劉力銳

“群體性事件”這一術(shù)語(yǔ)過(guò)多強(qiáng)調(diào)群體性事件的危害性、違法性特征，未能全面客觀地反映這類(lèi)事件的本質(zhì)性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。事實(shí)上，群體性事件與西方當(dāng)前正在興起的抗?fàn)幷卫碚撍枋龅纳鐣?huì)現(xiàn)象是一致的，群體性事件往往有著抗?fàn)幍膬?nèi)核。①杜俊飛:《網(wǎng)絡(luò)群體事件的類(lèi)型辨析》，《國(guó)際新聞界》，2009年第7期?？?fàn)幷问前l(fā)生在訴求者和其訴求對(duì)象之間偶爾發(fā)生的、公共的、集體的相互作用。它包含一系列的互動(dòng):(1)行動(dòng)者為了共同利益或計(jì)劃提出了協(xié)同努力的要求，這些要求會(huì)影響他人的利益;(2)在這些互動(dòng)中，政府是所提要求的對(duì)象、要求之提出者抑或第三方的角色而介入其中的。②［美］查爾斯·蒂利、西德尼·塔羅:《抗?fàn)幷巍?，李義中譯，譯林出版社2010年版，第9頁(yè)。抗?fàn)幷螌⑸鐣?huì)抗?fàn)?、集體行動(dòng)、公共政治聚合在一起，具有突出的特點(diǎn):第一，訴求表達(dá)的冒犯性。行動(dòng)者往往通過(guò)請(qǐng)?jiān)?、集?huì)、示威、游行等非常規(guī)的集體形式來(lái)表達(dá)訴求。無(wú)論是利益受損或利益擴(kuò)張，行動(dòng)者的訴求會(huì)與他人的利益產(chǎn)生沖突，影響正在形成的或現(xiàn)存的利益格局。第二，政府卷入的必然性。政府直接或間接介入到集體沖突中，抗?fàn)幨录恼涡跃驮谟谡蔷砣肫渲械年P(guān)鍵主體之一，被賦予了不同的角色。在抗?fàn)幷卫碚摰囊曇跋?，抗?fàn)幨录侵感袆?dòng)者通過(guò)集體性、冒犯性的策略方式來(lái)促進(jìn)訴求實(shí)現(xiàn)而形成的偶發(fā)性的公共沖突事件?？?fàn)幷卫碚摬粚?duì)抗?fàn)幨录M(jìn)行所謂的“合法的”與“非法的”、“制度化”與“非制度化”的預(yù)設(shè)，而是將抗?fàn)幷我暈榭範(fàn)幷吲c政府之間的策略與反策略的二重唱。采用“抗?fàn)幨录比〈叭后w性事件”在學(xué)理、實(shí)踐上具有很大的適用性和啟發(fā)性。

一、抗?fàn)幨录械膬深?lèi)訴求及政府選擇

抗?fàn)幨侵柑岢鰧?duì)他人利益產(chǎn)生影響的要求。根據(jù)蒂利等人對(duì)抗?fàn)幷蔚恼f(shuō)明，抗?fàn)幷沃员环Q(chēng)為“抗?fàn)帯保且驗(yàn)榧w行動(dòng)的訴求一旦實(shí)現(xiàn)，就可能與其他的利益發(fā)生沖突;之所以被稱(chēng)之為“政治”，是因?yàn)闊o(wú)論何種類(lèi)型的政府都會(huì)被訴求伸張所牽連?？?fàn)幷蔚暮诵膯?wèn)題是所有卷入行動(dòng)者之間的一切非連續(xù)性和集體性的訴求與反訴求活動(dòng)?？?fàn)幨录N(yùn)含著來(lái)自抗?fàn)幷吆驼膬深?lèi)不同訴求，而且兩類(lèi)訴求沖突大于一致。

(一)抗?fàn)幵V求與政府訴求的矛盾性并存

抗?fàn)幨录艿疥P(guān)注的，自然而然是抗?fàn)幷叩脑V求?？?fàn)幷邔?duì)政府發(fā)起性質(zhì)不同的抗?fàn)幵V求，政府被賦予了抗?fàn)帉?duì)象、第三方的角色。第一、原發(fā)性抗?fàn)幵V求，政府行為直接或間接地侵害了抗?fàn)幷叩睦娑l(fā)的集體抗?fàn)帯Ｔl(fā)性抗?fàn)幣c政府行為存在著事實(shí)上的因果關(guān)系，政府成為集體抗?fàn)幍闹苯訉?duì)象。第二，間接性抗?fàn)幵V求。政府起初并不是沖突的原發(fā)主體，因?qū)υV求沖突處置不當(dāng)，被抗?fàn)幷咭暈榭範(fàn)帉?duì)象的同盟者，成為抗?fàn)幍拈g接對(duì)象。第三，求助性抗?fàn)幵V求。抗?fàn)幷哒J(rèn)為政府有責(zé)任介入沖突，進(jìn)行調(diào)?；虿脹Q，而政府未能有效履行被期待的責(zé)任?？?fàn)幷咭院粲跖c壓力方式敦促政府發(fā)揮公正的第三方作用。

