林 華

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法是我國(guó)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是學(xué)術(shù)界一直在研究的重要領(lǐng)域。本文擬從研究背景、研究現(xiàn)狀和研究意義這三個(gè)層面對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究做一簡(jiǎn)單的介紹與敘述，以期可以對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究有一個(gè)整體的、全局式的認(rèn)識(shí)與了解。

一、研究背景:腐敗治理與公務(wù)倫理法制化

腐敗與權(quán)力相伴隨，只要存在權(quán)力，就可能會(huì)有權(quán)力的私利化，就可能會(huì)產(chǎn)生腐敗。即使在人類的原始社會(huì)時(shí)期，事實(shí)上也存在著腐敗現(xiàn)象?！霸谌魏我环N社會(huì)中，都存在著腐敗和賄賂問(wèn)題，并非中國(guó)所特有，亦非外國(guó)所獨(dú)占;既非資本主義的產(chǎn)物，也非社會(huì)主義的必然。”①鄭利平:《腐敗成因的經(jīng)濟(jì)理性與預(yù)期效用的論析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2001年第1期。由于人性使然，腐敗的存在可能是人類永恒的宿命。在任何有人的社會(huì)里，腐敗或許不是一個(gè)有無(wú)存在的問(wèn)題，而是一個(gè)程度輕重的問(wèn)題。腐敗是全人類所面對(duì)的相同境遇和共同挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期所存在的制度真空或制度滯后、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所迸發(fā)的人的內(nèi)在逐利欲望、權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的殘缺與乏力、腐敗成本收益的明顯不均衡以及腐敗的相互模仿與傳染效應(yīng)等因素，新中國(guó)成立后一度被政治運(yùn)動(dòng)所掩蓋和遮蔽的腐敗開(kāi)始急劇蔓延?！胺磳?duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)”。②胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日第001版。然而不無(wú)尷尬的是，盡管中國(guó)共產(chǎn)黨的腐敗治理理念經(jīng)歷了從思想治腐到制度治腐、從治標(biāo)到治本的變遷，也采取了思想教育、制度建設(shè)、專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)、查辦案件等多種腐敗治理手段，但是社會(huì)公眾所普遍感知的事實(shí)是腐敗在中國(guó)似乎還遠(yuǎn)未得到有效遏制。在傳統(tǒng)的和新興的多種腐敗治理手段都已嘗試而腐敗仍未被控制的情況下，被其他國(guó)家或地區(qū)作為治理腐敗有效手段、同時(shí)也被譽(yù)為是終端反腐機(jī)制①黃百煉、楊小云:《西方國(guó)家預(yù)防腐敗的程序和制度評(píng)析》，《政治學(xué)研究》，1996年第4期;李一帆:《析財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度》，《中國(guó)監(jiān)察》，2004年第4期;等等。的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)②若無(wú)特別說(shuō)明或者引用需要，為了敘述簡(jiǎn)便，本文以下的“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”一般都簡(jiǎn)稱為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”。法律制度理應(yīng)引起我們足夠的重視和思考。

現(xiàn)代國(guó)家所建立的政府一般是以形式理性為基礎(chǔ)、以上下級(jí)之間的“命令－服從”關(guān)系為權(quán)力運(yùn)行基本規(guī)則的科層制組織?？茖又普畬?shí)現(xiàn)了社會(huì)的秩序化管理，保障了法律的程序化運(yùn)作，但是實(shí)踐也證明，科層制的一個(gè)嚴(yán)重缺陷就是忽視公職人員的內(nèi)在倫理建設(shè)。由于人類理性的有限性以及由此導(dǎo)致的法律或政策建構(gòu)天然的非完美性，同時(shí)法律規(guī)范一般都帶有一定的彈性，執(zhí)法人員由此也享有一定的自由裁量權(quán)，因此，嘗試完全通過(guò)形式理性的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的善治注定只是一個(gè)幻想。此外，由于科層制組織的上下級(jí)之間存在絕對(duì)的“命令－服從”關(guān)系，一旦缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，極易導(dǎo)致上下合謀的集體腐敗。于是，許多國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始著手公職人員在公務(wù)活動(dòng)中的倫理規(guī)范建設(shè)，并嘗試將一些基礎(chǔ)性、底線化的公務(wù)倫理規(guī)范加以法制化，用法律的形式加以確定，從而實(shí)現(xiàn)形式理性與實(shí)質(zhì)理性融合，塑造規(guī)范意識(shí)和公共精神兼具的公務(wù)人員?！靶姓惱硪?guī)范的法制化是世界各國(guó)行政倫理建設(shè)的重要發(fā)展趨勢(shì)。為了確保公職人員在公共行政過(guò)程中能夠嚴(yán)格遵守各項(xiàng)行政規(guī)范，保證具體行政行為的正當(dāng)性，許多國(guó)家將行政倫理規(guī)范法律化，使行政倫理要求變得具體可行、易于操作，并且便于監(jiān)督檢查?！雹燮阎緩?qiáng):《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的行政倫理研究》，《政治學(xué)研究》，2010年第5期。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是公務(wù)倫理法制建構(gòu)的重要組成部分，建立和完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度也是世界主要國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)公務(wù)倫理建設(shè)、預(yù)防腐敗和實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的共同選擇。

