陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長）

淺析普遍建立法律顧問制度

陸娟梅（浙江省嘉興市司法局局長）

“普遍建立法律顧問制度”是黨的十八屆三中全會作出的重要工作部署。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出，要健全依法決策制度，積極推行政府法律顧問制度。“普遍建立法律顧問制度”是推進法治中國建設的重要舉措，也是全面實現(xiàn)社會依法治理，維護社會和諧穩(wěn)定的有效途徑。近年來，浙江省嘉興市在推進法律顧問制度建設及其作用發(fā)揮方面，做了一些積極探索，積累了一些經(jīng)驗。本文以嘉興的實踐為基礎，展開粗淺思考。

一、普遍建立法律顧問制度的內涵及意義

（一）普遍建立法律顧問制度的內涵

“普遍建立”，意味著法律顧問的應用范圍實現(xiàn)全覆蓋。即各級黨政機關、社會團體、企事業(yè)單位和基層群眾性組織應建立符合實際需求的法律顧問制度。具體來說，政策決定層、基層政府、一線執(zhí)法部門和規(guī)模企業(yè)都應聘請法律顧問，而其他黨政機關、社會團體和群眾自治性組織則可依實際需要共同聘請法律顧問專家團。這其中，重點是政府法律顧問制度的建立。從運行方式上看，政府法律顧問由政府購買服務來保障，社會法律顧問交給市場來完成。從作用發(fā)揮來看，“普遍建立”意味著要建立起剛性制度，以充分保障法律顧問真正發(fā)揮有效作用，使法律顧問成為法治政府建設的助推器、人民群眾合法權益的守護神。

（二）普遍建立法律顧問制度的意義

十八屆三中全會對普遍建立法律顧問制度提出了要求，意義重大。普遍建立法律顧問制度是推進依法行政，增強全社會和人民群眾法治意識與法治觀念的要求，是促進政府職能轉變、建設法治政府的迫切要求。無論是持續(xù)推進轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，還是全面加強和創(chuàng)新社會治理，都要求各級政府更加自覺地用法治眼光審視發(fā)展問題，用法治手段破解發(fā)展難題，法律顧問積極參與政府行政決策和行政執(zhí)法各領域、各環(huán)節(jié)，有利于各級政府提高依法決策、依法行政水平，更好地促進管理活動規(guī)范化、法治化。普遍建立法律顧問制度，對于全面推進普法依法治理，營造全民學法、守法、用法的良好氛圍，都將起著不可替代的積極作用。

二、嘉興市普遍建立法律顧問制度的初步實踐

（一）推進政府法律顧問制度建設，提升依法行政工作水平

一是深入推進三級政府法律顧問制度建設。嘉興市政府常務會議專題研究，出臺《關于加快推進法治政府建設的意見》，將健全政府法律顧問制度作為法治政府建設的重要一環(huán)，并配套出臺《政府法律顧問工作規(guī)則》，明確將重大決策法律意見、重要規(guī)范性文件合法性審查、重大涉法事件、重大項目談判與合同簽訂等內容納入法律顧問服務項目，為法律顧問積極參與政府依法治理各個環(huán)節(jié)提供了政策支持。各縣（市、區(qū)）先后出臺全面推行法律顧問制度的工作意見，對縣（市、區(qū)）和鎮(zhèn)（街道）兩級政府、各執(zhí)法部門及村（社區(qū)）等聘請法律顧問提出了明確要求。在各級黨委、政府的重視下，截至目前，市、縣、鎮(zhèn)三級政府法律顧問制度在全省率先實現(xiàn)“全覆蓋”，并發(fā)揮有效作用，三級政府法律顧問制度建設得到進一步深入推進。

二是重點推進立法、執(zhí)法部門法律顧問制度建設。全市司法行政機關做好表率，嘉興市司法局、市譽天公證處、市強制隔離戒毒所，以及所轄各縣（市、區(qū)）司法局已全部有償聘請律師擔任法律顧問，各單位聘用人數(shù)1至3名不等。目前，全市共169家部門聘請了法律顧問，為依法行政提供法律保障。同時，加強與市人大常委會的溝通協(xié)調，出臺《關于為人大代表聯(lián)絡站代表履職聘請法律顧問的通知》，為全市鎮(zhèn)（街道）人大代表聯(lián)絡站聘請法律顧問搭建好平臺。目前，全市75個鎮(zhèn)（街道）人大代表聯(lián)絡站已全部成功聘請法律顧問。