在抗?fàn)幨录?，政府不僅是抗?fàn)幷咴V求的對(duì)象，政府也會(huì)根據(jù)自身承擔(dān)的法定角色，對(duì)所有卷入沖突的行動(dòng)者提出要求。第一，政府是公共秩序的維護(hù)者。集體抗?fàn)幙赡軐?duì)社會(huì)秩序帶來(lái)沖擊，政府對(duì)抗?fàn)幷咛岢鲋刃騽裾]和法律尺度要求。第二，政府是公共危機(jī)的管理者。當(dāng)抗?fàn)幨录云渫{、不確定性和緊迫性成為公共危機(jī)時(shí)，政府要權(quán)衡政治、法律、道德的秩序進(jìn)行管理。政府要求卷入抗?fàn)帥_突的行動(dòng)者接受政府的政策安排和沖突裁決。第三，政府是抗?fàn)幨录呢?zé)任者。政府要圍繞因果責(zé)任和處置責(zé)任對(duì)自身行為做出解釋和辯護(hù)，本能地規(guī)避失責(zé)懲罰，控制抗?fàn)幷叩牧α?，并抗?fàn)幷叩闹肛?zé)進(jìn)行回?fù)簟?/p>

在利益沖突結(jié)構(gòu)中，政治行動(dòng)者都傾向?qū)⒆约旱睦孀鳛槠淅硇孕袆?dòng)優(yōu)先考慮的內(nèi)容。詹姆斯·安德森指出:行政機(jī)構(gòu)常常是在寬泛的和模棱兩可的法令下運(yùn)行的，這就給他們留下了較多的空間去決定做什么或者不做什么。①James E.Anderson，Public Policy－ Making:An Introduction，Houghton Mifflin，1984，p.84.行動(dòng)者的權(quán)力或力量是在政治過(guò)程保障其偏好得以實(shí)施的憑借，處于影響決策的地位與決定決策的地位是很有大區(qū)別的。基于政府權(quán)力的支撐，政府偏好在抗?fàn)帥_突中常獲得優(yōu)先性的保障。抗?fàn)幵V求、政府要求在抗?fàn)幨录膶?shí)現(xiàn)順序和程度是不對(duì)稱(chēng)的，形成以政府訴求優(yōu)先的政府應(yīng)對(duì)模式和以抗?fàn)幵V求優(yōu)先的政府回應(yīng)模式。(見(jiàn)表1)

表1 應(yīng)對(duì)式治理與回應(yīng)模式的比較

(二)政府訴求優(yōu)先:應(yīng)對(duì)模式的失靈

政府應(yīng)對(duì)是一種政府反應(yīng)滯后抗?fàn)幨录l(fā)展的治理模式。當(dāng)抗?fàn)幨录l(fā)并迅速擴(kuò)大，形成了一場(chǎng)政府危機(jī)，政府被動(dòng)介入，強(qiáng)力進(jìn)行危機(jī)終止，以緩解政府壓力與責(zé)任。應(yīng)對(duì)模式是啞鈴式權(quán)力運(yùn)行邏輯:上級(jí)政府設(shè)置了社會(huì)維穩(wěn)的前置考評(píng)目標(biāo)(啞輪)，牢牢掌握事后問(wèn)責(zé)的決定權(quán)(啞輪)，抗?fàn)幨录奈C(jī)管理過(guò)程則由地方政府承擔(dān)(啞鈴軸)，地方政府行為重心是兩頭大，中間小。應(yīng)對(duì)模式具有具有三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的特征:第一，以上級(jí)政府需求為主導(dǎo)的政府偏好?？?fàn)幨录坞x于中國(guó)常規(guī)政治之外，在各級(jí)政府應(yīng)對(duì)中采取了縱向責(zé)任分包。地方政府傾向不斷強(qiáng)化社會(huì)剛性穩(wěn)定和危機(jī)責(zé)任規(guī)避，而關(guān)注抗?fàn)幵V求動(dòng)力不足，從源頭上解決問(wèn)題的力量不逮。第二，以政府精英為主導(dǎo)的決策過(guò)過(guò)程。解決沖突的政府決策由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組集體作出。危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組成為應(yīng)對(duì)危機(jī)而存在的跨越多重組織和政府網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵點(diǎn)，抗?fàn)幷咴谖C(jī)領(lǐng)導(dǎo)小組那里發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)很不充分。第三，以強(qiáng)制為主體的政府工具選擇。政府將抗?fàn)幷叻旁凇胺磳?duì)政府”的位置上，而不是一個(gè)需要參與到解決沖突決策的位置上，簡(jiǎn)單粗暴的管控性政策工具支撐著政府危機(jī)管理過(guò)程。

這三個(gè)方面相互強(qiáng)化，使得應(yīng)對(duì)式治理彈性很小，難逃失靈的宿命，其困境表現(xiàn)在一系列的征候群:第一，剛性維穩(wěn)。剛性穩(wěn)定是一種集權(quán)封閉的、靜態(tài)安定的、暴力強(qiáng)制的穩(wěn)定。①于建嶸:《從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關(guān)于中國(guó)社會(huì)秩序的一個(gè)分析框架》，《學(xué)習(xí)與探索》，2009年第5期。剛性維穩(wěn)具有意識(shí)形態(tài)化和暴力依賴(lài)癥特征，日益遭到輿論批評(píng)和社會(huì)抵觸。第二，應(yīng)對(duì)悖論。應(yīng)對(duì)悖論是指政府對(duì)抗?fàn)幨录膽?yīng)對(duì)導(dǎo)致了更多的對(duì)政府的抗?fàn)?。認(rèn)知偏差、話語(yǔ)偏差、處置偏差導(dǎo)致應(yīng)對(duì)悖論層出不窮。第三，危機(jī)循環(huán)。危機(jī)循環(huán)是指同質(zhì)化抗?fàn)幨录磸?fù)出現(xiàn)。應(yīng)對(duì)式治理缺少制度反思，制度化供給滯后，危機(jī)同質(zhì)化爆發(fā)的可能性很高。第四，碎片化。抗?fàn)幨录谡T因、演化或影響等方面日益表現(xiàn)出“跨界域性”特征，政府部門(mén)的扯皮和推諉加劇了應(yīng)對(duì)式治理的碎片化傾向。

