讓·杜布瓦-德-高德松／文，趙靜靜／譯

（1．波爾多第四大學(xué)，法國 波爾多 33075；2．中國政法大學(xué)，北京 100088）

地方分權(quán)與善治的關(guān)系之思考
——以非洲為例

讓·杜布瓦-德-高德松1／文，趙靜靜2／譯

（1．波爾多第四大學(xué)，法國 波爾多 33075；2．中國政法大學(xué)，北京 100088）

自20世紀(jì)90年代以來，非洲掀起了地方分權(quán)新熱潮。世界銀行也將其視為推動善治的核心舉措和大政方針之一。然而，地方分權(quán)在非洲長期以來飽受詬病，其是否有利于促進(jìn)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尚存爭議。本文探討了非洲新型地方分權(quán)模式與善治之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，對非洲地方分權(quán)模式轉(zhuǎn)變的結(jié)果和意義進(jìn)行了分析與論述。

地方分權(quán)；善治；非洲；世界銀行

多年來，對于國內(nèi)或國際政要、組織學(xué)專家和各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者來說，地方分權(quán)具有經(jīng)久不衰的強(qiáng)烈吸引力。如同其他地區(qū)一樣，比如歐洲或法國，非洲自20世紀(jì)90年代以來對地方分權(quán)重新予以重視，在政府聲明、立法議案中頻繁使用，并接連不斷地推出了一系列改革①非洲多項(xiàng)改革概況，參見夏爾·納什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《民主化與地方分權(quán)：撒哈拉以南非洲地方分權(quán)進(jìn)程的成因和路徑比較》，卡爾塔拉市鎮(zhèn)合作發(fā)展（PDM）出版社，2003年。。地方分權(quán)成為出資人對發(fā)展中國家實(shí)施援助的政策條件之一。更重要的是，地方分權(quán)還被納入“善治”②此處意在強(qiáng)調(diào)從描述性和解釋性術(shù)語（治理）到評價(jià)性術(shù)語（善治）的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變會引起非中性的語義混淆，因?yàn)樯浦涡g(shù)語并非是中性的，它承載著價(jià)值、選擇和政府模式等因素；這點(diǎn)留待我們以后再探討。需要指出的是，使用善治這一術(shù)語并不意味著這一概念沒有歧義，而且歧義還不僅限于含義方面。但是，本文不會過多糾結(jié)于此，因?yàn)檫@一術(shù)語具有“寬泛性”、“跨學(xué)科性”和“變動性”，在高校、政府和權(quán)威機(jī)構(gòu)，在包括法語國家憲法和法國政府公文在內(nèi)的文本中被廣泛使用。只是每次使用的時(shí)候都要格外小心。新術(shù)語的范疇。

地方分權(quán)作為發(fā)展的重要舉措，承載著民主化的希望，其重新受到青睞本身并不新鮮：從19世紀(jì)以來，歐洲實(shí)施的地方分權(quán)在民主、經(jīng)濟(jì)和管理等方面皆顯示出成效，已經(jīng)取得了人們的信任。然而，此次地方分權(quán)對非洲而言具有全新的重要意義，在非洲受重視的程度創(chuàng)下了前所未有的新高。最好的例證來自于擁有重要身份和巨大影響力的世界銀行。該機(jī)構(gòu)在1992年對地方分權(quán)加以論證的基礎(chǔ)上，分別在1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》和1999—2000年的《世界發(fā)展報(bào)告：邁進(jìn)21世紀(jì)》中對地方分權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)有力的辯護(hù)。地方分權(quán)成為推動“（善）治”的核心舉措和大政方針之一③法文版，世界銀行-艾斯佳（ESKA）出版社，2000年。。

盡管如此，地方分權(quán)熱潮的再次升溫還是出乎人們意料，因?yàn)樵摯胧┰诜侵揎柺茉嵅?。但是，需要明確指出的是，無論是從世界銀行闡發(fā)的“善治”新術(shù)語所賦予的目的性、實(shí)施的范疇，還是涵蓋的內(nèi)容而言，此次地方分權(quán)都與傳統(tǒng)的理論模式截然不同，是一種全新的模式。傳統(tǒng)的理論模式由于地方分權(quán)危機(jī)頻發(fā)，難以得到有效實(shí)施，已經(jīng)失去了價(jià)值。本文將探討此次地方分權(quán)引發(fā)的諸多新問題：比如，地方分權(quán)必須作出一些調(diào)整，必須被賦予其他一些更具有政治性和策略性的內(nèi)容，才能更好地服務(wù)于善治。