中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于1995年4月30日頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》是我國(guó)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的最早嘗試。此后，中國(guó)共產(chǎn)黨陸續(xù)頒布相關(guān)政策文件并不斷完善執(zhí)政黨內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。新疆阿勒泰地區(qū)發(fā)布的《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》是我國(guó)首個(gè)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)社會(huì)公開(kāi)制度的文件，在我國(guó)廉政法制歷史上具有里程碑式意義，此后，浙江慈溪、湖南湘鄉(xiāng)等地也陸續(xù)發(fā)布有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的文件?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是在中央層面還是地方層面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都不再是一個(gè)陌生的新鮮事物，然而，在我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)、加快財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法依然面臨諸多阻力和挑戰(zhàn)，也亟需我們?cè)诶碚撋线M(jìn)行認(rèn)真總結(jié)并加以回應(yīng)。

2011年9月14日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶同志在出席第五屆夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式并回答有關(guān)提問(wèn)時(shí)表示，要逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度，并將其視為是對(duì)干部手中權(quán)力的一個(gè)最重要的監(jiān)督。④《溫家寶在達(dá)沃斯論壇上答問(wèn):推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度》，2012年10月28日，人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/GB/1024/15661054.html。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)期間，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)再次成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是時(shí)任中共中央政治局委員兼上海市委書(shū)記的俞正聲同志、中共中央政治局委員兼廣東省委書(shū)記的汪洋同志和國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長(zhǎng)的田力普同志關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的發(fā)言引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。如果再聯(lián)想到2012年“表哥”楊達(dá)才事件和“房叔”蔡彬事件帶給社會(huì)的強(qiáng)烈震撼以及由此所引發(fā)的社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的再度熱烈討論，那么可以說(shuō)，加快推進(jìn)涵蓋財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法已是一個(gè)我們無(wú)法回避且必須要及時(shí)加以認(rèn)真對(duì)待并落實(shí)的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

