浙江省杭州市司法局課題組

政府購買公共法律服務的理論與實踐
——以杭州市為例

浙江省杭州市司法局課題組

2012年7月，國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，將公共服務問題提到新的高度。黨的十八大報告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。2014年2月，司法部印發(fā)《關(guān)于推進公共法律服務體系建設的意見》。在這樣的背景下，探討政府購買公共法律服務的理論與實務，大有必要。

一、公共法律服務基本原理

（一）公共法律服務概念

公共法律服務是公共服務和法律服務的交集，同時具有兩者屬性。公共服務，又稱公共物品或公共產(chǎn)品。公共物品具有非競爭性和非排他性：非競爭性指一部分人對某一產(chǎn)品或服務的消費不會影響另一些人對該產(chǎn)品或服務的消費，并且新增一個消費者對供給者的成本沒有影響；非排他性是指某人在消費一種產(chǎn)品或服務時,不能排除其他人消費這一產(chǎn)品或服務。

法律服務，是指法律專業(yè)人士或相關(guān)機構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟效益、排除不法侵害、防范法律風險而提供的專業(yè)活動。公共法律服務可界定為法律專業(yè)人士或相關(guān)機構(gòu)以其法律知識和技能為法人或自然人維護其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟效益、排除不法侵害、防范法律風險而提供的具有非競爭性和非排他性的專業(yè)活動。

（二）公共法律服務特征

公共法律服務除了具有非競爭性或非排他性，還具有以下特征：

1、公益性。公共法律服務是直接面向公眾提供的，這有別于一些面向政府或政府部門提供的法律服務。如政府聘請法律顧問，法律顧問的服務對象是政府部門而不是公眾，維護的是政府部門的利益而不是公眾的利益。

2、基礎性。公共法律服務為公眾提供的僅僅是基礎性、常規(guī)性、滿足基本生存和發(fā)展需求的法律服務。當然，公共法律服務的外延會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而發(fā)展。

3、普惠性。公共法律服務面向不特定對象提供，滿足一定條件（如居住在一定地域范圍內(nèi)或生活困難）即可享受。這有別于私人法律服務——實行的是等價交換，付多少費用享受多少服務。

二、政府購買公共法律服務現(xiàn)狀分析

（一）杭州的探索與實踐

杭州在政府購買公共法律服務方面起步比較早，并取得了較好的成效。在制度建構(gòu)層面，2010年11月9日《杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務的指導意見》印發(fā)，把法律服務作為購買服務的內(nèi)容之一，具體是：“向社會法律服務機構(gòu)購買法律服務，委托其向居民宣傳法律知識，提供法律援助，參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作，參與基層民主管理，實現(xiàn)社會長治久安。”2011年8月10日杭州市委、市政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)杭州市2011—2015年普法教育依法治市規(guī)劃的通知》，提出“基本公共法律服務體系建設有新突破”的目標?！蛾P(guān)于公布2012年杭州市政府采購目錄和限額標準的通知》則首次將“法律服務”列入政府采購目錄；2013年和2014年杭州市政府采購目錄繼續(xù)將“法律服務［律師進社區(qū)（村）法律服務］”列入。2015年則準備將“面向群眾和基層組織提供法律咨詢等公共法律服務”、“政府委托的法律援助項目的實施服務”、“法律援助政策宣傳與咨詢”等項目列入《杭州市政府向社會力量購買服務目錄》。

在具體實踐層面，杭州市以政府購買的方式向社會免費提供多種多樣的公共法律服務：

1、人民調(diào)解以獎代補。《人民調(diào)解法》第16條規(guī)定，人民調(diào)解員從事調(diào)解工作，應當給予適當?shù)恼`工補貼。2005年，建德市率先進行人民調(diào)解“以獎代補”。2006年杭州市全面推行人民調(diào)解“以獎代補”，即根據(jù)調(diào)解員調(diào)解糾紛的成功與否、難易程度、工作質(zhì)量等，以計件形式，由區(qū)、縣（市）司法局按每件10元～200元的標準，按季對調(diào)解員實施獎勵，獎勵經(jīng)費由區(qū)、縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級財政列入年度預算予以保障。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，杭州很多區(qū)、縣（市）相繼提高了補貼標準。

