□ 盧 寧

國家公園的模式創(chuàng)新與制度體系研究
——以浙江省開化縣國家東部公園為例

□ 盧 寧

國家公園是國家為了保護典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，專門劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區(qū)域，是傳統(tǒng)自然保護區(qū)和旅游風景區(qū)生態(tài)資源整合與管理升級的創(chuàng)新模式。參考我國臺灣、云南、貴州、黑龍江、浙江等地區(qū)在建立國家公園方面做出的實踐探索，本文在分析國內(nèi)外國家公園管理制度的基礎上，以浙江省開化縣國家東部公園為例，剖析傳統(tǒng)生態(tài)資源保護模式的局限性，提出生態(tài)資源系統(tǒng)保護和生態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的生態(tài)整合是國家公園模式創(chuàng)新的發(fā)展方向，生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源、生態(tài)經(jīng)濟資源的三元共同發(fā)展構(gòu)成國家公園的發(fā)展目標體系。

國家公園；浙江開化；國家東部公園；生態(tài)整合

一個國家生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力增強和服務價值提升，離不開國家生態(tài)系統(tǒng)管理模式的可持續(xù)化和現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會通過《全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制，健全生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，加快生態(tài)文明制度建設。這一部署深刻反映了新形勢下生態(tài)保護管理模式發(fā)展的趨勢和要求，為在新的歷史起點上完善生態(tài)文明制度指明了總方向，表明我國大力推進生態(tài)文明建設將全面進入管理機制系統(tǒng)性升級的新階段。

由一個政府部門統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復、統(tǒng)一管理生態(tài)資源已經(jīng)成為自然資源保護地模式的歷史規(guī)律和發(fā)展趨勢。然而，我國傳統(tǒng)的生態(tài)保護地管理模式遇到了發(fā)展瓶頸，而且與當?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)度不高，導致出現(xiàn)生態(tài)保護效果不佳和生態(tài)資源富足地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢的多重困境。因此，當前亟需通過整合生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源和生態(tài)經(jīng)濟資源構(gòu)建新型生態(tài)保護地模式——國家公園（National Park），使生態(tài)資源保護地模式從單一保護功能模式發(fā)展成為生態(tài)系統(tǒng)服務功能整合和服務價值提升的綜合管理模式。

一、國內(nèi)外國家公園發(fā)展概況與研究進展

國家公園制度是兼具生態(tài)資源保護與開發(fā)利用的自然遺產(chǎn)管理模式，其理念提出和廣泛傳播至今已有百余年歷史。根據(jù)世界保護地數(shù)據(jù)庫資料，截止2009年共有158個國家成立了3417處國家公園，占地面積420萬平方公里。美國、加拿大、英國等國家公園制度成熟的國家積累的管理經(jīng)驗，為我國更好地保護自然文化遺產(chǎn)、實現(xiàn)生態(tài)資源永續(xù)發(fā)展和科學開發(fā)提供了新思路。

（一）國外國家公園的概念提出與管理制度

1872年美國國會通過《黃石公園法》，批準在蒙塔納和懷俄明境內(nèi)建立黃石國家公園。此法案中定義國家公園是一個“為了人們受益和欣賞的大眾公園或游憩地”。1969年世界自然資源保護聯(lián)盟（The International Union for Conservation of Nature，IUCN）把國家公園定義為某個區(qū)域“有一個或多個生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受到人類占據(jù)及開發(fā)的影響，這里的物種具有科學的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學價值的自然景觀；在這里，國家最高管理機構(gòu)一旦有可能，就采取措施，在整個范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實尊重這里的生態(tài)、地貌或美學實體，以此證明國家公園的設立；到此觀光必須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準?！痹摱x強調(diào)了國家公園在國家意志下承擔的主要功能。1974年世界自然資源保護聯(lián)盟進一步修訂1969年的國家公園定義，國家公園是“具有優(yōu)美景觀、特殊生態(tài)或地形，有國家代表性，未經(jīng)人類開采、聚居或建設的場所；此處限制工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及人類聚居開發(fā)，禁止伐木采礦設廠農(nóng)耕放牧及狩獵等行為，以有效地維護自然景觀及生態(tài)平衡；保護現(xiàn)有的自然狀態(tài)，準許有游人在一定條件下進入，可作為現(xiàn)代及未來的科研、教育、游覽和啟智的場所”。1974年的國家公園定義突出了國家公園內(nèi)限制和禁止行為。