二、研究現(xiàn)狀:表面的繁榮和內(nèi)在的貧瘠

客觀而言，我國(guó)⑤需要說(shuō)明的是，本文的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法針對(duì)的是我國(guó)大陸地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法。在“一國(guó)兩制”原則指導(dǎo)下，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)和澳門地區(qū)都屬于單獨(dú)的法域，擁有自己獨(dú)立的法律體系和財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法。為了敘述和研究的方便，若無(wú)特別指出，本文此處以及接下來(lái)述及的“我國(guó)”、“國(guó)內(nèi)”等詞語(yǔ)一般都特指我國(guó)大陸地區(qū)。對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究并非不予關(guān)注，至少?gòu)谋砻嫔峡?，在文獻(xiàn)數(shù)量上還呈現(xiàn)出一片繁榮的景象:根據(jù)筆者的不完全收集與梳理，目前專門探討財(cái)產(chǎn)申報(bào)的著作有一本，即《中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要——寫在我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施之際》①本書(shū)的具體信息為劉明波著:《中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要——寫在我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施之際》，中國(guó)方正出版社2001年版。然而，誠(chéng)如作者自己在書(shū)籍前言中所言本書(shū)是“一本小冊(cè)子”，總共只有182頁(yè);本書(shū)的內(nèi)容是有關(guān)我國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家或地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的簡(jiǎn)單介紹，缺少對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的深入理論研究和論證;同時(shí)，本書(shū)也僅僅停留在對(duì)既有制度的簡(jiǎn)單介紹上，缺乏對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所存在問(wèn)題的梳理，沒(méi)有制度的展望和建議，更沒(méi)有我國(guó)國(guó)情的分析與域外的制度比較等。因此，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，本書(shū)并不是一本學(xué)術(shù)著作(全書(shū)僅有極少的幾個(gè)注釋，本書(shū)作者為中紀(jì)委官員——現(xiàn)任中紀(jì)委副秘書(shū)長(zhǎng)兼辦公廳主任)，而更像是一本簡(jiǎn)要介紹財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的普及性讀本。;期刊論文有514篇②筆者以“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”為題，在中國(guó)知網(wǎng)期刊論文庫(kù)里搜索得到523篇文章，其中9篇是關(guān)于被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的文章，請(qǐng)參見(jiàn)http://epub.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CJFQ，2014 年3 月10 日最后訪問(wèn)。，其中核心期刊論文有137篇③筆者以“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”為題，在中國(guó)知網(wǎng)期刊論文庫(kù)里搜索得到140篇文章，其中3篇是關(guān)于被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的文章，請(qǐng)參見(jiàn)http://epub.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CJFQ，2014 年3 月10 日最后訪問(wèn)。;學(xué)位論文有106篇，其中碩士學(xué)位論文有105篇④筆者以“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”為題，在中國(guó)知網(wǎng)博碩士學(xué)位論文庫(kù)里搜索得到112篇文章，其中6篇是關(guān)于被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的文章，請(qǐng)參見(jiàn) http://epub.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CDMD，2014 年3 月10 日最后訪問(wèn)。，博士學(xué)位論文有1篇⑤郇天瑩:《中國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建路徑研究》，北京大學(xué)2009年博士學(xué)位論文。該論文集中于中國(guó)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑探討，側(cè)重分析建立該制度所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)條件和阻力因素，是以政治學(xué)方法為視角的研究。由于學(xué)科視角的局限，該論文沒(méi)有從法律規(guī)范層面就中國(guó)如何建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的域外比較等內(nèi)容進(jìn)行專門研究，無(wú)法為中國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提供具體的理論支撐和現(xiàn)實(shí)的制度建構(gòu)參考。;報(bào)紙有232篇⑥筆者以“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”為題，在中國(guó)知網(wǎng)報(bào)紙文章庫(kù)里搜索得到231篇文章，其中18篇是關(guān)于被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的文章，請(qǐng)參見(jiàn) http://epub.cnki.net/kns/brief/result.aspx?dbPrefix=CCND，2014 年3 月10 日最后訪問(wèn)。;會(huì)議論文有5篇⑦筆者以“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”為題，在中國(guó)知網(wǎng)會(huì)議論文庫(kù)里搜索得到4篇文章，請(qǐng)參見(jiàn)http://epub.cnki.net/kns/brief/result.aspx?db-Prefix=CIPD，2014年3月10日最后訪問(wèn)。;此外，還有一些以腐敗或廉政建設(shè)為主題的書(shū)籍中也涉及到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究⑧比如田禾主編:《亞洲反腐敗法律機(jī)制比較研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2009年版;;胡鞍鋼主編:《中國(guó):挑戰(zhàn)腐敗》，浙江人民出版社2001年版;周琪、袁征:《美國(guó)的政治腐敗與反腐敗——對(duì)美國(guó)反腐敗機(jī)制的研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版;等等。，一些以腐敗或廉政建設(shè)為主題的論文中也涉及對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探討。然而，通過(guò)對(duì)這些文獻(xiàn)的仔細(xì)閱讀與思考，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)，在文獻(xiàn)數(shù)量繁榮和光鮮的背后所掩蓋的卻是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究的內(nèi)在貧瘠。具體而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究現(xiàn)狀的內(nèi)在貧瘠主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)制度介紹的常識(shí)性矛盾與錯(cuò)誤