2、法律援助辦案補貼。為加強對法律援助辦案補貼經(jīng)費的管理，進一步提高法律服務人員辦理法律援助案件的積極性和辦案質(zhì)量，2010年1月10日杭州市司法局印發(fā)《杭州市法律援助經(jīng)費實施細則（試行）》?！都殑t》指出，承辦法律援助案件，按不同辦案情形，每案補貼200～1800元；跨區(qū)縣（市）辦案的每案增補300～1200元不等。法律咨詢每人每次補貼100元①《杭州市法律援助經(jīng)費實施細則（試行）》，中共杭州網(wǎng)HTTP://WWW.HANGZHOU.GOV.CN/MAIN/WJGG/ZXWJ/BMWJ/T341362.SHTML。。

3、律師進社區(qū)（村）。2009年11月24日，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展“律師進社區(qū)”工作的實施意見》，決定在主城區(qū)開展“律師進社區(qū)”活動。市律師協(xié)會負責組織各律師事務所與社區(qū)掛鉤結(jié)對，律師每周定期到社區(qū)工作半天，為社區(qū)各組織和居民提供法律咨詢、法治宣傳、矛盾調(diào)解、法律援助、合同文書代寫等法律服務。律師補貼按照6000元/人/年的標準，以政府購買服務的方式，統(tǒng)一支付給市律師協(xié)會。2012年1月6日，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化“律師進社區(qū)”活動進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務的實施意見》，將“律師進社區(qū)”活動向農(nóng)村延伸，并提高了補貼標準：城區(qū)的社區(qū)（村）律師補貼8000元/人/年；五縣（市）中心村律師補貼6000元/人/年。

4、律師值班補貼。杭州市普遍在信訪局、法律援助中心、法院、監(jiān)獄、看守所、交通事故處理中心、工商聯(lián)（商會）等場所設立咨詢室，指派律師輪流值班，解答法律咨詢，代寫合同或法律文書。律師值班一般由相關(guān)單位給予每次50～200元不等的補貼。

5、法治宣傳產(chǎn)品定制。為提高法治宣傳產(chǎn)品的專業(yè)化、社會化水平，近年來杭州市各司法局逐漸加大向社會組織定制法治宣傳產(chǎn)品的力度。如2012年3月起，杭州市司法局與杭州市電視臺西湖明珠頻道合作錄制“開心學法”電視普法節(jié)目，在每周一晚上的“開心茶館”欄目播出。杭州市司法局向后者支付每期約7000元的報酬。

需要特別指出的是，除了面向公眾提供公共法律服務之外，政府也越來越重視法律服務在決策和管理中的作用，加大了這方面的購買力度，包括聘請政府法律顧問和專項法律服務兩類。如市信訪局等單位積極聘請律師參與涉法涉訴信訪案件的處理，2013年全市處理了825件，2014年上半年處理了396件。2014年，市委政法委還聘請了6家律師事務所擔任社會穩(wěn)定風險評估工作第三方評估機構(gòu)。

（二）存在的困難和問題

杭州市各級政府向社會組織購買了形式多樣、層次各異、滿足不同需求的公共法律服務，在一定程度上提高了政府的執(zhí)政水平，明顯提升了當?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境。但是，也存在一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

1、缺乏統(tǒng)一管理，部門各自為政?，F(xiàn)在有不少公共部門面向公眾提供一些法律服務，如杭州市司法局組織“律師進社區(qū)（村）”活動，市總工會法律服務大隊針對勞動者提供法律咨詢、法律援助等法律服務，市法律援助中心對符合條件的當事人（不限于勞動者）提供法律援助等。但是，公共法律服務的生產(chǎn)和供給缺乏統(tǒng)一管理，部門各自為政，尚未建立統(tǒng)一牽頭、分級負責、上下協(xié)調(diào)、有序進行的工作機制。

2、公共法律服務領域有待拓展。目前，律師大多只能參與到零星瑣碎的法律事務之中，為基層提供的公共法律服務大多是標的額小、權(quán)利義務關(guān)系簡單的法律咨詢和糾紛調(diào)解、法律援助案件代理，在參與重大疑難矛盾糾紛處理等方面尚未發(fā)揮應有作用。