(三)抗?fàn)幵V求優(yōu)先:回應(yīng)模式的合理性

政府回應(yīng)是政府及時(shí)乃至前瞻性關(guān)注并不同程度促進(jìn)抗?fàn)幵V求的治理模式。“政府選擇作為或不作為”都實(shí)質(zhì)性地影響了社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，只有確保政府行為反映社會(huì)價(jià)值才是正確的。政府回應(yīng)性是政府對(duì)特定群體的需要、偏好和價(jià)值觀的真正反映，具有回應(yīng)性意味著政府決定與公眾偏好相一致的程度高。安德魯·鮑哲在《為公共利益建立有效率的、回應(yīng)性的政府》一文中指出政府回應(yīng)是指政府有能力和靈活性去迅速回應(yīng)社會(huì)變革，在認(rèn)識(shí)社會(huì)公眾利益時(shí)能考慮公民的社會(huì)期望并愿意用批判性的態(tài)度重新審視政府角色。回應(yīng)性是政府角色和責(zé)任的體現(xiàn)與表達(dá)，回應(yīng)性的內(nèi)涵不僅是對(duì)公共陳述的價(jià)值做簡(jiǎn)單的回應(yīng)，它還在某種程度上包含將問(wèn)題帶向?qū)徱暋⑥q論和解決過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)作用。在實(shí)踐意義上，政府回應(yīng)不僅意味著政府對(duì)公眾所提出的要求做出積極敏感的反應(yīng)，而且還意味著以和民主價(jià)值相一致的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾的要求。

回應(yīng)模式是一種以抗?fàn)幵V求為主導(dǎo)的政府偏好、以抗?fàn)幷邊⑴c的開(kāi)放決策為主軸的政府過(guò)程、以協(xié)商為主體的政府工具相結(jié)合的政府行為?；貞?yīng)模式是“辮子式”的權(quán)力運(yùn)行邏輯。政府訴求與抗?fàn)幵V求、政府精英與抗?fàn)幷叽?、?qiáng)制工具和協(xié)商工具緊緊地編織一起，抗?fàn)幵V求成為整條辮子的基線。政府承認(rèn)政府要求與抗?fàn)幵V求具有一致性，回應(yīng)抗?fàn)幵V求才能最終達(dá)成平息事件的目標(biāo)。政府將抗?fàn)幷咦鳛檎鉀Q問(wèn)題的合作伙伴，而非對(duì)手，通過(guò)意義構(gòu)建對(duì)話和問(wèn)題解決對(duì)話，共同形成政府決策。即便抗?fàn)幷邊⑴c，政府偏好與抗?fàn)幷咂每倳?huì)存在偏差，政府決策完全體現(xiàn)抗?fàn)幵V求也是不現(xiàn)實(shí)的。但抗?fàn)幷邊⑴c決策可以提高政府決策的可接受性，協(xié)商越多，強(qiáng)制就越少。

政府回應(yīng)以研判抗?fàn)幵V求正當(dāng)性為基礎(chǔ)，以校正公眾利益實(shí)現(xiàn)渠道、修復(fù)政府與公眾關(guān)系為導(dǎo)向，是政府治理的發(fā)展方向。第一，政府回應(yīng)以抗?fàn)幷邽橹行?，關(guān)注抗?fàn)幵V求，解決實(shí)際問(wèn)題，校正了政府治理的目標(biāo)。社會(huì)穩(wěn)定是為民眾而存在，而非民眾為社會(huì)穩(wěn)定而存在。在促進(jìn)社會(huì)訴求達(dá)成時(shí)，政府是積極的行動(dòng)者。第二，政府回應(yīng)探尋政府訴求與抗?fàn)幵V求共同實(shí)現(xiàn)的可能性，建構(gòu)了合作治理的要素:平衡感情和理智的關(guān)系、溝通交流、建立信任、說(shuō)服而不是強(qiáng)制。第三，政府回應(yīng)強(qiáng)調(diào)及時(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)公眾訴求，優(yōu)化了政府治理的流程。政府回應(yīng)以全程式、動(dòng)態(tài)化和前瞻性的工作方式來(lái)面對(duì)社會(huì)問(wèn)題。第四，政府回應(yīng)注重識(shí)別抗?fàn)幵V求，提高政府行動(dòng)與抗?fàn)幵V求的吻合度，建立了政府治理的標(biāo)準(zhǔn)?；貞?yīng)性提高了政府解決抗?fàn)幵V求的針對(duì)性、準(zhǔn)確性，降低了政府回應(yīng)成本和社會(huì)沖突成本。