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究側(cè)重于國(guó)內(nèi)外的制度介紹和完善制度的對(duì)策建議，然而，即使是在國(guó)內(nèi)外制度介紹這一最低層次的研究層面上，一個(gè)尷尬的研究現(xiàn)狀是各種文獻(xiàn)充斥著制度介紹的常識(shí)性矛盾和錯(cuò)誤，這也反襯出作者在研究態(tài)度和研究水平方面的諸多問(wèn)題?！罢缃?jīng)常所發(fā)生的，人們?cè)诒磉_(dá)著完全對(duì)立的觀點(diǎn)，肯定性觀點(diǎn)和否定性觀點(diǎn)都依賴著相似的文字去表述不同的事情，而結(jié)果就是對(duì)立的當(dāng)事人在自說(shuō)自話?！雹酔ugen Ehrlich and Nathan Isaacs，“The Sociology of Law”，Harvard Law Review，Vol.36，No.2(1922)，pp.131.下面僅舉兩例，分別屬于國(guó)內(nèi)制度領(lǐng)域和國(guó)外制度領(lǐng)域。

就國(guó)內(nèi)制度領(lǐng)域而言，以我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的政策依據(jù)為例加以簡(jiǎn)述:有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的政策依據(jù)為1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2001中紀(jì)委、中組部發(fā)布的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》[10]王和君:《財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理考量》，《倫理學(xué)研究》，2009年第3期;黃巖:《財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體界定:原則與范圍》，《中州學(xué)刊》，2010年第3期;都玉霞:《公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法制化的思考》，《政法論叢》，2009年第3期;等等。;有學(xué)者認(rèn)為是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別于1995年和1997年頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定》[11]袁峰:《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公示機(jī)制探析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第3期。;也有學(xué)者認(rèn)為目前涉及到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要有三個(gè)規(guī)定，1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，1997年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，2001年中紀(jì)委、中組部印發(fā)的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》①孫國(guó)祥:《財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建構(gòu)中的相關(guān)問(wèn)題》，《江海學(xué)刊》，2010年第2期。;還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該是1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2006年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》以及2010年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》②屠振宇:《財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的隱私權(quán)保護(hù)》，《法商研究》，2011年第1期。;此外，還有一些其他的說(shuō)法③參見(jiàn)王瑞娟:《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào):制度反腐的必然選擇》，《理論探索》，2011年第2期。?？紤]到一些文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間早于某些制度規(guī)范的制定時(shí)間，因此它們沒(méi)有將相關(guān)發(fā)布較晚的文件納入其中，這固然是情有可原，但是，更多的文獻(xiàn)卻是在沒(méi)有認(rèn)真梳理財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)范依據(jù)的基礎(chǔ)上就提出自己的對(duì)策建議，而且很多文獻(xiàn)在規(guī)范依據(jù)的梳理上存在簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”的嫌疑。

就國(guó)外制度領(lǐng)域而言，以法國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)制度為例加以簡(jiǎn)述:針對(duì)法國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否實(shí)行公開(kāi)制度這一問(wèn)題上，有人認(rèn)為法國(guó)采取的是保密原則，“和美國(guó)的無(wú)限制公開(kāi)原則相反，法國(guó)于1988年頒布的《關(guān)于政治生活財(cái)務(wù)透明度法》對(duì)此在總體上采取的是保密原則?！雹芡跏總?、王鴻鱗:《對(duì)我國(guó)〈財(cái)產(chǎn)申報(bào)法〉的構(gòu)想》，《法律科學(xué)》，1998年第3期。同時(shí)，也有人認(rèn)為法國(guó)采取的是有限制的公開(kāi)原則，《關(guān)于政治生活財(cái)務(wù)透明度法》要求一定級(jí)別的公職人員應(yīng)通過(guò)《政府公報(bào)》向公眾公布其財(cái)產(chǎn)狀況。⑤王明高、胡祥勇:《中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的建立與健全》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期。國(guó)外制度介紹的常識(shí)性矛盾和錯(cuò)誤，一方面反映學(xué)者研究的不嚴(yán)謹(jǐn)，另一方面也帶給讀者知識(shí)上的困惑，同時(shí)也不利于我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的域外借鑒與比較。

