盧昊偉

摘 要：房屋征收過程中房屋的性質問題往往是爭議的焦點?！白「姆恰?，就是指原本登記用途為住宅的房屋而在實際使用中做商業(yè)性用房，比如在原住宅房屋上改造成飯店、小賣部等?！白「姆恰眴栴}由來已久，這既是一個歷史性的問題，還包含著現(xiàn)實性的因素?！白「姆恰痹诋斀裰袊蟛糠殖鞘兄卸即嬖谥际且恍┚哂辛己玫乩韮?yōu)勢的房屋改造而成，因為它們的租金相對其他地段房屋較高，因此在日常的房屋征收和拆遷中究竟是按照住宅房屋對待還是按照非住宅對待，當事人雙方往往意見截然相反，這不僅是征收中的難點也是征收過程中的焦點。

關鍵詞：房屋征收；住改非；補償；完善

一、案情簡介

上海市順昌路281-283號二層統(tǒng)間系原告霍佩英租賃的公有房屋，房屋類型舊里，房屋用途為居住，居住面積11.9平方米，折合建筑面積18.33平方米。目前登記在冊的這戶人口有四人，他們分別是霍佩英、孫慰萱、陳偉理、孫維強。因為城市的改建，2012年6月2日，被告上海市黃浦區(qū)人民政府作出黃府征[2012]2號房屋征收決定，原告霍佩英所居住的房屋在此之列。因為原告霍佩英堅持認為其所居住的房屋為公司商業(yè)用房，應當按照非居住性用房對待，致使雙方很難達成征收和補償?shù)膮f(xié)議，最終雙方對簿公堂。本案爭議的焦點在于對房屋性質的認定，這也是大多數(shù)征收和拆遷案例中最常遇見的情況，因為對于房屋的定性往往在補償上會有很大的區(qū)別，在日常的征收拆遷實踐中，老百姓對補償?shù)臉藴史浅Ｔ谝?，因此著重處理這方面的問題，不僅有利于提高征收拆遷的效率而且對于社會穩(wěn)定，創(chuàng)造以人為本、和諧安定的局面也是大有好處的，下面我將論述“住改非”的歷史、形成原因以及如何解決此類問題的辦法。

二、“住改非”的形成原因

首先，“住改非”往往與房屋所處的地段以及國家的相關政策制度有關。從這些案例的總量上來看，其中很大一部分都是歷史遺留下來的問題，這些房屋往往過于老舊，建造于二三十年前，由于那個時代的人們對經(jīng)商的概念往往比較模糊，因此許多臨街道或者位于道路兩旁的房屋都設計成了住宅。在政府的政策上，當時的地方政府為了解決居民的住房問題，鼓勵居民自建房屋，因此產(chǎn)生了許許多多居民臨街自建的房屋。還有一個原因就是隨著城市的發(fā)展，城市道路的改建，使得許多原本處于住宅區(qū)地段的房屋變成了臨街房。隨著改革開放和社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市居民的商品經(jīng)濟意識也越來越強，國家為了提高居民的生活水平和繁榮市場經(jīng)濟，鼓勵個人積極進行商品經(jīng)營，興辦個人公司和企業(yè)，從而增加就業(yè)。因此，這些老舊的臨街房屋就顯示出來它巨大的經(jīng)濟效益，房主們紛紛想辦法提高它的經(jīng)濟價值，甚至開墻打洞，這些傳統(tǒng)住宅用房就變成了經(jīng)濟用房。

其次，“住改非”也跟法律的缺失以及滯后有著很大的關系。根據(jù)當前的法律，城市的居民應該嚴格按照城市的管理和規(guī)劃來設計自己的房屋，對于“住改非”的現(xiàn)象，嚴格來講是一件不合法的行為。但是由于歷史的原因，“住改非”存在的時間過長，當政府出臺法律加以規(guī)制它時，這已是一個由來已久的現(xiàn)象，比如早于早期的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的出臺，另外相關法律條文規(guī)定不完善、模糊，甚至有些條文之間互相矛盾，存在著很大的漏洞。比如說法律上明確指明了房屋的使用應當嚴格按照產(chǎn)權證登記的為準，然而實際中的產(chǎn)權證有兩個，一個是土地部門頒發(fā)的一個是房屋的管理部門頒發(fā)的，而且兩個部門的相關規(guī)定還不統(tǒng)一。國家土地管理局要求的是按照房屋的實際使用情況為準，而房屋管理局則要求嚴格依照登記時載明的用途為準，這就導致了相關法律制度的互相矛盾，為以后征收拆遷過程中的爭議埋下了伏筆。