三是組建法律顧問團隊參與中心工作。在助力“三改一拆”、“五水共治”、產(chǎn)業(yè)結構調整機制創(chuàng)新、防范金融風險、股改掛牌上市、外貿(mào)發(fā)展、浙商回歸、領軍人才工程、嘉興接軌上海等重點工作中，積極跟進，選派資深優(yōu)秀律師組成了專項律師法律服務顧問團。2013年以來，在“五水共治”、“三改一拆”等中心工作中，法律顧問團隊對決策和文件進行合法性審查110次，組織拆改方案和措施的法律論證90次，協(xié)助矛盾糾紛調處151件，協(xié)助參與信訪事項處置63件，協(xié)助群體性事件處置15件，代理行政復議或訴訟案件119件，接待群眾法律咨詢2386人次，跟進保障涉水重大項目2項，開展法治宣傳117場次，辦理法律援助案件12件。

（二）深化村(社區(qū))法律顧問服務體系建設，開通“法律服務直通車”

一是健全“三種運行制度”。先后出臺《關于加強全市農(nóng)村法律顧問工作的意見》、《關于深化和完善社區(qū)法律顧問制度的通知》、《嘉興市村級法律顧問工作操作和管理規(guī)程（試行）》、《關于進一步加強和改進律師工作的實施意見》等一系列規(guī)范性文件，明確了村（社區(qū)）法律顧問工作日常運作的聘用、工作規(guī)范和監(jiān)督管理三種制度，確立政府購買法律服務的運作模式，明確每個村（社區(qū)）的法律顧問費每年不低于2500元的經(jīng)費保障。

二是突出“四個服務領域”。第一，助推集體經(jīng)濟發(fā)展。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、扶貧開發(fā)土地流轉等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律咨詢、合同審查等服務。第二，服務基層依法治理。開展常態(tài)化的村務“法律體檢”，對村民代表大會、村委會重要管理活動及會議的決定、決策，提出專業(yè)的法律意見和建議。第三，化解基層矛盾糾紛。圍繞影響農(nóng)村穩(wěn)定的突出問題，特別是在征地拆遷補償、舊村改造、環(huán)境整治、養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)轉型升級等易產(chǎn)生矛盾糾紛的領域，化解糾紛，引導農(nóng)民以合法的方式和途徑表達自身的利益訴求。第四，全程服務村級組織換屆選舉。結合農(nóng)村村委工作實際，發(fā)布《村級組織換屆法律服務操作指引》，積極研發(fā)農(nóng)村法律顧問系列服務產(chǎn)品，保障換屆選舉工作順利進行。

推進“三進”工作是一個系統(tǒng)工程，必須從整體性視角研究，系統(tǒng)分析“進教材、進課堂、進頭腦”之間的邏輯關系，凸顯“三進”路徑和方法的創(chuàng)新，充分發(fā)揮思想政治教育的整體效應，為形成學習貫徹合力，提高廣大青年的理論自信和行動自覺，不斷進行理論和實踐探索。

三是優(yōu)化“五種服務模式”。第一，定期坐診，每月定期為村（社區(qū)）提供日常法律事務。第二，按需出診，向群眾公布法律顧問聯(lián)系電話、服務內容和監(jiān)督電話，根據(jù)需要，及時出診。第三，線上互動，組建法律顧問QQ群，村（社區(qū)）一般咨詢實現(xiàn)線上交流。第四，組建“法治陽光服務隊”，開展“進村入企”送法等活動。第五，開辟“流動法律服務站”，開展“法律宣講大蓬車”基層行、“模擬法庭”進農(nóng)村等活動。2013年以來，已累計提供法律咨詢25000余人次，參與法治宣傳活動700余場，開展村務“法律體檢”750余次，幫助完善村規(guī)民約、合同協(xié)議等1000余個，為基層村級事務決策提供法律建議意見600余條，參與村委調解化解矛盾糾紛500余件。

（三）健全企業(yè)法律顧問服務體系，推進企業(yè)健康發(fā)展

一是完善企業(yè)法律顧問制度。加強與經(jīng)信委、工商聯(lián)、臺辦等部門的溝通協(xié)調，召開法律服務座談會、交流會、推介會等，為企業(yè)聘請法律顧問搭建平臺。目前，各縣（市、區(qū)）普遍出臺了《關于全面推行規(guī)上企業(yè)法律顧問制度的意見》，全市共有2933家單位聘請了法律顧問。

二是建立商會法律顧問制度。通過在商會建立法律顧問制度的形式擴大企業(yè)法律顧問覆蓋面，著重在提供股權并購、資產(chǎn)重組、投資立項、知識產(chǎn)權等方面提供法律意見建議，并及時參與涉企糾紛化解，維護商會及所在?。ㄊ校┘戮用竦暮戏嘁?。全市28家?。ㄊ校┊惖厣虝?、行業(yè)商會法律顧問已實現(xiàn)全覆蓋。