(二)單刀直入式的對(duì)策建議研究

中國(guó)的法學(xué)研究至今還有濃厚的對(duì)策法學(xué)傳統(tǒng)，學(xué)者們依然習(xí)慣于在缺乏對(duì)中國(guó)國(guó)情進(jìn)行全面、深入分析，對(duì)域外相關(guān)制度進(jìn)行細(xì)致梳理和比較的情況下，就急于主觀、武斷地提出制度建構(gòu)建議。對(duì)域外制度的忽視和對(duì)中國(guó)國(guó)情的漠視，這種現(xiàn)象在財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究中表現(xiàn)得尤為突出。⑥比如趙秉志、赫興旺:《論中國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度及其完善》，《政法論壇》，1995年第5期;王士偉、王鴻鱗:《對(duì)我國(guó)〈財(cái)產(chǎn)申報(bào)法〉的構(gòu)想》，《法律科學(xué)》，1998年第3期;等等。學(xué)者們雖然提出各種各樣、五花八門的對(duì)策建議，但是由于缺少嚴(yán)肅、細(xì)致的理論論證，事實(shí)上這些對(duì)策缺乏學(xué)術(shù)生命力。如果立法者不采納這些建議，那么，在缺乏域外比較分析和現(xiàn)實(shí)理論論證基礎(chǔ)上的相關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)對(duì)策研究也將失去學(xué)術(shù)意義。此外，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究領(lǐng)域，單刀直入式的對(duì)策建議研究還突出表現(xiàn)在:學(xué)者們大多是在缺乏比較分析和現(xiàn)實(shí)梳理的基礎(chǔ)上，僅通過(guò)一篇篇幅有限的文章就對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行整體、表面和籠統(tǒng)地介紹與分析，對(duì)制度的各個(gè)核心部分則缺少專門、細(xì)致地論證與分析。單刀直入式的對(duì)策建議研究無(wú)法為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的理論研究增添學(xué)術(shù)積淀，對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)也極其有限。

(三)研究?jī)?nèi)容的片面與缺失

如前述及，當(dāng)前我國(guó)學(xué)者大多是在整體意義上籠統(tǒng)地介紹與闡述財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)制度的各個(gè)部分則缺少專門、細(xì)致地梳理與論證。而且，由于我國(guó)目前僅有一本關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的大眾普及性著作，剩余的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)主要是期刊文章或碩士論文，或許是由于期刊文章篇幅的限制以及研究主題的宏觀(大多是以財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建構(gòu)或完善以及相類似的主題作為題目)，或許是研究者視角的局限，這些文獻(xiàn)多少都存在著研究?jī)?nèi)容片面與缺失的問(wèn)題。比如學(xué)者們對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度功能的介紹多偏重于制度的懲治功能，而缺乏對(duì)制度保護(hù)功能的介紹。有學(xué)者寫道:“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，對(duì)官員來(lái)說(shuō)不僅是一種刮骨療瘡之痛，是一把懸在其頭頂上的達(dá)摩克利斯劍，而且對(duì)官場(chǎng)帶來(lái)的影響不啻為一場(chǎng)地震海嘯?！雹呱蛉鹩?《財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒與有效構(gòu)建》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2010年第4期。如此渲染式的制度功能描述，若沒(méi)有制度保護(hù)功能的全面介紹，無(wú)疑會(huì)加重公職人員的心理負(fù)擔(dān)，無(wú)形增加本已舉步維艱的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的阻力。再比如，學(xué)者們?cè)诜治鲐?cái)產(chǎn)申報(bào)制度的責(zé)任機(jī)制時(shí)，一般僅針對(duì)申報(bào)義務(wù)主體的責(zé)任追究進(jìn)行介紹，而忽視申報(bào)主管機(jī)關(guān)、核查合作義務(wù)人、申報(bào)材料使用人的責(zé)任承擔(dān)。①周佑勇、劉艷紅:《我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度探討》，《社會(huì)科學(xué)研究》，1997年第6期。財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究?jī)?nèi)容的片面與缺失，一方面影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)理論研究自身的深度，另一方面也會(huì)給立法者以理論研究膚淺與幼稚的印象，使得立法者感覺(jué)目前出臺(tái)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的理論支撐還不足，從而推遲立法的出臺(tái)，或者成為某些既得利益者反對(duì)或無(wú)限期推遲財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的絕佳借口。