一、地方分權(quán)遭遇的危機(jī)與批評：地方分權(quán)給善治帶來負(fù)面影響？

非洲地方分權(quán)的歷史充滿了悖論和矛盾。一方面，是因?yàn)榈胤椒謾?quán)與民主、發(fā)展和治理等詞一樣，概念含混不清；另一方面，是因?yàn)椴划?dāng)使用。其中的悖論之一是，當(dāng)?shù)胤椒謾?quán)停留在草案階段，未被實(shí)施或者部分被實(shí)施時(shí)①夏爾·納什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《非洲地方分權(quán)：挑戰(zhàn)與前景》，載于《當(dāng)代非洲》第199期《全球與地區(qū)夾縫中的非洲國家》，2001年。，被視為靈丹妙藥，而一旦其效用得到官方認(rèn)可并在大范圍內(nèi)推行時(shí)，卻視為對民主統(tǒng)治和公共善治的威脅。這一悖論使越來越多的觀察家嚴(yán)重懷疑非洲地方分權(quán)政策的性質(zhì)和效果。

綜觀地方分權(quán)引發(fā)的諸多批評，主要有兩類：

第一，指責(zé)地方分權(quán)難以達(dá)成其通常被賦予的民主目標(biāo)。很久以來，與民主相關(guān)聯(lián)一直被視為地方分權(quán)的正當(dāng)性依據(jù)。然而，這種關(guān)聯(lián)受到質(zhì)疑和抨擊，個(gè)中緣由是多方面的：

一是地方分權(quán)難以保障公眾參與，難以使政府機(jī)構(gòu)充分代表民眾。確切而言，這些批評源于將直接民主置于其他所有“治理”形式之上的地方自治理念，或者說是民眾主義理念。而歐洲歷史卻充分表明，這種理念是難以實(shí)現(xiàn)的②夏爾·納什·莫巴克（Charles Nach Mback）：《非洲地方分權(quán)：挑戰(zhàn)與前景》，載于《當(dāng)代非洲》第199期《全球與地區(qū)夾縫中的非洲國家》，2001年。。

二是地方分權(quán)在多元主義的承認(rèn)和整合方面觸礁。的確，在身份歸屬感很強(qiáng)的多元社會中，地方分權(quán)常常被視為一個(gè)重要的調(diào)節(jié)器；中央放松對地方的控制也被視為合理的政治組織模式和保障民主的方法之一。然而，隨著各類社團(tuán)、種族群體、地方群體和少數(shù)民族的日益壯大并得到認(rèn)同，地方分權(quán)也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。如果地方分權(quán)充分考慮他們的需求，可能會強(qiáng)化群體和文化認(rèn)同，造成差異的進(jìn)一步擴(kuò)大。

根據(jù)一份不僅僅適用于非洲的綱要，地方分權(quán)實(shí)際上受兩種對立邏輯的牽制：一種是政治邏輯，該邏輯主張依據(jù)社會地理、種族和宗教的多元性來進(jìn)行地方行政區(qū)域劃分，以期將社會群體固定化。然而，被固定的社會群體并不必然會接受所在的地區(qū)。越是在多元性復(fù)雜、身份歸屬感強(qiáng)的國家，這種邏輯越占上風(fēng)。另一種是民主發(fā)展邏輯，該邏輯主張超越社團(tuán)主義，打破社團(tuán)聯(lián)系。經(jīng)驗(yàn)證明，政治討論可能因?yàn)檫^多的社團(tuán)訴求和身份訴求而變味。依據(jù)民主理論，多元民主的原則難道不正是通過政治討論克服多元差異，產(chǎn)生“合法認(rèn)同”嗎③斯洛博丹·米拉契奇（Slobodan Milacic）所用術(shù)語，載于《法屬國家與民主》，布瑞朗和貝多納（Bruylant et Pédone）出版社，2000年，第431頁。？即使因國家、歷史以及多元化的處理方法不同，情況會有所變化，很難一概而論，盡管也有反對意見④契昂勃（M．Tshyembe）：《非洲國家：外來模式引發(fā)的危機(jī)與現(xiàn)實(shí)回歸；多民族國家理論嘗試》，載于《弗朗索瓦·博雷拉（Fran?ois Borella）紀(jì)念論文集：21世紀(jì)初的國家、社會和權(quán)力》，［法］南錫大學(xué)出版社，1999年。，但不可否認(rèn)，以種族為基礎(chǔ)構(gòu)建地區(qū)或聯(lián)邦模式只會使目標(biāo)越來越難以實(shí)現(xiàn)。