二、從應(yīng)對(duì)向回應(yīng)轉(zhuǎn)型:多重邏輯的倒逼

抗?fàn)幨录幕貞?yīng)式治理是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然狀態(tài)和理性模式，但從應(yīng)對(duì)到回應(yīng)的轉(zhuǎn)型是現(xiàn)實(shí)倒逼多于政府自覺(jué)。適應(yīng)不斷細(xì)分化的社會(huì)生態(tài)、恪守政府公共性的本質(zhì)屬性、以公平正義為導(dǎo)向的政府價(jià)值結(jié)構(gòu)升級(jí)，既是規(guī)制政府治理的普遍法則，又是政府治理不斷增強(qiáng)合法性與規(guī)范化、層次性與生命力的強(qiáng)勁動(dòng)力。

(一)細(xì)分政府治理的社會(huì)生態(tài)

行政生態(tài)理論認(rèn)為政府行為是社會(huì)生態(tài)的函數(shù)，社會(huì)生態(tài)對(duì)政府行為具有外在的決定作用，政府行為要與社會(huì)生態(tài)相適應(yīng)才能達(dá)成公共行政的目標(biāo)。社會(huì)生態(tài)對(duì)政治行動(dòng)者發(fā)揮兩種性質(zhì)不同作用:政治機(jī)遇與政治限制。在抗?fàn)幷卫碚擉w系中，政治機(jī)遇最初關(guān)注的是挑戰(zhàn)者外部資源或?qū)π袆?dòng)者有利的形勢(shì)。政治機(jī)遇一般指影響人們對(duì)成功或失敗的期望，一如既往地為集體行動(dòng)創(chuàng)造動(dòng)機(jī)的政治環(huán)境因素。政治機(jī)遇可以被行動(dòng)者所利用，但是從來(lái)不屬于行動(dòng)者本身。機(jī)遇和限制并非客觀的范疇，而是取決于抗?fàn)幷?、政府、新聞媒體以及其他行動(dòng)的建構(gòu)活動(dòng)。政治機(jī)遇范式同樣適用于政府行動(dòng)者，政府治理的社會(huì)生態(tài)可以細(xì)分為四大類(lèi)型(見(jiàn)圖1):

圖1 抗?fàn)幨录貞?yīng)的社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)圖

象限Ⅰ:政府和社會(huì)形成合力態(tài)勢(shì)，社會(huì)環(huán)境對(duì)政府形成機(jī)遇因素;對(duì)抗?fàn)幷咝纬蓹C(jī)遇因素。

象限Ⅱ:政府和社會(huì)形成張力態(tài)勢(shì)，社會(huì)環(huán)境對(duì)政府形成限制因素;對(duì)抗?fàn)幷咝纬蓹C(jī)遇因素。

象限Ⅲ:政府和社會(huì)形成合力態(tài)勢(shì)，社會(huì)環(huán)境對(duì)政府形成機(jī)遇因素;對(duì)抗?fàn)幷咝纬上拗埔蛩亍?/p>

象限Ⅳ:政府和社會(huì)形成張力態(tài)勢(shì)，社會(huì)環(huán)境對(duì)政府形成限制因素;對(duì)抗?fàn)幷咝纬上拗埔蛩亍?/p>

當(dāng)前，政府部門(mén)行為不當(dāng)、個(gè)別官員的違法亂紀(jì)、政府公共政策出臺(tái)等危機(jī)警戒級(jí)別一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)。這表明政府公共治理的社會(huì)生態(tài)主要集中在象限Ⅱ，社會(huì)和政府的張力對(duì)政府形成不同程度的限制作用。這種張力使得抗?fàn)帉?duì)象獲得了正當(dāng)性的社會(huì)支持，而使政府治理合法性充滿危機(jī)。頻繁地、過(guò)度地使用強(qiáng)制力最終會(huì)激起經(jīng)常性的社會(huì)反抗，有效的政府治理行為需要社會(huì)的認(rèn)可和接受，這種服從不必是全體的服從，但它一定要是廣泛的、全面的。

(二)恪守政府公共性的剛性約束

公共性是政府存在及其公共行政行為的根本屬性，公共性的實(shí)質(zhì)意義在于政府必須代表公共利益，堅(jiān)持公共目的，承擔(dān)公共責(zé)任。

1.公共利益對(duì)政府治理方向的約束。政府成為抗?fàn)帉?duì)象的癥結(jié)在于地方政府濫用公共權(quán)力，異化公共利益。公共權(quán)力的公共性和特殊性的內(nèi)在矛盾決定了這種“異化”的可能性與現(xiàn)實(shí)性?？?fàn)幨录念l發(fā)、激化都與公共利益異化有關(guān)，而且這種異化往往是地方政府打著國(guó)家利益、人民利益、公共利益的旗號(hào)操作的。公共性要求政府回應(yīng)堅(jiān)守公共利益的真正指向:第一，要?jiǎng)澢逭婧凸怖娴倪吔?，不能把政府利益凌駕于公共利益之上。第二，要防止某些特殊利益異化為公共利益，不允許特殊利益群體假借公共利益之名獲取不正當(dāng)利益。第三，作為裁決者的政府堅(jiān)持客觀中立，不濫用公共利益之名偏袒一方。