(四)域外制度介紹的簡(jiǎn)單化和籠統(tǒng)化

盡管早在1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌同志在第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上，對(duì)提交審議的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》作出說(shuō)明時(shí)，就曾明確提出:“一些國(guó)家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決。”②王漢斌:《社會(huì)主義民主法制文集》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第297頁(yè)。但是，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究是在1994年官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法正式列入全國(guó)人大常委會(huì)“八五”立法規(guī)劃項(xiàng)目后才開(kāi)始興起的。③1994年以前，關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的期刊文章僅有12篇，分別是1988年1篇，1989年1篇，1991年1篇，1992年3篇，1993篇6篇。1994年以前關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的文章幾乎不涉及域外制度的介紹，1994年以后的文獻(xiàn)才陸續(xù)對(duì)域外的相關(guān)制度進(jìn)行介紹和比較。然而，這些文獻(xiàn)在對(duì)域外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作分析和比較時(shí)都面臨著簡(jiǎn)單化和籠統(tǒng)化的問(wèn)題，即都在籠統(tǒng)、抽象地提到國(guó)外的相關(guān)做法，但是對(duì)這些制度缺少具體、詳細(xì)的介紹、說(shuō)明與比較。此外，學(xué)者們對(duì)國(guó)外制度的介紹多是來(lái)源于二手資料，缺乏對(duì)外文資料和域外法條的直接引用。域外制度介紹的簡(jiǎn)單化、籠統(tǒng)化直接影響研究的深度，也導(dǎo)致一些前已述及的常識(shí)性矛盾和錯(cuò)誤的頻繁出現(xiàn)。

(五)研究模式的路徑依賴

在瀏覽和閱讀國(guó)內(nèi)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)時(shí)，我們還會(huì)發(fā)現(xiàn)這些文獻(xiàn)大多存在一個(gè)共同、重復(fù)式的研究模式:首先是概念的提出，其次是說(shuō)明制度的意義，再次是簡(jiǎn)要的國(guó)內(nèi)制度歷史梳理，然后是簡(jiǎn)單的域外制度做法介紹，最后是提出自己的制度建議。④有些文獻(xiàn)可能會(huì)缺少其中的一項(xiàng)或者兩項(xiàng)內(nèi)容，但是整體的研究模式還是大同小異。這種研究模式已經(jīng)形成“概念－意義－歷史－域外－建議”的線性化路徑依賴。如前述及，由于缺乏對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的深入探究和我國(guó)既有政策規(guī)范所存在問(wèn)題的深刻剖析，缺少對(duì)域外制度內(nèi)容全面、深度的介紹與比較，忽視對(duì)一些基礎(chǔ)性理論問(wèn)題的挖掘與深究，這些都導(dǎo)致這種研究模式對(duì)一些重要理論問(wèn)題的輕描淡寫以及對(duì)諸多重大制度內(nèi)容的避重就輕?！耙蕾嚦淌交绞且环N意味死亡的睡眠?！雹軴liver W.Holmes，Ideals and Doubts，Illinois Law Review，Vol.10，No.1(1915)，pp3.盡管在文獻(xiàn)數(shù)量上存在巨大優(yōu)勢(shì)，但是它們無(wú)法轉(zhuǎn)化為智識(shí)上的增量和立法技藝上的貢獻(xiàn)。

國(guó)外學(xué)者對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行多角度的研究⑥See，e.g.Richard W.Painter，President Obama’s Progress in Government Ethics，Constitutional Commentary，Vol.26(2009 － 2010);Louis Bernard Jack，Constitutional Aspects of Financial Disclosure under the Ethics in Government Act，Catholic University Law Review，Vol.30(1981);Vincent R.Johnson，Ethics in Government at the Local Level，Seton Hall Law Review，Vol.36(2006);Warren Francke，The Evolving Watchdogs:The Media’s Role in Government Ethics，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.537(1995).，但是由于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與一國(guó)的政治狀況、社會(huì)情形緊密相關(guān)，國(guó)外的研究成果對(duì)我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法有借鑒意義，但是需要我們認(rèn)真地加以分析和梳理，才可以作為我們制度設(shè)計(jì)的參考與借鑒，而不能采取簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”。

三、研究意義:行政法視角的學(xué)理研究與制度建構(gòu)

若以通常的理論與實(shí)踐二分法來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究無(wú)疑兼具理論意義和實(shí)踐意義。以行政法作為基本的學(xué)科立足點(diǎn)，下面簡(jiǎn)要分析選題的理論意義和實(shí)踐意義。