三是地方分權(quán)的又一軟肋在于選舉程序難以運(yùn)行。雖然也有反對的聲音，但是，傳統(tǒng)理論將選舉程序視為地方分權(quán)的組成部分之一。批評不僅針對選舉運(yùn)作過程⑤讓·杜布瓦-德-高德松（Jean du Bois de Gaudusson）：《非洲選舉考驗(yàn)》，2002年，憲法委員會叢刊第13期，第100頁。，也牽涉到這樣一個(gè)事實(shí)，即：選舉中，賄選團(tuán)伙、城市顯貴、經(jīng)濟(jì)巨頭或者舊勢力（盡管人們一直期待選舉程序能將其排除在外）操控地方機(jī)構(gòu)并削弱其權(quán)力。很多觀察家由此得出結(jié)論，競選的民主組織形式并不一定是保障公眾參與的最有效方式①埃米爾·勒布里（Emile Le Bris）：《新公共空間的艱難建設(shè)》，1999年6月，《非洲政治》第74期；讓-克羅德·巴比耶（Jean－Claude Barbier）：《地方部門的邏輯，1952年至1987年索科德市政府的多種境遇》，載于加戈蘭（S．Jaglin）、杜勃海松（A．Dubresson）編著的《黑非洲的權(quán)力和城市，地方分權(quán)的幾點(diǎn)問題》，卡爾塔拉出版社，1993年（此著作認(rèn)為，多哥的市鎮(zhèn)不具備民眾和傳統(tǒng)權(quán)力機(jī)構(gòu)所賦予的合法性，只是國家收買人心的機(jī)構(gòu)之一。該國通過控制和拉攏當(dāng)選代表，擴(kuò)大并更新了社會基礎(chǔ)，其地方機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)理念根本沒有任何地方民主可言。）；弗蘭克·貝迪特維勒（Frank Petiteville）引用過的《撒哈拉以南的非洲地方分權(quán)進(jìn)程的政治概況》，政法獨(dú)立與合作雜志（R．J．P．I．C．），1995年，第347及以后的頁碼（此文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)，市長濫用選舉賦予的合法性，會產(chǎn)生種族斗爭的風(fēng)險(xiǎn)和封建行為p．358）。。

第二，質(zhì)疑地方機(jī)構(gòu)是否具備有效管理地區(qū)事務(wù)的能力。眾所周知，這些批評揭示了地方分權(quán)運(yùn)行體系的復(fù)雜性：行政機(jī)構(gòu)臃腫、層級過多、職能模糊，加重了官僚主義作風(fēng)，造成了司法混亂和眾多錯(cuò)綜復(fù)雜的管轄權(quán)紛爭。最典型的例子是馬達(dá)加斯加相繼不斷的改革②安德里亞奈沃·哈弗勞納·哈羅納（Andrianaivo Ravelona Rajaona）：《馬達(dá)加斯加的自治?。阂粋€(gè)創(chuàng)新性機(jī)構(gòu)》，司法研究與法律展望雜志，2003年第1期。。大量事例表明，諸如違法、挪用公款和日益嚴(yán)重的貪污腐敗行為，使中央政府以此為理由恢復(fù)和加強(qiáng)對地方的控制，縮小已經(jīng)受到財(cái)政短缺影響的地方自治。地方機(jī)構(gòu)致命的先天不足之一是無法創(chuàng)收，尤其是無法增加稅收。地方分權(quán)也可能會導(dǎo)致地區(qū)割據(jù)，加劇早已飽受詬病的地區(qū)不平衡，削弱國家整體實(shí)力③魯博（F．Roubaud）：《選舉民主和馬達(dá)加斯加的消極抵抗》，載于《非洲國家改革》、《非洲政治》，波爾多黑非洲研究中心，卡爾塔拉出版社，2001年。。

需要注意的是，這些嚴(yán)厲的批評，不僅針對地方分權(quán)，同樣也指向其他民主方式。

這些批評應(yīng)該加以細(xì)化，因?yàn)樾蝿菥哂卸鄻有?，批評者也具有不同的意圖和要求。然而，長久以來形成一種趨勢，即非洲地方分權(quán)的評估標(biāo)準(zhǔn)太過理想或空想，要么受到毫無限制的民主自治模式的影響，要么受到非洲鼎盛時(shí)期傳統(tǒng)社會組織模式的影響，其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)一概遭到排斥。非洲地方分權(quán)的發(fā)展程度本就不高，隨處都有可能被某種學(xué)說或者某個(gè)依據(jù)過高標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)論貶得一文不值……此外，如同對公共服務(wù)的抨擊一樣，指向地方分權(quán)的批評為政客們慣用的選舉伎倆提供了依據(jù)，也為激進(jìn)的市場改革提供了借口④哈克（S．Haque）：《合法化危機(jī)：下個(gè)世紀(jì)公共服務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)》，國際行政管理科學(xué)雜志，1998年第13期。。