1916年美國國會通過《關于建立國家公園管理局及相關目的的法案》（簡稱《組織法》），成立美國國家公園管理局（National Park Service），隸屬于美國內(nèi)政部，負責美國境內(nèi)的國家公園、國家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史保護遺產(chǎn)。自此正式建立起了集權(quán)式的國家公園管理框架，完成了國家公園萌芽階段。此后美國國家公園歷經(jīng)了成形（1916-1933年）、停滯（1933-1963年）和再發(fā)展（1963至今）階段，國家公園概念逐漸明晰，創(chuàng)建標準分類不斷細化，生態(tài)保護思想逐步從自然景觀的點狀保護發(fā)展為生態(tài)系統(tǒng)和文化資源的整體系統(tǒng)保護。1994年世界自然資源保護聯(lián)盟在《保護地管理類別指南》中詳細闡述建立國家公園的目的、管理目標、選區(qū)標準以及管理機構(gòu)的職責，進一步構(gòu)建了國家公園的理念與發(fā)展模式。

（二）我國國家公園的發(fā)展情況與研究進展

我國國家公園建設還處于起步階段（表1）。1984年我國臺灣省引入國家公園的理念和管理模式，建立了我國第一個國家公園——墾丁國家公園。2006年云南省著力建設“國家公園群”，成立了迪慶州香格里拉縣普達措國家公園、迪慶州維西縣香格里拉滇金絲猴國家公園、普洱市太陽河國家公園、麗江市老君山國家公園、紅河州屏邊縣大圍山國家公園、臨滄地區(qū)滄源縣南滾河國家公園、保山市高黎貢山國家公園等。2008年黑龍江省湯旺河國家公園獲得環(huán)境保護部和國家旅游局聯(lián)合批準，成為國內(nèi)首個國家級國家公園。同年國家林業(yè)局確定云南省為國家公園建設試點省，云南成為第一個由中央政府批準的國家公園試點省。這些以生態(tài)旅游景區(qū)為基礎建立的國家公園在一定程度上促進了生態(tài)資源開發(fā)利用和區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

隨著國家公園理念傳播和模式引進，國內(nèi)學者對國家公園發(fā)展方向和管理模式研究的關注越來越多。黃向（2008）認為公園咨詢委員會作為非政府組織共管國家公園能夠克服集體利己主義并且具有內(nèi)外部有效性，有利于實現(xiàn)相關利益單位的互動和達成共識①黃向：《基于管治理論的中央垂直管理型國家公園PAC模式研究》，《旅游學刊》，2008年第7期。。田世政等（2009）認為國家公園模式是旅游管理制度變遷的最新階段，是外部環(huán)境變化、追逐利潤、多方推動和路徑依賴綜合作用的結(jié)果②田世政、楊桂華：《國家公園旅游管理制度變遷實證研究——以云南香格里拉普達措國家公園為例》，《廣西民族大學學報》，2009年第4期。。李慶雷（2010）提出國家公園管理創(chuàng)新的方向是維護公共利益、保證決策民主、實施互動共治，中央政府垂直管理、屬地政府有限參與、相關利益群體合作共治是中國特色的國家公園管理制度的應然架構(gòu)③李慶雷：《基于新公共服務理論的中國國家公園管理創(chuàng)新研究》，《旅游研究》，2010年第4期。。唐芳林（2011）對云南省碧塔海自然保護區(qū)和轎子山自然保護區(qū)比較分析發(fā)現(xiàn)，碧塔海自然保護區(qū)被納入普達措國家公園管理，轎子山自然保護區(qū)按照常規(guī)的自然保護區(qū)模式管理，前者的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益都比后者效益好④唐芳林：《國家公園試點效果對比分析——以普達措和轎子山為例》，《西南林業(yè)大學學報》，2011年第1期。。張海霞（2012）從旅游發(fā)展的政府規(guī)制角度提出自然遺產(chǎn)地國家公園模式是政府維護公民游憩權(quán)、建設兩型社會的綠色執(zhí)政工具⑤張海霞：《國家公園的旅游規(guī)制研究》，中國旅游出版社2012年版。。程紹文（2013）比較了中國和英國在國家公園管理制度、社區(qū)參與和旅游可持續(xù)發(fā)展方面的異同⑥程紹文：《國家公園：中英管理制度、社區(qū)參與和旅游可持續(xù)發(fā)展的比較研究》，上海交通大學出版社2013年版。。