(一)選題的理論意義

1.就研究?jī)?nèi)容而言:(1)行政法學(xué)界一般認(rèn)為行政法體系主要由三部分組成:調(diào)整有關(guān)行使行政權(quán)力的組織和機(jī)構(gòu)的行政組織法，調(diào)整有關(guān)行政權(quán)力行使的內(nèi)容及形式的行政行為法和調(diào)整有關(guān)國(guó)家為那些合法權(quán)益受到行政權(quán)力侵害的個(gè)人或組織提供補(bǔ)救的行政救濟(jì)法。財(cái)產(chǎn)申報(bào)往往會(huì)涉及依法行政原則、比例原則、行政公開(kāi)原則等行政法基本原則的適用，行使行政權(quán)的行政人員無(wú)疑是財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體中數(shù)量最多、最需要加以制度化監(jiān)督和約束的群體，而且財(cái)產(chǎn)申報(bào)也關(guān)系到公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)行政人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)程序作為內(nèi)部行政程序也應(yīng)該是行政程序法的重要調(diào)整對(duì)象，此外，如果財(cái)產(chǎn)申報(bào)主管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)行使不當(dāng)也會(huì)涉及行政人員的行政救濟(jì)問(wèn)題。因此，行政人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及到行政法體系中的行政組織法、行政行為法(主要是行政程序法)和行政救濟(jì)法，從這個(gè)意義上講，行政人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)自應(yīng)屬于行政法的調(diào)整范圍。那么立法人員和司法人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是不是屬于行政法的范圍呢?行政法是以公共行政為調(diào)整對(duì)象的法律部門。公共行政可以分為形式意義上的行政和實(shí)質(zhì)意義上的行政，以機(jī)關(guān)性質(zhì)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的行政一般稱為形式意義上的行政，以職能性質(zhì)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的行政一般稱為實(shí)質(zhì)意義上的行政。①王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第4頁(yè)。公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、受理、核查、公開(kāi)等活動(dòng)實(shí)質(zhì)上屬于國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理活動(dòng)，屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政范疇。②公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)不涉及權(quán)力分立意義上的立法權(quán)、司法權(quán)運(yùn)作，是一種為了加強(qiáng)公職人員廉潔行為而進(jìn)行的行政意義上的管理活動(dòng)?！霸谶^(guò)去，行政機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，不受行政法的支配和行政法院管轄;而現(xiàn)在其他國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，如果在實(shí)質(zhì)上屬于行政職能，也逐漸適用行政法的規(guī)定。”③王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第10頁(yè)。立法人員和司法人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政職能，應(yīng)適用或至少參照適用行政組織法、行政程序法、行政救濟(jì)法的相關(guān)規(guī)定，也應(yīng)納入行政法的調(diào)整范圍。因此，作為行政法特殊領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)其進(jìn)行專門研究有助于擴(kuò)展和豐富行政法的學(xué)理研究與制度建構(gòu)，深化行政組織法、行政行為法(特別是行政程序法)、行政救濟(jì)法的研究。

(2)從深層次角度來(lái)看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度屬于公務(wù)倫理法制建構(gòu)的核心范疇，研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法也意味著從側(cè)面對(duì)公務(wù)倫理法制建構(gòu)的一些基礎(chǔ)問(wèn)題進(jìn)行探討，這有助于擴(kuò)展行政法的疆域，深化行政法的內(nèi)容。傳統(tǒng)行政法追求的是一種以單純的公權(quán)力行為作為觀察視角的形式理性，過(guò)于關(guān)注客觀的公權(quán)力行為以及以行政行為為基石的行政法體系建構(gòu)，缺乏對(duì)公職人員主體性道德倫理的關(guān)注，缺乏對(duì)公務(wù)倫理轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制的關(guān)注，即使存在些許的關(guān)注，也要么是支離破碎、碎片化的關(guān)注，要么是政策層面的關(guān)注而缺乏法律化建構(gòu)。因此，行政法學(xué)研究呈現(xiàn)極端的客觀化和形式化，這突出表現(xiàn)在行政組織法特別是公務(wù)員法、有關(guān)公務(wù)員廉潔從政的廉政法律④比如公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、有關(guān)任職限制和離職后從業(yè)限制的法律、規(guī)制禮品收受的法律、防止利益沖突的法律以及統(tǒng)一的腐敗治理法律等。等可能涉及公務(wù)員內(nèi)在倫理規(guī)范的法律研究的極度匱乏。財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究或者是更廣泛意義上的公務(wù)倫理法制建構(gòu)研究是推進(jìn)行政法從單純著眼于行政法的客觀化邁向行政法的客觀化與行政法的主體性相結(jié)合的一種嘗試，在某種意義上也是行政法學(xué)理念的一次重大革新。