有關(guān)非洲地方分權(quán)進(jìn)程的評價(jià)和所遇到的阻礙也不應(yīng)被絕對化。雖然地方分權(quán)出現(xiàn)了危機(jī)，但是，這些危機(jī)同樣會發(fā)生在非洲以外的其他國家。在歐洲，比如70年代末以來的英國以及更近一些的西班牙和法國，地區(qū)問題同樣是爭論的焦點(diǎn)，政治民主手段與技術(shù)管理手段之間的對立也屢見不鮮。

然而，非洲地方分權(quán)遭遇的危機(jī)有著其自身的特點(diǎn)。原因之一在于，國家“虛弱無力”、欠發(fā)達(dá)且制度化程度不高，在“全球和地區(qū)”的夾縫中艱難生存⑤讓·杜布瓦-德-高德松（Jean du Bois de Gaudusson）和讓-弗朗索瓦·梅達(dá)爾（Jean－Fran?ois Médard）主編，《當(dāng)代非洲》專刊《全球和地區(qū)夾縫中的非洲國家》，2001年第199期。。非洲國家受到雙重制約：一方面，來自企圖將其顛覆的國際政治和司法秩序；另一方面，來自處于動蕩和轉(zhuǎn)型期的地區(qū)局勢。在每況愈下、有時(shí)甚至災(zāi)難性的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，非洲國家還要努力改變不發(fā)達(dá)狀態(tài)，尤其要解決極度貧困問題。

非洲國家自五十多年來在領(lǐng)土上努力進(jìn)行政治、行政建設(shè)，卻沒有在大范圍內(nèi)出現(xiàn)有目共睹的預(yù)期結(jié)果，這一矛盾值得關(guān)注。

二、實(shí)現(xiàn)善治的新型地方分權(quán)模式

雖然地方分權(quán)存在諸多不足，出現(xiàn)運(yùn)行不良，但是，全球許多觀察家和決策者并沒有因此否定地方分權(quán)本身，也沒有否認(rèn)它是善治的有效手段。

這一矛盾的原因在于，新型地方分權(quán)模式在內(nèi)容和含義上都與以往的地方分權(quán)有極大不同。這種變化是在“善治”術(shù)語的助推下產(chǎn)生的：例如，《世界銀行報(bào)告》不斷對“善治”術(shù)語進(jìn)行構(gòu)建，發(fā)展中國家國際援助方案和南方國家發(fā)起的機(jī)構(gòu)改革方案均受到“善治”術(shù)語的影響?？梢哉f，“善治”術(shù)語用自己的方式最終使地方分權(quán)概念發(fā)生了改變。上文提及的2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》就是最好的佐證。

新型地方分權(quán)模式與善治之間主要存在兩點(diǎn)關(guān)系：

第一，雖然地方分權(quán)在世界銀行戰(zhàn)略中扮演著“決定性的角色”，以確保為市場的良好運(yùn)行提供必要的制度保障，但是，與以往截然不同的是，治理學(xué)說并未將地方分權(quán)本身視為目的，“地方分權(quán)本身并沒有好壞之分，只是按照其被設(shè)定的方式，產(chǎn)生此種或彼種結(jié)果”，它只是善治的一種方式，“以達(dá)到政治現(xiàn)實(shí)所加諸的目的”①康貝爾（B．Campbell）：《治理的非政治性概念下隱藏著何種政治模式》，國際合作高等理事會的“發(fā)展：一個(gè)政治議題”夏季研討會，2000年8月，（http：／／www．ceim．uqam．ca／textes／GouvernanceHCCI．htm）；本文后面部分參考康貝爾（B．Campbell）、克雷波（F．Crépeau）、拉瑪赫什（L．Lamarche）合著的《治理，體制改革和社會、政治和環(huán)境領(lǐng)域中全新規(guī)范體系的出現(xiàn)》（稍作改版），蒙特利爾魁北克大學(xué)災(zāi)難應(yīng)對與減災(zāi)技術(shù)中心（CEDIM），2000年。（2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》第113頁）。