3、費用標準低且不統(tǒng)一，缺乏必要保障。目前，律師等法律專業(yè)人士從事法律咨詢、法律講座、法律援助案件代理等公共法律服務，報酬來源是政府補貼，其標準偏低。比如，辦理法律援助刑事案件每階段補貼1000～1500元。而根據(jù)浙江省物價局、司法廳2011年6月10日印發(fā)的《關(guān)于制定律師服務收費標準的通知》，代理刑事案件，偵查階段1500～8000元/件，審查起訴階段1500～1萬元/件，一審審判階段2500～2.5萬元/件。此外，律師進社區(qū)（村）、法律援助案件代理等公共法律服務的經(jīng)費是以“一事一申請”的形式向政府申報，且?guī)讉€部門間的補貼標準是不一樣的。比如：同為勞動爭議法律援助案件，法援中心為每案1600元補貼，而總工會為每案1000元補貼。

4、對服務質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管。目前公共法律服務缺乏監(jiān)管機制，一些法律服務沒有準入機制，有的憑熟悉程度、個人好惡來確定服務提供方，有的是政府硬性指定作為一項任務完成。而對律師事務所或法律服務所指派的人員也很少作專業(yè)技能上的要求，甚至是實習人員也被指派進行公共法律服務。且一些公共法律服務是無償或低價的，服務人員不免應付了事。對于服務的最終結(jié)果，沒有相應的考核機制和標準，服務質(zhì)量參差不齊甚至流于形式，群眾滿意度不高。

三、完善政府購買公共法律服務的設想

（一）健全組織領導機制

建議“政府購買公共法律服務”由市委建設“法治杭州”工作領導小組和市普法教育依法治理領導小組進行領導協(xié)調(diào)，市財政局、市司法局、市法制辦等部門組織實施，統(tǒng)一調(diào)動各類法律服務資源，落實經(jīng)費保障，不斷推進常態(tài)化可持續(xù)的公共法律服務體系建設。

（二）明確產(chǎn)品目錄

在年度政府采購目錄中，要對法律服務產(chǎn)品進一步細分。法律服務產(chǎn)品根據(jù)其內(nèi)容及性質(zhì)，可分為以下幾類：

1、便民法律服務類。便民法律服務類主要是指一些為了方便群眾生活、企業(yè)生產(chǎn)以及社會和諧方面的法律服務，包括：（1）律師進社區(qū)（村）；（2）法律咨詢，如法律咨詢熱線“12358”、法律咨詢網(wǎng)站等；（3）法律值班，即根據(jù)不同群眾的實際需求，安排法律工作者在法律援助中心、市民中心、法院立案大廳、看守所、婦聯(lián)、總工會、信訪局等地值班，為現(xiàn)場辦事的群眾提供法律服務。

2、排憂法律服務類。排憂法律服務類是指這些法律服務提供的目的是為了解決群眾的法律爭議或麻煩，促進社會的和諧穩(wěn)定，包括：（1）參與人民調(diào)解；（2）處理突發(fā)性、群體性事件。

3、普法教育類。普法教育類指通過法治講座、法律培訓等方式對群眾進行現(xiàn)場教育，或通過電視、廣播、報紙、微博、網(wǎng)站等媒介進行以案說法，解答群眾在日常生活中所遇到的法律問題，以提高群眾的法律意識。

4、法律援助類。法律援助類是指由政府設立的法律援助機構(gòu)，通過支付辦案補貼或招投標等方式，組織社會律師為經(jīng)濟困難或特殊案件的當事人提供法律咨詢、代理、刑事辯護等無償?shù)姆煞铡?/p>

5、輔助政府類。嚴格地講，輔助政府類法律服務不屬于公共法律服務。但是，此類法律服務旨在提高政府運用法治思維和法治方式進行社會治理的能力，有助于提高政府公共服務的法治化水平，政府應高度重視并不斷加大購買此類法律服務的力度。主要包括：政府法律顧問；民事、行政訴訟代理；政府法律咨詢；政府非訴訟法律服務；行政調(diào)解輔助性工作；重大項目綜合法律事務。

