務(wù)的方式，招聘輔助人員，填補空缺。大力推進場所設(shè)施建設(shè)，有條件的區(qū)（市）縣可探索建立集矯正接收、風險評估、信息管理、心理矯正、訓(xùn)誡等功能于一體的社區(qū)矯正管理中心。二是要強化經(jīng)費落實。嚴格督促落實財政部、司法部《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》，探索建立按照社區(qū)服刑人員數(shù)量核定社區(qū)矯正經(jīng)費制度。協(xié)調(diào)相關(guān)部門加大社區(qū)矯正經(jīng)費保障標準落實力度，為基層提供堅強后援。三是要強化工作合力。社區(qū)矯正事關(guān)全局，必須強化部門間協(xié)作配合，方能以合抱之力、匯流之勁共同推動社區(qū)矯正工作。對外，要加強與法院、檢察院、公安機關(guān)的銜接配合，建立統(tǒng)一的全市社區(qū)服刑人員數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息互通、資源互享、工作互動，不斷增強工作合力；對內(nèi)，要建立與法律援助、法治宣傳的資源整合機制，形成全局一盤棋的良好格局。

（責任編輯 張文靜）