從工具主義觀來看，地方分權(quán)一方面通過限制國家的活動場域而成為善治的受益者；另一方面，通過推動地方參與地區(qū)事務(wù)管理和發(fā)展大業(yè)而成為善治的工具。

然而，在以治理為名進(jìn)行的地方分權(quán)的終極執(zhí)行者并不必然是地方公共機(jī)構(gòu)。依照新方法論的邏輯，地方公共機(jī)構(gòu)也有可能像國家一樣喪失權(quán)利并被邊緣化。而地方分權(quán)的最終受益者是其他地方力量，即“市民社會團(tuán)體”和私營企業(yè)。原因不僅在于地方機(jī)構(gòu)面臨諸多危機(jī)且運(yùn)行不良（見上文），而且在于世界銀行所傳播的理念：根據(jù)英美學(xué)說，地方分權(quán)的概念發(fā)生了改變，地方分權(quán)并不像非洲國家尤其是法屬非洲國家通常理解的那樣，僅僅是國家與地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間職能和權(quán)限的劃分。實(shí)際上，地方分權(quán)逐漸將權(quán)力轉(zhuǎn)移給民眾、市民社會團(tuán)體和私營企業(yè)，通過權(quán)力下放、權(quán)力的授予和轉(zhuǎn)移，最終達(dá)到權(quán)力的私有化。由此可見，地方分權(quán)不只涉及地方公共機(jī)構(gòu)，而且大有超出之勢。

十多年來，盡管存在分歧，國際金融機(jī)構(gòu)賦予國家和地方公共機(jī)構(gòu)的角色還是發(fā)生了變化，這一調(diào)整在1997年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》中不難看出。此后，人們開始思考限制國家干預(yù)所帶來的問題，思考國家因無法與市場抗衡、難以調(diào)節(jié)各種不平衡狀況（種族斗爭、沖突和貧窮……）而給企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。國家和公共機(jī)構(gòu)只剩下某些功能，它們的組織和角色要遵循市場優(yōu)先原則，不能與之相競爭。

第二，地方分權(quán)的正當(dāng)性源于世界銀行所確立的善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方分權(quán)的概念與設(shè)立在原有政治制度基礎(chǔ)上的現(xiàn)存地方機(jī)構(gòu)的分權(quán)概念相去甚遠(yuǎn)。地方分權(quán)的重新定位是通過機(jī)構(gòu)的重新定義來實(shí)現(xiàn)的，與國家重建進(jìn)程相聯(lián)系。2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》第5章以“地方分權(quán)：重新審視國家”為題②英文版：《地方分權(quán)：重新審視國家》。，明確地闡釋了這一點(diǎn)。

地方分權(quán)的組織和管理制度的設(shè)立首先要看能否實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和有效撥付資金。2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》明確指出，必須優(yōu)先考慮稅收和預(yù)算方面的資金撥付。地方團(tuán)體的構(gòu)成、各級職能以及財(cái)政來源等方面制定的規(guī)則必須加以整合，以便于財(cái)政、政治和管理部門之間的協(xié)調(diào)（第120頁）。那么，如何組織地方團(tuán)體？答案是，雖然“地方行政層級的數(shù)量取決于地貌、種族、政治構(gòu)成和收入水平”，但是，“所有國家都必須考慮地方團(tuán)體的代表性和成本高低問題”，“地方分權(quán)發(fā)展成熟的國家經(jīng)驗(yàn)表明，成本問題是絕對不能忽視的”③參見2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》，第121－122頁。。至于地方分權(quán)的具體實(shí)施，無論是涉及到中央和地方之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移，還是涉及到“地方行政部門”的債務(wù)控制，“關(guān)鍵是考慮能否有利于實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政管理”④康貝爾（B．Campbell）：《治理的非政治性概念下隱藏著何種政治模式》，第21－22頁。。

地方分權(quán)不再被視為政治方案，而更多地是從規(guī)則、制度和進(jìn)程方面被考慮。政治場所與其說是執(zhí)掌權(quán)力和站在自己立場制定社會方案的場所，毋寧說是市場和資源管理的場所。2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》中有關(guān)選舉制度的段落指出，要將中央和地方之間以及地方內(nèi)部的沖突對立消滅在萌芽狀態(tài)⑤2000年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》。其中許多章節(jié)均明顯表達(dá)了對“中央行政部門成為地方利益的玩偶”的恐懼（第121頁），選舉體系抉擇的重要性，和向“市民社會團(tuán)體”、少數(shù)民族或卑微階層（第128頁）開放地方機(jī)構(gòu)的顧慮。選舉體系應(yīng)有利于確定“地方政治生活究竟反映了民眾期望，還是成為地方精英人士的舞臺”（第128頁）?！笆忻裆鐣F(tuán)體”無論如何都應(yīng)該參加公共事務(wù)管理（第129頁）。。