（三）建立公共法律服務名錄庫

公共法律服務提供者可以是律師事務所、基層法律服務所以及其他具有一定法律資質(zhì)的社會組織。為了確保服務質(zhì)量，有必要根據(jù)法律服務的不同內(nèi)容設置不同的資質(zhì)。由于公共法律服務面向群眾提供，滿足群眾基本法律需求。因此，法律咨詢、法律進座、法律援助等公共法律服務的提供者不須設置其他門檻，只要通過年檢法律服務機構(gòu)均可成為適格的提供者。但是，突發(fā)性、群體性事件法律服務需要一定的專業(yè)技能，政府應從以下幾個方面來設置資質(zhì)要求：（1）提供者的資質(zhì)、成員數(shù)；（2）三年內(nèi)沒有違紀行為；（3）有兩名以上擅長該服務領域的從業(yè)人員；（4）辦理過類似項目的相關(guān)案例、經(jīng)驗及科研成果。

針對上述項目，公共法律服務購買的牽頭部門應通過公開報名、遴選，建立不同的法律服務提供者名錄庫，每三年可進行一次更新充實，實行優(yōu)勝劣汰，也可根據(jù)新的需求臨時選拔供應商。

（四）建立訂價機制

為公共法律服務制訂合理的價格，既要保證服務提供者不因公共利益而在經(jīng)濟上造成較大的損失，也不能讓國家的財政開支過大。公共法律服務由于簡化了案源開拓成本，并且其本身具有公益性質(zhì)，故應以適當?shù)陀谑袌鰞r、高于成本價的原則確定政府購買價。同時，政府應建立購買公共法律服務資金管理制度，將所需經(jīng)費列入各級政府財政預算，由委托單位直接與作為受托方的供應商結(jié)算，以確保購買流程的有效運行。公共法律服務的收費標準可從按件（次）、階段、項目、時間三個方面來確定。具體收費方式根據(jù)辦案情況確定，可按提供工作時間、結(jié)合工作內(nèi)容及難易程度進行價格設置；在一些服務質(zhì)量與提供者的資質(zhì)有一定關(guān)系時，分級設置不同等級的工作單價。即：（1）對于法律咨詢、法律講座、各種部門的值班、法律援助案件的辦理、律師進社區(qū)（村）的服務費用，與提供方的資質(zhì)關(guān)系不大，只要估計出相應的工作時間，按工作內(nèi)容即可定價；（2）對于群體性重大疑難案件處理等，由于需要一定的專業(yè)技能，根據(jù)資質(zhì)不同、工作難度不同，可設置一定范圍的工作時間單價。

（五）加強質(zhì)量評估

應建立公共法律服務質(zhì)量評估機制，積極引入政府部門、第三方民間機構(gòu)和媒體加強對社會組織的監(jiān)督和評價，提高公共法律服務的供給質(zhì)量和效益。

首先，政府要構(gòu)建科學合理的政府向社會組織購買公共法律服務績效評估體系，對公共法律服務的過程和效果實施監(jiān)管，評估的基本內(nèi)容包括社會組織資質(zhì)、服務需求、招投標過程、服務過程、服務質(zhì)量、服務效果等。在監(jiān)管的同時，政府對于服務優(yōu)秀者也可采取資金激勵和稅收減免等激勵措施，以進一步提高公共法律服務質(zhì)量，促進社會和諧健康發(fā)展。

其次，要發(fā)揮法律服務行業(yè)協(xié)會的作用。以協(xié)會為平臺，對公共法律服務項目全程跟蹤、全程指導和綜合評估。力求政府向社會組織購買公共服務透明化，確保政府購買行為的合法性，確保城鄉(xiāng)公共法律服務體系建設的質(zhì)量，提高公共法律服務工作的社會公信力和群眾滿意度。

此外，要充分發(fā)揮群眾、媒體的監(jiān)督作用，聽取委托方、法律服務對象和相關(guān)部門的意見，努力提高公共法律服務的水平和質(zhì)量。

（責任編輯 趙海鷗）