再次，“住改非”往往也與政府的管理脫節(jié)和失調有關?！白「姆恰痹谑聦嵣峡梢源龠M當?shù)氐慕?jīng)濟繁榮和發(fā)展，對于激發(fā)經(jīng)濟潛力提高居民生活水平解決就業(yè)問題都是有好處的，它同時也是最大化的利用資源的一種表現(xiàn)。因此在沒有征收和拆遷以及不影響他人日常的正常生活的時候，地方政府往往都是采取相對寬松的政策，沒有對其過多的干預和限制。

最后，“住改非”與產(chǎn)權人的產(chǎn)權意識薄弱有關。地方政府長期以來對“住改非”都持著包容和寬容的態(tài)度，隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，臨街居民的商品經(jīng)濟意識也越來越強，當一些原本沒有經(jīng)濟價值的臨街房屋變得有經(jīng)濟價值的時候，臨街居民往往都會改變房屋的性質。但是很大一部分的產(chǎn)權人都沒有去辦理變更登記手續(xù)，因此對于這樣的房屋長期處于“無手續(xù)”的狀態(tài)，也是日后征收拆遷中容易出現(xiàn)爭議的地方。

三、實踐中對“住改非”的認定及補償

由于國家出臺法律的滯后以及沒有形成一個完善統(tǒng)一的制度規(guī)定，因此各個地方在對待“住改非”的問題往往會有著不同的辦法和制度，總結起來有以下幾點：第一種是對“住改非”的問題不承認，要嚴格按照登記時標明的用途為準。第二種是原則上不承認“住改非”，但具體問題具體分析，在實際的征收和拆遷過程中給予“住改非”房屋一定的優(yōu)惠。有些地市都有著自己的辦法，比如在浙江臺州地區(qū)有這樣的規(guī)定：“住改非”房屋原則按產(chǎn)權登記時載明的用途為準，但對于一些臨街改造成商業(yè)用途的房屋，需要由房屋所有人提出申請，按優(yōu)惠價購買營業(yè)用房一間或商場（城）內的營業(yè)攤位一個（間），政策規(guī)定給予市場價8%-12%的優(yōu)惠，實際上優(yōu)惠幅度會達到30%左右。第三種是有條件地承認“住改非”，這需要有一些手續(xù)和證件。比如河南省信陽市有規(guī)定：被征收人具備《房屋所有權證》、《營業(yè)執(zhí)照》、《稅務登記證》，三證必須要同時具備而且要合法有效才能夠認定為非住宅，可以按照商業(yè)用房進行補償。這些方法都是在相關法律不太完善情況下，各地方根據(jù)本地實際情況做出的有效辦法?？v觀這些辦法，有些過于嚴格和僵化，實際操作雖然簡單快捷，但容易引起爭議和矛盾，往往對被征收和拆遷者并不公平，有些規(guī)定的過于寬泛，這樣無疑會增加征收的成本，長遠看也會影響征收的效率。