該報(bào)告作了如下概括：“地方分權(quán)的主要目標(biāo)是，組織各團(tuán)體在規(guī)則框架下進(jìn)行正式磋商，以維護(hù)政治穩(wěn)定，減少暴力沖突的風(fēng)險(xiǎn)。爭論地方分權(quán)的合理性已經(jīng)沒有多大意義；關(guān)鍵在于確定實(shí)施細(xì)則，這才是取得成功的法寶”（第9頁）。

三、服務(wù)于善治的地方分權(quán)的評估和前景

毋庸置疑，上述觀點(diǎn)具有合理性。地方分權(quán)需要新模式，原因很多，比如：地方善治的實(shí)現(xiàn)；公民和民眾需求的滿足；公共部門和私營企業(yè)之間不可避免的交流合作的增加；對法律制度和迄今已“整體上失靈”的“法律工藝學(xué)”的深入思考①讓-皮埃爾·埃隆·莫柏斯（Jean-Pierre Elong Mbassi）為夏爾·納什·莫巴克（Charles Nach Mback）的著作《民主化與地方分權(quán)；撒哈拉以南非洲地方分權(quán)進(jìn)程的成因和動態(tài)比較》所作的前言。；財(cái)政短缺的壓力；已落實(shí)的或未落實(shí)的地方分權(quán)政策的局限性；傳統(tǒng)公共措施的窮盡……不可否認(rèn)，國際援助政策所采用的治理方式的設(shè)計(jì)初衷就是為了幫助那些治理不善的非洲國家②熱拉爾·馬爾庫（Gérard Marcou）：《依法治理城市？》，載于《政府管理》，公共政策與政治研究中心（CURAPP），法國大學(xué)出版社（PUF），1996年，第181頁。。然而，我們不得不思考這種轉(zhuǎn)變的意義和后果。

第一，需要思考的是，地方分權(quán)在某種程度上能夠去政治化。如同發(fā)展中國家所有的公共管理改革一樣，地方分權(quán)是一種互動進(jìn)程，一方面，由政治改革產(chǎn)生；另一方面，又在轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家成為催生政治進(jìn)程的新方法③參見布里揚(yáng)·布羅岡（Brian Brogan）為專刊《21世紀(jì)行政管理的新挑戰(zhàn)：良好的公共職能與地方分權(quán)的公共管理》作的導(dǎo)言，國際行政管理科學(xué)雜志，1998年，第7頁。。

眾所周知，政治方針，不論公開與否，都決定著技術(shù)、財(cái)政、制度的選擇。關(guān)于這一點(diǎn)，世界銀行也很清楚。它從1997年開始就明確承認(rèn)，地方分權(quán)為政治服務(wù)；其中，位于第一位的是政治穩(wěn)定，因?yàn)檎畏€(wěn)定更有利于促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（如良好的市場運(yùn)行、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資人的司法安全……）。但是，該論說是否最終承認(rèn)政治和民主層面的地方分權(quán)目前難以實(shí)現(xiàn)，尚不得而知。如今，越來越多的觀點(diǎn)認(rèn)為，在地方分權(quán)之前必須進(jìn)行國家民主化，即一系列大規(guī)模的變革，然而，這些變革不能在短期內(nèi)被完成……。這些觀點(diǎn)不僅可能會使非洲民主方針遭遇越來越多、越來越明顯的質(zhì)疑，而且忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：地方民主是迎接國家重建帶來的主要挑戰(zhàn)——即公民公共領(lǐng)域重建的方法之一。

地方分權(quán)的去民主化、減少地方政治爭論的趨勢存在其他多重風(fēng)險(xiǎn)。拿政治穩(wěn)定性來說，地方分權(quán)的去民主化可能會引起或加重政治混亂、政治暴力入侵和無視憲法和法律的現(xiàn)象，對本就脆弱的非洲政權(quán)結(jié)構(gòu)十分不利。④喬納森·巴克（Jonathan Barker），康貝爾（B．Campbell）曾在《治理的非政治性概念下隱藏著何種政治模式》一文第29頁提到過。此外，地方分權(quán)的去民主化對于地方部門的管理和融資改革方案的成功實(shí)施，也存在風(fēng)險(xiǎn)。