2.政府職能對(duì)政府治理邊界的約束。政府職能是確立政府回應(yīng)邊界的依據(jù)。對(duì)外，政府治理不應(yīng)越界。在“穩(wěn)定壓倒一切”的解釋下，對(duì)既定秩序有干擾的事項(xiàng)都是可干預(yù)的，它既為管制強(qiáng)化提供了原則，也為打壓升級(jí)重設(shè)了邊界。①李永剛:《我們的防火墻:網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的表達(dá)與監(jiān)管》，廣西師范大學(xué)出版社2009年版，第234頁(yè)。政治管制職能擴(kuò)大化是政府治理“外部失靈”的主要根源。地方政府越俎代庖式深度介入社會(huì)主體間的利益沖突，就可能催生政府與公民的沖突，政府由仲裁者變成了抗?fàn)帉?duì)象。對(duì)內(nèi)，政府回應(yīng)要體現(xiàn)整體性。專(zhuān)業(yè)化和分工造成政府內(nèi)部嚴(yán)重的碎片化和部門(mén)中心主義，制約了部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào)，造成了政府治理“內(nèi)部失靈”。整體性治理要義在于政府體系力生成，為了共同目標(biāo)而實(shí)行跨部門(mén)協(xié)作，進(jìn)行多機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)。合作的跨界性要求政府部門(mén)不僅履行好邊界內(nèi)職責(zé)，還要強(qiáng)化邊界間的合作，這為政府回應(yīng)指明了方向。

3.依法行政對(duì)政府治理規(guī)范的約束。依法行政意味著政府公共權(quán)力的行使須依據(jù)法律規(guī)定并遵守相應(yīng)程序，違法行政應(yīng)承擔(dān)法定責(zé)任。眾多抗?fàn)幨录挠楷F(xiàn)，并不是無(wú)法可依，而是有法不依，使得本來(lái)可以預(yù)防和化解的矛盾反而釀成了大問(wèn)題。法治是治國(guó)理政的基本方式，運(yùn)用法治的思維和方式來(lái)化解社會(huì)矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，將抗?fàn)幨录敕ㄖ吻朗巧鐣?huì)治理法治化的客觀要求。按照依法行政精神實(shí)質(zhì)，政府治理行為要按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，要保證社會(huì)各階層依法行使各項(xiàng)權(quán)利和維護(hù)正當(dāng)利益。依法行政對(duì)政府處置抗?fàn)幨录?lái)說(shuō)，既是一種約束，又是一種保護(hù)。在矛盾激化、公共關(guān)注的抗?fàn)幨录?，處于風(fēng)口浪尖的政府只有嚴(yán)格依法回應(yīng)，才能免遭責(zé)難。

(三)提升政府治理的價(jià)值層級(jí)

政府價(jià)值為政府行為提供了一整套的觀念、理論和標(biāo)準(zhǔn)，為現(xiàn)有制度提供發(fā)展和約束的理由。政治價(jià)值結(jié)構(gòu)是政治主體關(guān)于權(quán)力、地位、責(zé)任安排的一種道義和理性的詮釋形態(tài)，構(gòu)成價(jià)值結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素分別具有價(jià)值上的應(yīng)然性與合理性，在結(jié)構(gòu)上存在重要性程度不等的排列。正義由各種制度來(lái)支撐，制度規(guī)定了秩序。優(yōu)良的政府治理是實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)，秩序、制度、正義是政府公共倫理不斷深化的階梯。

1.維護(hù)社會(huì)秩序。維護(hù)社會(huì)秩序是政府治理最低層次的價(jià)值追求。對(duì)合理公共秩序的追求是政治文明的主題，維護(hù)社會(huì)秩序是政府的基本使命，也是各國(guó)政府的慣例?？?fàn)幨录赡軐?dǎo)致宣泄情緒的群體性感染和秩序意識(shí)的突然性喪失，若被誤導(dǎo)或利用，抗?fàn)幱凶兂蓪?duì)抗的危險(xiǎn)。盡管當(dāng)前抗?fàn)幨录掷m(xù)高發(fā)，但個(gè)案性、碎片化的特征決定了它們不可能從根本動(dòng)搖當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)社會(huì)的整體秩序。穩(wěn)定壓倒一切是國(guó)家戰(zhàn)略，而不是抗?fàn)幨录F(xiàn)場(chǎng)處置的戰(zhàn)術(shù)手段。維護(hù)社會(huì)秩序要以“柔性穩(wěn)定”的思維將抗?fàn)幨录騾f(xié)調(diào)談判、依法解決的軌道，逐漸擯棄慣用壓制、濫用暴力的套路。

2.推動(dòng)制度發(fā)展。推動(dòng)制度發(fā)展是政府治理中間層次的價(jià)值追求。抗?fàn)幨录┞读讼惹爸贫鹊娜毕?，引發(fā)了社會(huì)反思，不失為推動(dòng)變革的良機(jī)。第一，廢止“惡”的制度。各式各樣的導(dǎo)致社會(huì)不義的制度或公共政策被西方學(xué)者稱(chēng)為“社會(huì)不義的機(jī)器”，強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)制度的壟斷是對(duì)民主社會(huì)最大的威脅，必須被矯正。第二，創(chuàng)制“善”的制度。舊制度廢止往往受到既得利益者的阻撓，而新的善的制度創(chuàng)制會(huì)得更多力量的支持。大多數(shù)情況下，“善制”是對(duì)“惡制”漸進(jìn)式的次優(yōu)替代過(guò)程，至少是現(xiàn)有條件下可接受的改進(jìn)。第三，制度化試錯(cuò)。政治發(fā)展的關(guān)鍵是不斷提高制度化水平。社會(huì)抗議現(xiàn)象普遍化客觀上要求事關(guān)集體行動(dòng)的制度安排要由排斥性轉(zhuǎn)向吸納性。制度供給轉(zhuǎn)變能夠避免抗議事件長(zhǎng)期停留在“敏感政治”的范疇，成為社會(huì)秩序的真正隱患。