表1 我國建立的代表性國家公園

這些研究從旅游發(fā)展價值取向和管理制度、政府公共服務管理和旅游規(guī)制、國家公園管理制度和多重效益等多個角度為我們研究國家公園提供了研究視角和重要啟發(fā)。我們認為，能否把建設國家公園提升為生態(tài)資源富足的欠發(fā)達地區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，是值得深入研究的重要問題。因此，如何把建設國家公園與縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級緊密結(jié)合起來，二者協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)新問題、新特點、新矛盾，需要構(gòu)建新的理論框架和調(diào)查研究給予解釋。對國家公園的研究應該從公共管理、旅游管理等多角度研究階段推向總體發(fā)展目標、模式創(chuàng)新、推進機制和培育政策系統(tǒng)性研究階段，從社會主義生態(tài)文明建設全局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于完善國家公園生態(tài)保護功能與推進區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的協(xié)調(diào)匹配研究。

二、當前生態(tài)保護模式與生態(tài)文明建設要求之間存在的主要矛盾

我國已經(jīng)建立了多種自然保護模式，但是這些實踐模式對生態(tài)系統(tǒng)服務功能保護和開發(fā)形式單一，甚至走向極端化發(fā)展誤區(qū)。有的側(cè)重于封閉式保護，如自然保護區(qū)；有的側(cè)重于旅游景點展示，如風景名勝區(qū)。大部分生態(tài)保護模式?jīng)]有在生態(tài)文明建設的高度上有效整合開發(fā)生態(tài)資源，沒有在生態(tài)保護和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中找到契合點，導致了生態(tài)文明建設沒有深度融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設中?，F(xiàn)行生態(tài)保護管理體制存在政出多門、權(quán)責脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問題，嚴重影響行政效能，削弱監(jiān)管合力，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）管理機制矛盾

建國以來，我國自然資源保護模式形式多樣，主要有自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、國家礦山公園、國家海洋公園、國家考古遺址公園等多種類型，分別由多個部門主管（表2）。這種分類管理方式直接導致建設標準多樣、隸屬關系錯綜復雜。當前多種形式、多個部門批準建立的國家公園和傳統(tǒng)自然資源保護模式并存，缺乏統(tǒng)一的生態(tài)保護制度體系和開發(fā)標準體系的系統(tǒng)指導和管理規(guī)范，形成多個地區(qū)大力爭取建立國家公園的“諸侯格局”，各地風景名勝區(qū)經(jīng)營效率和管理水平參差不齊，“世界級的景觀”，卻是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的管理”①單之薔：《我們?yōu)槭裁礇]有國家公園》，《中國國家地理》，2005年第12期。。要消除多部門管理國家公園的弊端，關鍵是要協(xié)調(diào)和理順主管部門之間的經(jīng)濟利益關系。由于國家公園的游憩觀賞功能決定了其作為旅游資源的經(jīng)濟屬性，旅游管理相關收入歸屬問題固化了現(xiàn)有多個部門管理的機制模式，制約了生態(tài)資源保護和開發(fā)模式的升級發(fā)展。