四、我對“住改非”問題的看法

（一）對“住改非”要有一個規(guī)范統(tǒng)一的認定

各個地方政府對“住改非”都有著不同的辦法和規(guī)定，歸根到底在于法律規(guī)范的缺失或不完善，因此對于“住改非”法律上應當有一個統(tǒng)一的認識和定性。究竟“住改非”是合法還是非法行為，是程序上還是實體上的行為都要規(guī)定清楚，比如說簡單的認定“住改非”為非法那么就會出現(xiàn)很多問題，甚至在法律本身上也是說不通的。因為公民的房屋對公民來說是私有財產(chǎn)，法律是保護私有財產(chǎn)的。而且規(guī)定在不違反法律和他人合法權益的情況下是可以對自己的私人財產(chǎn)進行處分。同時根據(jù)土地的最佳使用原則來說，“住改非”也是有一定的合理性的，它不僅最大化的利用了現(xiàn)有房屋，而且還創(chuàng)造了經(jīng)濟效益提高就業(yè)率。同時，對于“住改非”的房屋有些政府也是收取了相關的土地費用，在一定程度上是對“住改非”的默許。

（二）對“住改非”房屋應當首先以市場價格確定補償標準

對于城市的房屋征收應當遵循公平有價的原則，既不能損害被征收或被拆遷者的利益，也不能損害征收拆遷者權益，這就需要一個統(tǒng)一的制度，首先就是要對被征收的房屋統(tǒng)一和合理的估價。目前對于房屋進行估價有許多的方法，比如市場比較法、成本法、收益法等。比較通行的方法有收益法和市場比較法。其中收益法中的直接資本化法是房屋交易中的疑難案例的通行做法，它是將估價對象未來某一年的某種預期收益除以適當?shù)馁Y本化率來求取估價對象價值的方法。這種方法的關鍵是要確定未來的第一年收益以及資本化率。還有一種方法是市場比較法，市場比較法就是把某一時段市場通過價值規(guī)律形成的價格作為一個參考的標準，同時結合各方面的因素，來最終確定被征收和拆遷房屋應當賠償?shù)膬r格。也可以理解為征收者將被征收和拆遷的房屋用市場價格買下來，之后進行拆除。這種方法容易被廣大被征收和拆遷者所接受，因此比較通用。當然市場比較法也不是一個十分完善的方法，由于房屋價格的變動和不確定因素的影響，因此對房屋價格的評估并不是非常的準確，這需要房產(chǎn)市場的進一步成熟和對房產(chǎn)市場的充分了解，而且需要大量的真實案例，但對于這種交易實例相對較少的地區(qū)采用市場比較法就不是非常的適用。

（三）對“住改非”的范圍要明確和細化

當前在征收或拆遷實例中往往對房屋僅作住宅和非住宅的區(qū)分，其實這還可以進一步的細化和深化。比如對于非住宅還可以細分為經(jīng)營性的用房和非經(jīng)營性的用房，對于經(jīng)營性的用房還可以細分為商業(yè)門店或者寫字間，由于經(jīng)營性住房不同，那么它的市場稀缺性以及效益也不同，往往在補償中的價格也是不同的，比如商業(yè)門店的稀缺性以及經(jīng)濟價值就遠高于寫字間，因此有必要對它們細化分類，根據(jù)不同標準進行補償，否則將會造成被征收和拆遷者利益的損害，甚至會促成更多的“住改非”房屋產(chǎn)生，因為相對于商業(yè)門店來說，改造成寫字間就顯得十分容易和隨意，這樣最終導致征收或拆遷成本越來越大，難度也隨之提高，因此對被征收和拆遷的房屋進行細化分類是十分重要和必要的。

（四） 尊重歷史同時要體現(xiàn)以人為本精神

綜上所述，“住改非”有著許許多多的形成因素，在實際的征收和拆遷中要注意具體的情形，比如早于《中華人民共和國城市規(guī)劃法》出臺的，可以按照房屋當前的實際用途進行補償，而晚于該法出現(xiàn)的“住改非”房屋，原則上要按照房屋權屬登記上載明的為準，如果當?shù)卣?jīng)允許居民利用自己的房屋進行商業(yè)或者其他用途，也應當視為允許這種現(xiàn)象的存在，給予其商業(yè)用房的補償。同時政府應當本著保護弱者利益為原則，對那些定位為住宅性的“住改非”用房但是卻以這為生或者沒有其他生活門路的要給予特殊的照顧和安置，不能因為征收和拆遷而影響一些人的生計，要做到以人為本。（作者單位：鄭州大學法學院）

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