行政和公共管理學(xué)專家或者經(jīng)濟(jì)學(xué)專家強(qiáng)調(diào)指出，法律、制度現(xiàn)代化和公共管理（尤其是地方公共管理）政策的有效性，在很大程度上取決于政治和民主制度化，以及使地方分權(quán)成為保障公眾參與的政治方案的能力。

第二，需要思考的是，“善治”學(xué)說對提升“市民社會”美德的促進(jìn)作用。一刀切的內(nèi)在局限性暫且不論，非公共部門的地方力量能否履行其被授予的管理職能，能否接替并掌管國家尚不得而知……原因不僅在于市民社會團(tuán)體組織松散，難以被代表，還在于此類團(tuán)體的強(qiáng)大活力。與普遍接受的觀念相反，非洲國家的市民社會團(tuán)體“很強(qiáng)大，歷史根基深厚，極其復(fù)雜而且組織嚴(yán)密”。

即便是毫無偏袒國家嫌疑的安德列亞斯·奧爾（Andréas Auer）也強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)展的關(guān)鍵之一在于，國家和公共部門能否避免成為市民社會團(tuán)體內(nèi)部不同敵對派別之間相互斗爭的“犧牲品”或者角斗場⑤安德列亞斯·奧爾（And réas Auer）：《短評：國家的粗暴干涉和當(dāng)代非洲的公民社會》，夏爾·卡杜院長（Doyen Charles Cadoux）文集，?？怂?馬賽大學(xué)出版社，1999年。。

第三，需要思考的是，這一精心設(shè)計(jì)的模式的合理性及其在目標(biāo)國家的適用性。該模式的內(nèi)在矛盾是其飽受詬病的原因：一方面，受到質(zhì)疑的是該模式的手段和措施的普世性；另一方面，受到質(zhì)疑的是該模式的設(shè)計(jì)者者均來自發(fā)達(dá)國家。設(shè)計(jì)者們依據(jù)其本國的法律傳統(tǒng)和思想觀念制定并推廣了一系列規(guī)則，并賦予它們?nèi)蚝侠砗筒蛔C自明的特征⑥雅克-瑪麗埃爾·納祖昂卡（Jacques－Mariel．Nzouankeu）：《利用南方價(jià)值重建治理學(xué)說》，載于《南方國家的治理》，2002年7月非洲公共職能聯(lián)盟（OFPA）地區(qū)研討會，法國外交部國際合作與發(fā)展司（DGCID）工作資料。。該批評同樣適用于在法律與制度、傳統(tǒng)及思想觀念方面有別于世界銀行的國家，尤其是法屬國家。法屬國家所面對的規(guī)則和方法都是在英美學(xué)說的影響下制定的。國際金融機(jī)構(gòu)所列的光榮榜上赫然在列的都是英屬國家（如南非、烏干達(dá)、肯尼亞、加納等）。這不僅僅是個(gè)巧合，而是因?yàn)樗鼈兊闹贫然M(jìn)程被認(rèn)為領(lǐng)先于法屬國家。

誠然，世界銀行的最新文件表明其已意識到地區(qū)改革與從屬于不同傳統(tǒng)和流派的政治司法體系相銜接（通常是被強(qiáng)加的）的問題，該機(jī)構(gòu)表示，今后有必要調(diào)整已有制度綱要并使用相關(guān)國家現(xiàn)行的規(guī)則定律。①參見2001年世界銀行報(bào)告，其中第一次提到了向法國最高行政法院的咨詢。

然而，無論制度改革作出怎樣的調(diào)整，涉及地方分權(quán)的“善治”術(shù)語依然被視為對某一種國家管理模式、法律秩序甚至是某些根本原則和基本概念的指責(zé)，對于法屬國家來說尤其如此。公共服務(wù)，更準(zhǔn)確地說是基本公共服務(wù)，就是很好的例證。民眾享用公共服務(wù)，迄今為止都被視為享用者的權(quán)利和國家的義務(wù)，如今卻遭受質(zhì)疑。當(dāng)然，被指責(zé)的對象究竟是什么尚不清楚：是某種模式？抑或是某種模式的不良表現(xiàn)？而不良表現(xiàn)難以否定模式本身和模式價(jià)值。