表2 我國建立的自然資源保護模式

（二）區(qū)域利益沖突

為了維護國家整體生態(tài)利益，依據(jù)生態(tài)標準把我國國土資源劃分為重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)先開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)具有不同功能的主體功能區(qū)，這與行政區(qū)劃的經(jīng)濟、社會和文化等劃分標準差異很大。浙江省域的國家禁止開發(fā)區(qū)域包含10個國家級自然保護區(qū)、19個國家級風景名勝區(qū)、37個國家森林公園和4個國家地質(zhì)公園等共72處（圖1）。浙江省域的省級禁止開發(fā)區(qū)域包含9個省級自然保護區(qū)、40個省級風景名勝區(qū)、72個森林公園、4個省級地質(zhì)公園和17個濕地公園，共計142處（圖2）。規(guī)劃銜接斷層導致了行政區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展成果核算關系越來越復雜，禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策瓶頸和利益沖突越來越明顯。在浙江省域國家禁止開發(fā)區(qū)域中，平陽縣、泰順縣、開化縣、磐安縣、遂昌縣、慶元縣等都有國家級自然保護區(qū)，然而2012年這些地區(qū)的人均GDP水平遂昌縣為33066元、磐安縣為29902元、平陽縣為29729元、開化縣為24610元、慶元縣為21054元、泰順縣為14295元，與2012年浙江全省人均GDP平均水平63374萬元差距較大④《浙江省統(tǒng)計年鑒》（2013），見浙江統(tǒng)計局網(wǎng)站。。

圖1 浙江省域的國家禁止開發(fā)區(qū)域⑤國家禁止開發(fā)區(qū)域“其他”類別中包括西湖世界文化遺產(chǎn)和中國丹霞地貌（浙江江郎山）世界自然遺產(chǎn)。

圖2 浙江省域的省級禁止開發(fā)區(qū)域①數(shù)據(jù)來源自浙政發(fā)［2013］43號文件附件《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》。

（三）補償機制欠缺

大部分生態(tài)功能區(qū)的天然景觀空間區(qū)位偏僻，有村落聚居，所在縣域多數(shù)為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。生態(tài)自然資源和文化資源富集與當?shù)剞r(nóng)村居民收入水平偏低，這兩者之間表現(xiàn)出的巨大反差，是縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級面臨的突出問題。這些地區(qū)建立國家公園亟需完善對當?shù)刂攸c生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償，然而專門針對國家公園建設的相關生態(tài)補償制度還沒有建立起來，一方面給建設國家公園生態(tài)移民和集中安置帶來很大困難，另一方面如果沒有妥善安置當?shù)鼐用裆?，不利于國家公園管理和運營。

（四）價值取向分歧

生態(tài)資源豐富地區(qū)的部分領導干部對生態(tài)資源保護的認識并沒有達成統(tǒng)一共識。受上級考核制度較多關注GDP增長率的影響，有的地區(qū)領導干部沒有全面理解生態(tài)價值理念，更沒有把生態(tài)資源保護作為區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的機遇來加以重視；有的地區(qū)領導干部雖然把生態(tài)資源保護作為工作重點，但是把國家公園僅僅作為旅游資源看待，把國家公園作為“搖錢樹”，規(guī)劃不當、過度開發(fā)和管理不善導致生態(tài)資源不但沒有得到良好保護，反而遭到不同程度的破壞。

此外，生態(tài)旅游服務品質(zhì)偏低，在生態(tài)資源被作為單一旅游資源開發(fā)的情況，生態(tài)旅游服務水平不高，難以滿足生態(tài)旅游升級的市場需求。國內(nèi)多數(shù)風景名勝區(qū)普遍只采取單一的門票收益方式，收益方式單一，租賃、服務、衍生品銷售等獲得溢價收益比例偏低。