3.促進(jìn)公平正義。逐步消除集體抗?fàn)幍纳鐣?huì)根源，促進(jìn)社會(huì)公平，是政府治理最高層面的價(jià)值指引。公平正義是人類(lèi)社會(huì)永恒的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值理念。集體行動(dòng)爆發(fā)前，行動(dòng)者往往集體地認(rèn)為他們被置于不公平正義的情境。各種不正義現(xiàn)象的頻現(xiàn)引發(fā)了整個(gè)社會(huì)的正義退隱。在社會(huì)變革中，正義感發(fā)揮著重要的功能:第一，正義感能推動(dòng)一個(gè)社會(huì)變革的總體性計(jì)劃的出現(xiàn)，而不是針對(duì)許多部分要求的一項(xiàng)項(xiàng)支離破碎的“頭疼醫(yī)頭”的救治方案。第二，正義感能夠驅(qū)使人們不僅僅基于利益的要求行事。盡管人們都承認(rèn)某些全面的變革對(duì)所有人都有利，但這并不足以令每個(gè)人為此做出利益犧牲，正義感有助于這一問(wèn)題的克服。第三，正義感能夠激勵(lì)那些不期望從正義的實(shí)現(xiàn)中獲得個(gè)人收益的人們。第四，一旦發(fā)生了變革，那些既得利益者或反對(duì)派就會(huì)逐漸接受公正的新情景。①［美］布萊恩·巴利:《社會(huì)正義論》，曹海軍譯，江蘇人民出版社2008年版，第296頁(yè)。保障公平正義，政府也是受益者。當(dāng)認(rèn)為自己與政府及其他公民的關(guān)系可靠而公正時(shí)，人們傾向同意承擔(dān)繁重的事關(guān)公平和正義的義務(wù)。

三、從應(yīng)對(duì)向回應(yīng)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

政府治理變革必須從現(xiàn)有的政府過(guò)程模式出發(fā)，強(qiáng)化那些在政府內(nèi)外逐漸形成的共識(shí)，而不是去創(chuàng)造一種全新的模式。從應(yīng)對(duì)式治理到回應(yīng)式治理的轉(zhuǎn)型并非輕而易舉，尋找轉(zhuǎn)型切入點(diǎn)就成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。較為適宜的策略就是從當(dāng)前應(yīng)對(duì)式治理的重心著手，將其適度調(diào)整、導(dǎo)入到回應(yīng)式治理的軌道。

(一)從習(xí)慣性排斥集體抗?fàn)幍椒謱哟侮P(guān)注其合理訴求

抗?fàn)幷纬２捎谜?qǐng)?jiān)浮⒌种?、靜坐、集會(huì)、游行等本身具有爭(zhēng)議的非常規(guī)形式來(lái)表達(dá)訴求。由于國(guó)家對(duì)權(quán)力挑戰(zhàn)的警惕，政府對(duì)可能出現(xiàn)暴力的擔(dān)憂，官員對(duì)維穩(wěn)考核的忌憚，抗?fàn)幨录獾秸牧?xí)慣性排斥。沖突是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力和安全閥，集體抗?fàn)幮枰粋€(gè)“去敏感化”的過(guò)程。抵制、請(qǐng)?jiān)?、游行等抗?fàn)幮问蕉冀?jīng)歷一個(gè)從“非法”到“合法”的過(guò)程，一旦被常規(guī)制度吸納，它們就變得制度化或合法化。有學(xué)者提出基于多元社會(huì)利益的正當(dāng)性及其集體表達(dá)形式的必要性，賦予“群體性事件”本身的常態(tài)性，可能是一種更加現(xiàn)實(shí)和有效的解決集體抗議事件的路徑。①許章潤(rùn):《多元社會(huì)利益的正當(dāng)性與表達(dá)的合法化——關(guān)于“群體性事件”的一種憲政主義法權(quán)解決思路》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2008年第4期。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，集體行動(dòng)在敏感性、可見(jiàn)性、激進(jìn)性、獲取輿論支持方面取得長(zhǎng)足的突破，但它們遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“顛覆性”的發(fā)展。就一般規(guī)則而言，這是自衛(wèi)性斗爭(zhēng)，旨在減弱統(tǒng)治者對(duì)下層階級(jí)和群眾的惡意沖擊。②［法］盧日金內(nèi)等:《新階級(jí)斗爭(zhēng)》，陸象淦譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第89頁(yè)。政府應(yīng)給予集體抗?fàn)幰园菖c承認(rèn)，將其引向法治、對(duì)話、協(xié)商的軌道上來(lái)。

