吳可人

戶籍制度改革進(jìn)行時(shí)

吳可人

戶籍改革終極目標(biāo)是全面取消戶籍。建議循序漸進(jìn)、從易到難，逐步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)、條件相同的區(qū)域間、全部地區(qū)間的戶籍淡化

戶籍制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的環(huán)節(jié)，難點(diǎn)在于其背后的公共服務(wù)及相應(yīng)的社會(huì)福利。而且土地權(quán)屬關(guān)系等都與戶籍相掛鉤，且形成時(shí)間久、涉及領(lǐng)域廣、協(xié)調(diào)難度大，對(duì)戶改推行形成較大掣肘。

一是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和待遇進(jìn)城落戶。浙江一些農(nóng)村享有的公共服務(wù)并不少于城市，更重要的是農(nóng)民享有的集體資產(chǎn)價(jià)值不斷上升，其具有使用權(quán)的小塊承包地也是一個(gè)“香餑餑”。正是基于進(jìn)城落戶很可能減少收益的預(yù)期，一些農(nóng)民現(xiàn)在已不甚看重城市戶口。

二是地方政府仍缺少農(nóng)民工落戶動(dòng)力。戶籍人口公共服務(wù)和社保由地方政府承擔(dān)，若大量解決農(nóng)民工在城市落戶，必然對(duì)地方財(cái)政造成較大壓力。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，浙江外來人口多達(dá)1182萬(wàn)人。而且雖然浙江較富，但約有17%的財(cái)政收入需要上繳。所以，至少就當(dāng)前狀況而言，浙江較難為外來人口提供與省內(nèi)戶籍人口一樣的公共服務(wù)。

三是農(nóng)民工長(zhǎng)期供大于求狀況進(jìn)一步影響其進(jìn)城落戶。浙江地方政府長(zhǎng)期來以不包含公共服務(wù)及社會(huì)福利的價(jià)格取得農(nóng)民工的勞動(dòng)，而農(nóng)民工因供大于求，缺少討價(jià)還價(jià)能力。因此，只要城市還能解決勞動(dòng)力問題，地方政府就不太可能主動(dòng)給予農(nóng)民工以當(dāng)?shù)貞艏?。?dāng)然，反過來亦可認(rèn)為，若農(nóng)民工供不應(yīng)求，則戶籍問題迎刃而解。

雖然戶籍改革矛盾困境較多，但長(zhǎng)期延宕并不可取。浙江省積極在有條件的地區(qū)先行先試，從具體問題出發(fā)做實(shí)戶改文章。德清作為全省首個(gè)實(shí)施戶籍管理制度改革的試點(diǎn)縣，在大量前期工作基礎(chǔ)上，早在去年9月即已啟動(dòng)戶改，目前已取得階段性成效。

一是取消本地戶籍農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。通過土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、村集體資產(chǎn)收益分配權(quán)確權(quán)、農(nóng)村宅基地確權(quán)這“三個(gè)確權(quán)”和人口計(jì)劃生育政策“一個(gè)不變”等，保障本地戶籍農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)落戶權(quán)益，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城。

二是逐步統(tǒng)一依附在戶籍上的公共服務(wù)和社保等福利待遇。經(jīng)過全面梳理，相關(guān)政策涉及12個(gè)部門共計(jì)33項(xiàng)，已經(jīng)對(duì)其中17項(xiàng)作出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的調(diào)整。根據(jù)新的政策，德清農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)落戶的，將在接受義務(wù)教育、失業(yè)保障待遇和就業(yè)扶持政策、交通事故司法賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民具有同等權(quán)益。

三是逐步擴(kuò)大基本公共服務(wù)至全體常住人口。以具有合法穩(wěn)定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，以“經(jīng)常居住地登記、人戶一致”為基本原則，對(duì)城鄉(xiāng)落戶政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。通過制定完善居住證申領(lǐng)條件和配套政策，分類發(fā)放居住證和臨時(shí)居住證，進(jìn)一步解決暫不具備落戶條件的流動(dòng)人口各方面的實(shí)際困難，使基本公共服務(wù)逐步向流動(dòng)人口覆蓋。

學(xué)界普遍認(rèn)為戶籍改革終極目標(biāo)是全面取消戶籍，但是目前而言難度較大。建議循序漸進(jìn)、從易到難，逐步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)、條件相同的區(qū)域間、全部地區(qū)間的戶籍淡化。

一是先行選擇城鄉(xiāng)差別較小的發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）開展戶改。浙江以杭州大都市圈和軌道交通建設(shè)為契機(jī)，選擇緊鄰杭州市區(qū)的德清，取消城鄉(xiāng)戶籍差別，吸納有就業(yè)能力的人口，既順應(yīng)市場(chǎng)、降低成本，又培育城市群，可謂一舉三得、事半功倍。

二是逐步放開社?；鞠嗤貐^(qū)之間的戶籍限制。例如環(huán)杭州灣地區(qū)的蕭山區(qū)、柯橋區(qū)、余姚市、慈溪市、鄞州區(qū)等，具有基本相同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平和社保標(biāo)準(zhǔn)，完全可以建立統(tǒng)一的社會(huì)保障身份證號(hào)碼，為取消各地戶口限制打下基礎(chǔ)。

三是最后解決發(fā)達(dá)地區(qū)大城市落戶難題。強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制下的自發(fā)城市化，推動(dòng)生活成本、就業(yè)壓力通過市場(chǎng)傳導(dǎo)作，形成個(gè)體理性下的最佳城市化。切忌對(duì)大城市、特大城市采取一刀切的“嚴(yán)格控制”，而是按照人口集聚的規(guī)律，不斷優(yōu)化提升大城市、特大城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源配置，讓居民“用腳投票”。

戶改的根本是要實(shí)現(xiàn)人的城市化。唯有消除依附戶籍背后的公共服務(wù)及相應(yīng)的社會(huì)福利差距，給予所有城鄉(xiāng)居民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，才能體現(xiàn)人的城市化的應(yīng)有之義。

供稿：浙江省發(fā)展和改革研究所