三、國家公園的實踐探索：浙江省開化縣國家東部公園

2013年浙江省開化縣②開化縣行政隸屬浙江省衢州市，共轄9個鎮(zhèn)、9個鄉(xiāng)、449個行政村。在堅持把生態(tài)立縣作為長期發(fā)展戰(zhàn)略的基礎上，縣委、縣政府出臺了《積極開展主體功能區(qū)建設試點打造國家東部公園》決定，開啟創(chuàng)建國家生態(tài)公園的全面行動，以此作為主體功能區(qū)建設的重要載體。開化縣提出經(jīng)濟生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟化、全域景觀化、全域公園化的發(fā)展理念，通過打造國家東部公園，開創(chuàng)生態(tài)休閑養(yǎng)生發(fā)展之路，促進生態(tài)保護與縣域生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)同步發(fā)展?？h域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是國家公園發(fā)展的有力支撐和內(nèi)生動力，開化縣積極創(chuàng)新國家公園保護和開發(fā)自然資源的實踐模式，為我們研究國家公園模式創(chuàng)新提供了難得樣本。

（一）創(chuàng)建國家東部公園的天然資源

開化縣自然資源十分豐富，全縣森林覆蓋面達到了80.4%，是東部地區(qū)寶貴的生物基因庫、全國17個具有全球意義生物多樣性保護的關鍵地區(qū)之一。作為浙江省母親河錢塘江的源頭，地表水常年保持在一類、二類的水平，城區(qū)負氧離子含量每立方米達到2200個。擁有古田山國家級自然保護區(qū)，總面積達到8107公頃。開化縣距離和浙江千島湖、安徽黃山、江西三清山等5A級景區(qū)行程僅一個小時，具有獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢。作為華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障，開化縣是浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃中省級重點生態(tài)功能區(qū)③《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，見浙江省發(fā)改委網(wǎng)站。，國家環(huán)保部認定開化縣為國家級示范區(qū)④《國家級示范區(qū)名單》，見國家環(huán)保部網(wǎng)站。。

（二）創(chuàng)建國家東部公園的文化底蘊

開化縣生態(tài)文化底蘊深厚，擁有豐富的地方文化資源，包括根雕文化、錢江源文化、龍頂茶文化、紅色文化等。根宮佛國旅游文化區(qū)是目前國內(nèi)規(guī)模最大、工藝最高的佛文化根雕展示博覽園，獲得4A級景區(qū)認定，2012年被國家林業(yè)局、教育部、共青團中央授予國家生態(tài)文明教育基地⑤《關于命名武漢大學等10家單位為“國家生態(tài)文明教育基地”的決定》，見國家林業(yè)局政府網(wǎng)。開化縣已獲得中國根雕藝術之鄉(xiāng)稱號，是浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，中秋節(jié)蘇莊草龍表演為國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

（三）創(chuàng)建國家東部公園的產(chǎn)業(yè)基礎

生態(tài)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)快速成長。生態(tài)旅游已經(jīng)成為開化縣支柱產(chǎn)業(yè)，2013年末獲得國家旅游局和環(huán)境保護部認定的錢江源國家生態(tài)旅游示范區(qū)①《關于2013年國家生態(tài)旅游示范區(qū)名單的公示》，見國家旅游局網(wǎng)站。稱號。開化縣生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展起步早，被列為浙江省綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣、名茶重點縣。開化縣是浙江省硅產(chǎn)業(yè)基地、硅材料高新技術產(chǎn)業(yè)基地，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造升級，節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（四）創(chuàng)建國家東部公園的政府力量

1997年開化縣提出生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞生態(tài)環(huán)境保護做了大量扎實工作，開展美麗鄉(xiāng)村的四級聯(lián)創(chuàng)——創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村的先進縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精品村和美麗家庭，拆除違法建筑，推進舊廠改造。近年來，開化縣政府相關部門已經(jīng)達成了以生態(tài)環(huán)境保護為前提、發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的共識，形成比較健全的工作機制和政策導向體系，計劃把整個開化縣作為大公園、大景區(qū)規(guī)劃建設。目前已經(jīng)建成11個自然公園，正在規(guī)劃建設15個公園。2013年8月開化縣政府舉辦生態(tài)文明專家咨詢研討會，探討開化國家東部公園發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃②王金南等：《開化：追夢“國家東部公園”》，《浙江日報》，2013年8月21日。。