適度保障抗?fàn)幷叩暮侠碓V求是政府治理最為務(wù)實(shí)的方向?？?fàn)幨录哂星逦蚰：勺R(shí)別的訴求，這是它與騷亂式、泄憤型群體性事件的顯著區(qū)別?？?fàn)幵V求可分為三類(lèi):綱領(lǐng)訴求、身份訴求和立場(chǎng)訴求。③參見(jiàn)［美］查爾斯·蒂利:《社會(huì)運(yùn)動(dòng):1768－2004》，胡位鈞譯，上海人民出版社2009年版，第17頁(yè)。program claims，identity claims，standing claims也可分別譯為計(jì)劃要求、認(rèn)同要求、地位要求。參見(jiàn)［美］查爾斯·蒂利、西德尼·塔羅:《抗?fàn)幷巍罚盍x中譯，譯林出版社2010年版，第101－102頁(yè)。在綱領(lǐng)方面，抗?fàn)幷咭笤V求對(duì)象按照一定的方式行事，他們將對(duì)政府的實(shí)際行為或擬定行為表示公開(kāi)的支持或反對(duì)。在身份方面，抗?fàn)幷咝Q(chēng)他們是一支必須認(rèn)真對(duì)待的人群。在立場(chǎng)方面，訴求者宣稱(chēng)他們應(yīng)該享受某種資格或權(quán)利，強(qiáng)調(diào)其地位及要求的合理性，而不是被冠以各種污名化的稱(chēng)謂。政府要對(duì)這三類(lèi)相交織的訴求做出層級(jí)區(qū)分，形成一個(gè)行為禁止、界限設(shè)定、管制放松、訴求部分許可、訴求政府支持的回應(yīng)連續(xù)流。

(二)從突出表演性行政問(wèn)責(zé)到強(qiáng)化反思性政府學(xué)習(xí)

問(wèn)責(zé)是面向過(guò)去的監(jiān)督，學(xué)習(xí)是面向未來(lái)的預(yù)防，二者是抗?fàn)幨录卫砹鞒棠┒说闹攸c(diǎn)。問(wèn)責(zé)需要三個(gè)要件:事件的發(fā)生與政府機(jī)構(gòu)之間是否存在因果關(guān)系、事態(tài)造成后果的嚴(yán)重性、政府處置事件中的職責(zé)履行。如果不是基于“當(dāng)事機(jī)構(gòu)或個(gè)人的失敗”的事實(shí)，被行政問(wèn)責(zé)的個(gè)人或組織就可能成為“問(wèn)責(zé)游戲中的替罪羊”。輿論壓力型問(wèn)責(zé)制和一票否決考評(píng)制往往有失公允，它們又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化剛性維穩(wěn)的路徑依賴(lài)，成為向政府回應(yīng)轉(zhuǎn)型的主要障礙。當(dāng)前抗?fàn)幨录校媸碌膯?wèn)題官員高調(diào)問(wèn)責(zé)、低調(diào)復(fù)出幾乎成為慣例，這說(shuō)明問(wèn)責(zé)的懲戒性和預(yù)防性未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。形式化問(wèn)責(zé)不僅腐蝕了問(wèn)責(zé)本身，而且淡化了對(duì)危機(jī)學(xué)習(xí)的關(guān)注，成為標(biāo)志危機(jī)終結(jié)的政治表演。

危機(jī)學(xué)習(xí)是政府治理中亟待完善的薄弱環(huán)節(jié)。危機(jī)學(xué)習(xí)最根本的價(jià)值在于它為組織儲(chǔ)備了汲取教訓(xùn)、預(yù)防危機(jī)的制度能力。(1)內(nèi)生學(xué)習(xí)關(guān)注的是教訓(xùn)汲取。通過(guò)改善危機(jī)決策方法和危機(jī)政策工具選擇，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理技術(shù)層面的改進(jìn)，它本質(zhì)上是在現(xiàn)存的政策路徑和組織框架內(nèi)校正實(shí)踐。(2)外生學(xué)習(xí)關(guān)注的是社會(huì)學(xué)習(xí)。通過(guò)適應(yīng)或改變社會(huì)環(huán)境的阻力或動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理核心理念和基本原則的改進(jìn)，它本質(zhì)上是革命性地重建政府組織和政治生態(tài)的關(guān)系。內(nèi)生性學(xué)習(xí)在危機(jī)后很普遍，但很少涉及政府處置中暴露出來(lái)的政策和制度根本性的僵化和缺陷。擺脫剛性維穩(wěn)的困境主通過(guò)重設(shè)政府回應(yīng)的順序、規(guī)范以及相關(guān)戰(zhàn)略設(shè)想，這需要通過(guò)外生性學(xué)習(xí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

(三)從技術(shù)性強(qiáng)化應(yīng)急技能到基礎(chǔ)性提升政府公信力

根據(jù)管理技能結(jié)構(gòu)理論，治理能力是一個(gè)由技術(shù)技能、組織技能、概念技能構(gòu)成的層級(jí)結(jié)構(gòu)。受應(yīng)對(duì)模式短期思維的影響，應(yīng)急處置和媒體公關(guān)等技術(shù)技能培訓(xùn)儼然成了當(dāng)前政府應(yīng)對(duì)能力提升的代名詞。盡管抗?fàn)幨录B(tài)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，但是危機(jī)管理主要還是一種例外的管理事項(xiàng)。根據(jù)管理和領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別，例外事務(wù)主要是領(lǐng)導(dǎo)工作的對(duì)象。伯恩等學(xué)者提出意義感知、決策制定、意義構(gòu)建、終止、學(xué)習(xí)是危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力的五項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)①［瑞典］阿金·伯恩等:《危機(jī)管理政治:壓力之下的公共領(lǐng)導(dǎo)能力》，趙鳳萍等譯，河南人民出版社2010版，第15頁(yè)。，它們應(yīng)納入到政府危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)能力的核心議程。危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力是一種任務(wù)相關(guān)的理念，它并非假定這些任務(wù)是專(zhuān)門(mén)為領(lǐng)導(dǎo)預(yù)留的。相反這些任務(wù)的執(zhí)行要貫穿整個(gè)危機(jī)反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中。