該批評涉及治理總體方案，并非只針對地方分權(quán)，也并非只針對非洲國家②參見英國特別有啟發(fā)性的實(shí)例，約翰·邁克爾唐尼（John McEldowney）：《英國公務(wù)服務(wù)供給領(lǐng)域的公共管理改革和行政法》，國際行政管理科學(xué)雜志，2003年3月，第77頁。。近幾年來出現(xiàn)一些新變化：新的治理理念被不斷提出；治理被賦予了新內(nèi)容，如對日漸上升的國家的角色的重新定義、對民主價(jià)值的承認(rèn)和人權(quán)的尊重③關(guān)于法制國家和治理的關(guān)系，參見雅克·舍瓦利埃（Jacques Chevallier）：《法治國家的全球化》，載于紀(jì)念菲利普·阿爾丹（Philippe Ardant）論文集《文化交叉下的法律與政策》，法律和判例綜合出版社（LGDJ），1999年，第325頁。。這種內(nèi)容的充實(shí)是值得肯定的，而且在很多方面是恰當(dāng)?shù)?，但無論是對研究者而言，還是對國際合作來說，這種做法都會削弱治理理念的內(nèi)涵，尤其會降低它的可操作性。

與此同時(shí)，正如雅克－瑪麗埃爾·納祖昂卡（J．M．Nzouankeu）所言，一些意圖“依托南方價(jià)值”重建治理學(xué)說的研究活動也在進(jìn)行中。這些研究活動反對布雷頓森林機(jī)構(gòu)提出的方案，抵制他們無視“法屬國家的行政傳統(tǒng)”和“非洲價(jià)值”（我們更愿意參考非洲的現(xiàn)實(shí)情況）的普世主義雄心。這類思考在地方分權(quán)方面尤其必要且刻不容緩，因?yàn)樵诜侵捱@片土地上生活著不同的民眾，存在著多種正當(dāng)性、治理模式和行為方式的對立。由于多重歷史原因，如影響中央和地方關(guān)系的時(shí)間性不同，非洲在地區(qū)問題上有別于北方國家。這些思考才剛剛開始，尚無定論。它們是否是繼影響過非洲國家和非洲發(fā)展的諸多空想理論之后的又一災(zāi)難，尚不得而知。然而，我們可以發(fā)現(xiàn)，他們大都主張采用一種立足地方實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)收的組織管理模式，在輔助性原則下發(fā)展地方分權(quán)和地方機(jī)構(gòu)。而且，地方實(shí)踐活動必須植根于社會并歸屬于民眾④例如，參見雅克-瑪麗埃爾·納祖昂卡（J．M．Nzouankeu）：《利用南方價(jià)值重建治理學(xué)說》，載于《南方國家的治理》，2002年7月非洲公共職能聯(lián)盟（OFPA）地區(qū)研討會，法國外交部國際合作與發(fā)展司（DGCID）工作資料；艾蒂安·勒魯瓦（Etienne Le Roy）：《治理與地方分權(quán)，或者20世紀(jì)末非洲國家改革合法性困境》，載于《非洲國家的災(zāi)難》，巴黎，1997年。。

綜上所述，顯而易見，地方分權(quán)具有雙重屬性。一方面，如同現(xiàn)在的“治理”術(shù)語所定義的那樣，地方分權(quán)是一種行政區(qū)劃方式，是一個(gè)保障民眾和私營部門參與的管理手段的集合體，也是一種財(cái)政問題解決方案。其實(shí)，“善治”學(xué)說產(chǎn)生并大獲成功的效用之一就是，使各國政要和專家優(yōu)先關(guān)注法律、技術(shù)和稅收等機(jī)制和規(guī)則的設(shè)立與調(diào)整。另一方面，也是往往容易被忽視的一面，即地方分權(quán)必然也是一種政治管理模式、一套尋求公共利益的民主方案，會引起各種政治力量的角逐，從而引發(fā)危機(jī)和對立。

對于發(fā)展中國家或處于轉(zhuǎn)型期的國家來說，將地方分權(quán)和善治協(xié)調(diào)地組合在一起是個(gè)巨大挑戰(zhàn)。這意味著，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家的思考上，地方分權(quán)既是問題本身，又是解決措施。

責(zé)任編輯：王 珊

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2014－05－18

讓·杜布瓦-德-高德松，男，法國波爾多第四大學(xué)終身教授、名譽(yù)校長，非洲法律和發(fā)展中國家制度發(fā)展研究中心名譽(yù)主任。

譯者簡介：趙靜靜，女，中國政法大學(xué)外國語學(xué)院講師，中國社會科學(xué)院外文所博士。