（五）創(chuàng)建國家東部公園的政策環(huán)境

浙江省委、省政府始終重視生態(tài)文明建設工作，2003年浙江省制定《浙江生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》，2010年出臺《關于推進生態(tài)文明建設的決定》，2013年編制《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，形成了較為全面的生態(tài)文明建設規(guī)劃和政策體系。開化縣建設國家東部公園是一個正在探索、逐步創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，然而目前國家還沒有國家公園建設的專門認定體系、管理體系和政策支持體系。這對國家公園的有序健康發(fā)展是極其不利的，關系到國家公園的國家意志體現(xiàn)、管理機制和法律地位。

基于這些比較優(yōu)勢，開化縣提出國家東部公園重點實施以“1+1+5+5”為框架的主體功能區(qū)劃（圖3）。我們認為，開化縣建設國家東部公園的發(fā)展思路突破了以往生態(tài)資源豐富的欠發(fā)達地區(qū)或者“單純被動保護”、或者“過度商業(yè)化開發(fā)”的認識偏差和固有定式，拓寬了縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與生態(tài)文明建設深度融合的發(fā)展路徑，為創(chuàng)新山區(qū)科學發(fā)展方式提供了臨摹范本，具有深入研究和推廣的重要價值。2014年浙江省政府工作報告把加快生態(tài)環(huán)境保護機制創(chuàng)新、促進生態(tài)環(huán)境全面好轉(zhuǎn)③《政府工作報告摘要——解讀2014八大任務》，《浙江日報》，2014年1月17日。作為重點工作予以高度重視。借助浙江省“五水共治”④《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創(chuàng)體制機制新優(yōu)勢的決定》，《浙江日報》，2013年12月4日第1版。系統(tǒng)工程的契機，我們建議把浙江省兩個水源保護地即杭州市淳安縣——新安江、錢塘江上游和衢州市開化縣——錢塘江源頭作為浙江省建設國家公園的首批試點，全面建設浙江省水源生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

圖3 開化縣國家東部公園“1+1+5+5”框架⑤《夢起錢江源——寫在開化縣加快建設國家東部公園之際》，《衢州日報》，2013年8月20日第1版。

四、國家公園的總體目標和基本架構(gòu)

社會主義生態(tài)文明制度體系框架內(nèi)的國家公園應該是國家為了保護自然遺產(chǎn)地、文化遺產(chǎn)地或者自然文化遺產(chǎn)地的典型生態(tài)系統(tǒng)完整性，為了協(xié)調(diào)發(fā)展生態(tài)自然系統(tǒng)、生態(tài)文化系統(tǒng)和生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)，而劃定的需要特殊保護和專門管理的區(qū)域。建設國家公園是自然資源管理體制改革的重要內(nèi)容，建立國家公園的制度體系首先要確定國家公園的總體發(fā)展目標，這是國家公園發(fā)展的總方向，決定了國家公園制度體系的價值取向。在確立國家公園的總體發(fā)展目標的基礎上，建立國家公園制度體系的基本框架結(jié)構(gòu)。

（一）國家公園的總體發(fā)展目標

我國國家公園的總體發(fā)展目標應該是生態(tài)自然資源、生態(tài)文化資源、生態(tài)經(jīng)濟資源的三元共生發(fā)展。

1.堅守生態(tài)保護首位目標。只有把生態(tài)保護作為國家公園的第一發(fā)展目標，才能保證國家公園發(fā)揮生態(tài)平衡和生態(tài)安全的基本功能。國家公園具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、保持水土、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候、生物多樣性保護等重要生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)功能。

2.發(fā)展生態(tài)文化價值理念。通過國家公園自然文化景觀的展示和宣傳，在全社會形成保護自然的價值觀念和文化氛圍，引導各行業(yè)、企業(yè)和領導干部養(yǎng)成生態(tài)自覺意識，感染城鄉(xiāng)居民養(yǎng)成保護環(huán)境、節(jié)約資源的生活習慣。