(3)盡管財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究對(duì)于行政法學(xué)理研究和理論建構(gòu)、公務(wù)倫理法制建構(gòu)的基礎(chǔ)理論研究、行政法學(xué)理念的革新等有重要研究意義，但是其最直接的研究意義是通過(guò)對(duì)腐敗及腐敗治理的立法背景闡述，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的基礎(chǔ)理論、宏觀進(jìn)路、中觀考量和微觀建構(gòu)等問(wèn)題的分析和探究，為回應(yīng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度提供理論支撐，并嘗試建構(gòu)一個(gè)以行政法學(xué)理念為引導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律理論體系，不斷擴(kuò)展和深化對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)立法問(wèn)題的理論研究。

2.就研究方法來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)上對(duì)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的研究，要么是在腐敗治理的整體框架中將財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為腐敗治理的一個(gè)手段加以簡(jiǎn)單描述和分析，缺乏對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身的全面、系統(tǒng)梳理，要么雖然是對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行專門介紹，但是如前所述的那樣，可能囿于期刊文章篇幅的限制、研究主題的宏觀或者研究者視野關(guān)注等，這種研究仍然是大雜燴式和粗糙的。上述研究方法的一個(gè)突出表現(xiàn)就是將自己定位是中國(guó)腐敗治理政策的制定者或者財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的立法者，多是直接的、武斷式的提出自己的觀點(diǎn)和立法建議，缺乏對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的國(guó)情考慮、域外比較和理論探討。當(dāng)然，這不僅是財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究的問(wèn)題，也是當(dāng)前我國(guó)腐敗治理研究的癥結(jié)之所在。將財(cái)產(chǎn)申報(bào)從腐敗治理研究中相對(duì)剝離出來(lái)，綜合運(yùn)用法學(xué)方法和社會(huì)科學(xué)方法，對(duì)制度的基礎(chǔ)理論、立法進(jìn)路和立法建構(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行專門的精細(xì)化研究，尋求學(xué)理研究和制度設(shè)計(jì)的細(xì)致與平衡，這或許是財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究的未來(lái)發(fā)展方向。我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)研究需要告別簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)式研究進(jìn)路，邁向以問(wèn)題為中心的、學(xué)理研究與制度建構(gòu)相結(jié)合的新路徑;中國(guó)的腐敗治理研究也需要告別大雜燴式的、籠統(tǒng)和粗糙的研究進(jìn)路，邁向精細(xì)化、微觀化、具體化、領(lǐng)域性和可操作性的新路徑。

(二)選題的實(shí)踐意義

當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法難產(chǎn)的原因，固然有領(lǐng)導(dǎo)人政治決斷不夠、利益集團(tuán)阻力、配套制度不健全等原因，但是學(xué)術(shù)界關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的理論研究不全面、不深入也是立法遲遲不能出臺(tái)的重要原因。如前述及，當(dāng)前關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)雖然在數(shù)量上出現(xiàn)繁榮的景象，但是在研究深度、研究?jī)?nèi)容、研究方法等方面卻存在內(nèi)在的貧瘠。這也容易讓領(lǐng)導(dǎo)人、立法者產(chǎn)生學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的理論準(zhǔn)備還未成熟的認(rèn)識(shí)，既然理論研究都還未成熟和系統(tǒng)，那又何必著急推進(jìn)立法呢?因此，從立法實(shí)踐的角度看，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)行專門研究，可以全面、系統(tǒng)地梳理和研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的各個(gè)問(wèn)題，澄清一些不必要的理論誤導(dǎo)，消解一些無(wú)謂的立法阻力，為財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和智識(shí)依托，加快推進(jìn)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程，直接服務(wù)于立法實(shí)踐。