三是成立專業(yè)服務團隊。精心挑選一批具備良好職業(yè)操守、熱愛社會公益事業(yè)的優(yōu)秀律師、公證員，組建了防范金融風險法律服務團、浙商回歸法律服務團、領軍人才法律服務團、臺資企業(yè)法律服務團等專業(yè)法律服務團，發(fā)揮團隊優(yōu)勢，服務企業(yè)發(fā)展。2013年以來，共辦理各類訴訟及非訴訟代理17042件，挽回經(jīng)濟損失19.15億元，為1546家企業(yè)化解了法律風險7423個，預計避免經(jīng)濟損失7.52億元。

三、普遍建立法律顧問制度的薄弱環(huán)節(jié)

嘉興市法律顧問工作在服務法治政府建設、做好政府的參謀助手、維護群眾合法權益等方面取得了明顯成效，但從“普遍建立”和發(fā)揮更大作用的要求來看，還需要從以下幾方面加強改進。

（一）參與程度需進一步深入

已經(jīng)開展法律顧問工作的單位，從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”還需進一步加強。一方面是認識程度需進一步加強，特別是一些關鍵環(huán)節(jié)讓法律顧問參與到何種程度，在一定程度上還取決于領導對法律顧問工作的重視程度。另一方面是事后顧問比重大于事前顧問，在一些重大法律事務初始階段，法律顧問介入不足，影響了決策階段合法性審查、把關、論證等預防作用的有效發(fā)揮。

（二）保障力度需進一步加強

政府有償購買法律服務力度還需進一步加強，專項資金尚未設立或資金有限，與公共法律服務需求相差較遠，在一定程度上制約法律顧問工作的持續(xù)發(fā)展。政府購買服務還存在隨意性，缺乏規(guī)范化、前瞻性的運作機制。

（三）覆蓋范圍需進一步拓展

離“普遍建立”還有一定差距，目前在立法、執(zhí)法以及經(jīng)濟等部門聘請法律顧問較為多見，而基層單位、社會團體和小微企業(yè)聘請法律顧問不多。一些矛盾糾紛多發(fā)的顯性行業(yè)如醫(yī)院、學校、市場等還沒有做到全覆蓋。

四、全面落實普遍建立法律顧問制度的幾點思考

普遍建立法律顧問制度是一項長期性的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，不僅要全面建立，更要以發(fā)揮有效作用為著力點，通過提升認識，完善制度，加強保障等途徑，推進法律顧問制度建設，推動法治社會建設。

（一）進一步推動頂層設計

要深入貫徹執(zhí)行黨的十八屆三中、四中全會精神，將法律顧問制度納入建設法治政府和推進社會依法治理的重要內容，強化頂層設計、高位推動，加快法律顧問制度立法步伐，出臺法律顧問體系階段性建設規(guī)劃，為推進普遍建立法律顧問制度提供法制、政策保障。要加強法治宣傳，進一步提升政府和群眾在立法、執(zhí)法和遵法、守法環(huán)節(jié)的法治意識，提升社會法治思維、法治理念。

（二）進一步完善法律顧問制度

要規(guī)范法律顧問運行模式、工作流程及標準體系,暢通法律顧問履職渠道，增強顧問與部門間互動。要完善重大決策、重要事項、重要文件和文書材料審查論證制度，探索規(guī)范法律顧問列席會議、處置糾紛、代理訴訟仲裁、處理法律事務的程序和形式。要授予法律顧問更多的查閱、取證、詢問等權利，為法律顧問發(fā)揮作用提供便利、創(chuàng)造條件。

（三）進一步加大法律顧問保障力度

要將法律顧問工作經(jīng)費納入政府購買范圍，列入各級政府財政預算，并隨經(jīng)濟發(fā)展，及時調整提高保障標準，購買項目要制度化。要對資源匱乏地區(qū)加大政策傾斜，彌補律師資源不足。要改善顧問律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強顧問律師執(zhí)業(yè)權益保障。要加大業(yè)務培訓力度，提高顧問律師的實際工作能力。

（四）進一步完善激勵機制

要建立科學的法律顧問酬薪制度和績效考核制度，促進法律顧問工作成果與律師晉級掛鉤。要強化監(jiān)督指導，建立健全法律顧問準入和退出機制，完善以能力和實績?yōu)閷虻目荚u機制和以實績、品德、知識、能力等要素構成的法律顧問評價指標體系，激勵法律顧問不斷增強自身素質，提高服務水平。要加強宣傳，打造品牌，營造氛圍，進一步提升法律顧問的榮譽度和責任感，激發(fā)法律顧問工作效能。

（責任編輯 張文靜）