3.提升生態(tài)經(jīng)濟資源價值。國家公園地區(qū)禁止開發(fā)工業(yè)項目，鼓勵適度開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)、推進生態(tài)旅游業(yè)升級，提高國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值，提高當?shù)鼐用袷杖胨剑瑢崿F(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益有機統(tǒng)一。

（二）國家公園制度體系的基本框架結(jié)構(gòu)

建立生態(tài)資源保護、生態(tài)教育科研、生態(tài)休憩養(yǎng)生、生態(tài)經(jīng)濟升級的國家公園綠色發(fā)展體系，需要完整的國家公園制度體系作為建設標準和管理規(guī)范。

1.國家公園的外延范疇、區(qū)域體系和階段任務。國家公園的范疇體系是指國家公園制度體系包含的國家公園類型和指導規(guī)范范圍?？紤]我國現(xiàn)有的生態(tài)自然保護體系，國家公園范疇體系應該涵蓋自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園、國家礦山公園、國家海洋公園、國家考古遺址公園以及獲得世界自然文化遺產(chǎn)等保護地模式。國家公園區(qū)域體系是指行政區(qū)劃內(nèi)依據(jù)生態(tài)資源稀缺性、多樣性和完整性，把自然保護區(qū)等保護地模式整合構(gòu)建區(qū)域國家公園集聚區(qū)。依據(jù)生物自然增長率、生物多樣性確定國家公園所在地區(qū)的環(huán)境容量和開發(fā)限度，制定國家公園建設發(fā)展規(guī)劃，分階段分解國家公園發(fā)展目標和發(fā)展任務。

2.國家公園的管理部門、投資主體和運營主體。設立國家公園中央管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督國家公園集聚區(qū)管理機構(gòu)和運營機構(gòu)；設立國家公園集聚區(qū)管理機構(gòu)，管理國家公園集聚區(qū)內(nèi)所有的國家公園。嘗試建立以中央政府財政投入為主導、以地方政府財政投入為補充、吸引社會資金投入的多元復合投資主體。社會化的資金渠道包括通過與民營企業(yè)合作經(jīng)營生態(tài)投資項目籌措資金、以公司制模式向資本市場籌集資金、向社會環(huán)保組織尋求資金捐助、探索利用碳匯交易機制籌集社會資金等方式①李炯，盧寧：《創(chuàng)建浙江國家生態(tài)公園，創(chuàng)新生態(tài)文明建設模式》，《衢州日報》，2013年12月14日第1版。。國家公園的運營主體是在國家公園集聚區(qū)管理機構(gòu)領導下負責國家公園日常安全維護和服務的運營機構(gòu)。

3.國家公園的申報要求、建設標準和經(jīng)營范圍。國家公園的申報要滿足生態(tài)自然資源具有獨特性、豐富性和完整性，生態(tài)文化遺跡具有歷史價值和人文價值等一系列基本條件。國家公園的建設標準要以保護生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，在保證滿足基本科學考察需要和人身安全防護設施的前提下，盡可能減少人類生態(tài)足跡對生態(tài)系統(tǒng)可能帶來的任何影響。國家公園的經(jīng)營范圍與發(fā)展區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟不能混為一談，參考1974年世界自然資源保護聯(lián)盟修訂的國家公園“禁止伐木、采礦、設廠、農(nóng)耕、放牧及狩獵等行為”標準，制定國家公園禁止經(jīng)營范圍的負面清單，調(diào)控生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)為基礎、以生態(tài)旅游為主體，限制投資工業(yè)項目。

4.國家公園地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟圈層結(jié)構(gòu)和發(fā)展定位。國家公園所在地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展空間要劃定開發(fā)邊界，以國家公園為圓心，在近半徑區(qū)域發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟，在遠半徑區(qū)域發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟和餐飲、住宿、貿(mào)易經(jīng)濟，形成綠色空間圈層結(jié)構(gòu)。國家公園地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展定位要挖掘和發(fā)展國家公園生態(tài)資源特色、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品特色和鄉(xiāng)村民俗文化特色，把生態(tài)景觀價值、農(nóng)產(chǎn)品商品價值和農(nóng)村文化價值轉(zhuǎn)化為生態(tài)服務經(jīng)濟價值，從而實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型升級，徹底轉(zhuǎn)變欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟趕超的發(fā)展方式。