重建政府信任是比政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)更為急迫和基礎(chǔ)的工程。政府面臨著一種惡性循環(huán):應(yīng)對(duì)失當(dāng)破壞了政府公信力，而缺少公信力的政府應(yīng)對(duì)更容易失靈。由不信任所導(dǎo)致的敵視感很可能造成社會(huì)沖突，甚至?xí)贡臼抢械恼疀Q策過(guò)程難以推行。信任包含著信任者、被信任者和重大利益三個(gè)要素，信任本質(zhì)上是把利害攸關(guān)之事置于他人的失信、失誤或失敗的風(fēng)險(xiǎn)之中。公民信任政府需要“有保證的條件”——政府未來(lái)的意圖和行為不會(huì)損害信任者的利益。(1)信任條件的歷史判斷，如果政府能夠在處置抗?fàn)幨录袆?chuàng)造了“無(wú)瑕疵的記錄”，抗?fàn)幷邔?duì)政府的信任就有可能增加。(2)信任條件的現(xiàn)實(shí)判斷，抗?fàn)幷咧饕诒敬问录姓`行具體性承諾的預(yù)期。根據(jù)馬克·沃倫“信任的協(xié)商式生成”的論斷，即協(xié)商可以提供信任生成的可能性②［美］馬克·E.沃倫:《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第318－320頁(yè)。，我們可以通過(guò)協(xié)商形成政府信任的基礎(chǔ)條件。第一，協(xié)商通過(guò)引入新的角度、愿望、經(jīng)驗(yàn)等，擴(kuò)大了沖突雙方的視野，可能扭轉(zhuǎn)過(guò)去認(rèn)知的偏見(jiàn)。第二，協(xié)商以替代性敘事取代將對(duì)手妖魔化敘事，克制了那些侵蝕信任的威脅觀念。第三，協(xié)商通過(guò)為妥協(xié)的利益和身份辯護(hù)的理由，減輕了背信的觀念。第四，協(xié)商促成了為解決沖突所給予的承諾及接受承諾所給予的信任。在信任的基礎(chǔ)上，政府治理得以把利益沖突、抗?fàn)帀毫蛯?duì)集體抗?fàn)幱屑s束力的決定結(jié)合在一起。

四、結(jié) 語(yǔ)

抗?fàn)幨录窃V求沖突的客觀反映，是社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度變革過(guò)程中的必然產(chǎn)物?？?fàn)幨录旧聿⒉皇且粋€(gè)“純粹的壞東西”，它是日益分化、復(fù)雜社會(huì)的活力源泉，也攜帶著暴力和社會(huì)失序的天然火種?？?fàn)幨录巧鐣?huì)訴求集體表達(dá)的一種形式，它不會(huì)俯首聽(tīng)命于法治和理性，卻遵循政治博弈的邏輯。沖突各方關(guān)心的是如何進(jìn)行集體性策略創(chuàng)新來(lái)獲得沖突中的力量?jī)?yōu)勢(shì)和道義高位?？?fàn)幨录睦硇院头抢硇?、組織化與非組織化、暴力化與非暴力化等若干組特征是可以相互轉(zhuǎn)化的，它們具有連續(xù)譜屬性，而且像暴力與非暴力化的生成和轉(zhuǎn)化是沖突各方共同作用的結(jié)果。

政府對(duì)社會(huì)抗?fàn)幙梢圆捎门懦夂臀{兩種不同的策略。政府的力量越強(qiáng)大，政府選擇策略的自主程度就越高。政治系統(tǒng)的民主化程度越高，政府所能許可的抗?fàn)幮问交蚍秶驮綇V泛。在這兩個(gè)一般規(guī)律的背后是政府能力和政府合法性這兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的難題。應(yīng)對(duì)式治理為保障政府要求的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，而頻頻慣用強(qiáng)制力，長(zhǎng)此以往公共權(quán)力日益走向僵硬化。政府越依賴(lài)暴力來(lái)解決沖突，就越會(huì)損失自己的合法性，它的政府能力就越低?；貞?yīng)式治理旨在對(duì)政府合法性的珍視和對(duì)政府能力的自信，在這個(gè)意義上，回應(yīng)是個(gè)好東西。

政府對(duì)去暴力化的治理能力的自覺(jué)追求，是一個(gè)可以期待但也不太可靠的動(dòng)力。合法性是政府權(quán)力有效運(yùn)行的根本所在。但合法性不是一個(gè)純粹的自律機(jī)制，不是一個(gè)可以加以簡(jiǎn)單創(chuàng)造、處理并聽(tīng)任自己獨(dú)立運(yùn)作的東西。③［美］羅伯特·杰克曼:《不需要暴力的權(quán)力》，歐陽(yáng)景根譯，天津人民出版社2005年版，第126頁(yè)。來(lái)自抗?fàn)幷叩募w力量是一個(gè)更為持久渾厚但也容易失控的動(dòng)力。社會(huì)抗?fàn)幍牧α繉?duì)政府有著強(qiáng)勁的塑造作用，抗?fàn)幷伪瘸Ｒ?guī)政治更能推動(dòng)政府治理的轉(zhuǎn)型。如何實(shí)現(xiàn)這種自上而下與自下而上的合力生成取決于政府和人民的選擇。