5.國家公園地區(qū)的生態(tài)補償、生態(tài)移民和社區(qū)參與。建立國家公園體制的核心突破點在于建立生態(tài)補償機制①馬曉龍：《建立國家公園體制必須與生態(tài)文明建設相結(jié)合》，《中國旅游報》2013年12月18日。。激發(fā)社區(qū)居民參與國家公園開發(fā)管理、生態(tài)經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的活力，依靠生態(tài)富民提高當?shù)剞r(nóng)民收入水平和公共服務水平，這本身也是就近就地城鎮(zhèn)化的一種模式。國家公園發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)不能再重走“高能耗”、“高污染”的工業(yè)化老路。生態(tài)資源豐富地區(qū)的綠色發(fā)展內(nèi)涵是通過生態(tài)移民和社區(qū)參與把國家公園與生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟、生態(tài)旅游經(jīng)濟有機結(jié)合，使生態(tài)文化、農(nóng)耕文化、民俗文化和民族文化得到融合與傳承，促進人、自然、文化共生發(fā)展。

保持自然文化遺產(chǎn)的完整性是人類可持續(xù)發(fā)展的必要條件，生態(tài)資源管理模式能否處理好有效保護和合理利用的關系必將成為生態(tài)文明制度建設的焦點問題。《世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約》指出：“任何一項的毀滅或消失都將造成世界各民族遺產(chǎn)之有害的匱乏”，它們“當前和將來文化的豐富與和諧發(fā)展的一個源泉”②1972年11月16日聯(lián)合國教科文組織大會第17屆會議在巴黎通過了《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》。1975年公約正式生效。我國在1985年加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》。見《光明日報》2005年12月9日。。建設國家公園的戰(zhàn)略定位是社會主義國家生態(tài)文明建設的發(fā)展戰(zhàn)略，必須體現(xiàn)國家意志和生態(tài)價值取向，必須堅持生態(tài)保護為首要目標不動搖。在推進區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中，不能模糊生態(tài)自然資源的公共物品屬性和生態(tài)經(jīng)濟資源的私人物品屬性，不能濫用市場經(jīng)濟機制和過度商業(yè)性開發(fā)沖破國家公園作為公共服務的邊界。因此，我們應該借鑒政府主導、多方參與、區(qū)域統(tǒng)籌、分區(qū)管理、管經(jīng)分離、特許經(jīng)營等國際經(jīng)驗做法，積極探索符合我國國情的國家公園和縣域生態(tài)經(jīng)濟融合發(fā)展的運行模式，率先制訂浙江省國家公園建設和管理的政策法規(guī)及技術標準規(guī)范，與世界先進生態(tài)保護執(zhí)行標準接軌，保護國家東部地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)屏障和生態(tài)文化脈絡，最終整合多種生態(tài)資源保護模式，確立有中國特色的國家公園制度體系和組織結(jié)構(gòu)?！?/p>

（責任編輯：吳錦良）

F062.2

A

1007-9092（2014）03-0063-08

2014-02-28

盧寧，女，中共浙江省委黨校馬克思主義研究院講師、博士，浙江省科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員，研究方向為社會主義生態(tài)文明建設研究。

本文獲得國家哲學社會科學基金重大項目“完善生態(tài)補償機制研究”（編號：12＆ZD072）、浙江省哲學社會科學重點研究基地重點項目“新型城市化背景下都市區(qū)科學發(fā)展的規(guī)律性探索”（編號：11JDKF02Z）、浙江省自然科學基金青年項目“浙江省新型城市化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級協(xié)同發(fā)展的機理研究”（編號：LQ13G030017）、2013年度全國黨校系統(tǒng)重點調(diào)研課題“促進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的路徑研究——以浙江省為例”、國家社科基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下新型城市化的實現(xiàn)路徑與制度創(chuàng)新研究”（編號：12BJY047）的資助。