張浩淼

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

完善殘疾人社會(huì)保障研究
——以四川省為例

張浩淼

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610064）

我國(guó)殘疾人社會(huì)保障取得了一定發(fā)展，但仍存在一些現(xiàn)實(shí)困境，完善殘疾人社會(huì)保障具有重要的意義。從四川省殘疾人社會(huì)保障的發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)中，可以獲得一些相關(guān)啟示并尋找到完善我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的相關(guān)政策思路。

殘疾人；社會(huì)保障；四川?。弧傲矿w裁衣”式個(gè)性化服務(wù)

殘疾人是由于有生理功能方面的障礙而具有特殊困難的社會(huì)弱勢(shì)群體。全國(guó)第二次殘疾人抽樣調(diào)查的資料表明，我國(guó)現(xiàn)有各類殘疾人達(dá)8296萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.34%，有殘疾人口的家庭戶達(dá)7050萬(wàn)戶，涉及的家庭人口達(dá)2.6億人，數(shù)量龐大的殘疾人生活水平較低，對(duì)社會(huì)保障有著巨大的需求。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，殘疾人事業(yè)發(fā)展日益成為理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注點(diǎn)和研究聚焦點(diǎn)，也成為國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。黨的十八大報(bào)告明確指出，要健全殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系，切實(shí)保障殘疾人權(quán)益。因此，發(fā)展我國(guó)殘疾人事業(yè)是時(shí)代發(fā)展的客觀要求，而努力完善殘疾人社會(huì)保障無(wú)疑占有重要的戰(zhàn)略地位。

本文主要根據(jù)四川省殘疾人聯(lián)合會(huì)的調(diào)查資料和省殘疾人服務(wù)信息系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)并結(jié)合有關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行整理與分析，旨在揭示四川省在完善殘疾人社會(huì)保障方面的探索、做法與經(jīng)驗(yàn)，并獲得相應(yīng)的啟示以為完善我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度提出政策思路。

一、殘疾人社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)困境

目前，我國(guó)殘疾人社會(huì)保障雖然已取得很多成就，但與廣大殘疾人對(duì)社會(huì)保障的需求相比，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)相比，還有很大差距。我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在：

（一）殘疾人社會(huì)保障供給不足，供需矛盾突出

根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，從年齡構(gòu)成看，60歲及以上的殘疾人4416萬(wàn)人，占53.24%，其中65歲及以上的高齡殘疾人為3755萬(wàn)人，占45.26%；從分布情況看，農(nóng)村殘疾人6225萬(wàn)人，占75.04%；從受教育程度看，15歲及以上的殘疾人文盲人口為3591萬(wàn)人，文盲率高達(dá)43.29%；從殘疾等級(jí)劃分，殘疾等級(jí)為一、二級(jí)的重度殘疾人為2457萬(wàn)人，占29.62%。殘疾人的數(shù)量大、老齡人口多、文化素質(zhì)低、農(nóng)村地區(qū)居多、重度殘疾人較多等等這些客觀因素使得殘疾人對(duì)社會(huì)保障有著巨大需求。

但同時(shí)，向殘疾人提供的社會(huì)保障嚴(yán)重不足。根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋水平明顯低于全國(guó)平均水平，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的平均覆蓋率13.4%、10.5%、6.5%和8.1%，而殘疾人的覆蓋率分別為10.0%、32.0%、0.4%和0.6%。在城鎮(zhèn)殘疾人中，只有275萬(wàn)人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ希汲擎?zhèn)殘疾人總數(shù)的13.28%；在農(nóng)村殘疾人中，有319萬(wàn)人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ?，僅占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的5.12%。殘疾人曾接受過(guò)醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療救助、貧困救助與扶持、康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)和輔助器具配備服務(wù)的比例分別只占?xì)埣部側(cè)丝诘?5.61%、12.53%、8.45%和7.31%，而對(duì)以上四項(xiàng)需求的比例分別達(dá)到殘疾總?cè)丝诘?2.78%、67.78%、27.69%和38.56%。

（二）殘疾人社會(huì)保障理念滯后，影響殘疾人社會(huì)保障功能的拓展

隨著社會(huì)的發(fā)展和文明程度的提高，殘疾人已開(kāi)始有著作為一個(gè)有獨(dú)立人格和社會(huì)價(jià)值的公民生活在社會(huì)上的訴求，他們的需求發(fā)生較大變化，由渴求溫飽到多層次的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變［1］。他們也希望像健全人一樣實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，平等參與到社會(huì)生活中來(lái)，分享國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的成果。對(duì)我國(guó)而言，殘疾人社會(huì)保障的理念僅停留在滿足殘疾人基本物質(zhì)生活需求上顯然是滯后的，會(huì)影響殘疾人社會(huì)保障功能的拓展，無(wú)法真正體現(xiàn)“平等、參與、共享”的理念。

（三）殘疾人家庭貧困問(wèn)題突出，現(xiàn)有殘疾人社會(huì)保障難以使其脫貧

殘疾與貧困之間存在著一定的必然聯(lián)系。有殘疾人口的家庭因殘疾者喪失或者部分喪失勞動(dòng)能力，甚至需要?jiǎng)趧?dòng)力的照顧，以致家庭勞動(dòng)力減少和收入減少，同時(shí)，高額的醫(yī)療、護(hù)理成本等開(kāi)支又增加了這些貧困家庭的壓力。全國(guó)第二次殘疾人抽樣調(diào)查資料表明，全國(guó)有殘疾人的家庭戶2005年人均全部收入在城鎮(zhèn)為4864元、農(nóng)村為2260元，而當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)人均收入水平為11321元，農(nóng)村為4631元，殘疾人家庭人均收入不足全國(guó)人均水平的一半。在所有殘疾人家庭戶中，有12.95%的農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均全部收入低于683元，7.96%的農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均全部收入在684元至944元之間，換言之，有20%以上的農(nóng)村殘疾人家庭戶生活在貧困之中。現(xiàn)有的殘疾人社會(huì)保障以提供基本物質(zhì)生活保障為主，而殘疾人康復(fù)、就業(yè)、培訓(xùn)等服務(wù)的提供較少，這種以物質(zhì)保障為主而缺少服務(wù)提供的殘疾人社會(huì)保障無(wú)法使殘疾人家庭真正擺脫貧困。

二、完善殘疾人社會(huì)保障的意義

完善殘疾人社會(huì)保障主要具有以下三方面的重要意義：

（一）是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“全覆蓋”、健全社會(huì)保障體系的必要手段

黨的十八大報(bào)告提出，要“要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！睔埣踩松鐣?huì)保障是社會(huì)保障系統(tǒng)中一個(gè)不可或缺的子系統(tǒng)，完善殘疾人社會(huì)保障不僅有助于實(shí)現(xiàn)十八大所提出的社會(huì)保障“全覆蓋”目標(biāo)，同時(shí)還有助于健全整個(gè)社會(huì)保障體系。

（二）是推進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展、保障殘疾人合法權(quán)益的有效途徑

殘疾人社會(huì)保障是殘疾人事業(yè)的重要內(nèi)容，它關(guān)系到殘疾人這個(gè)弱勢(shì)群體的切身利益，關(guān)系到殘疾人的生存和發(fā)展，更關(guān)系到他們的合法權(quán)益。健全和完善殘疾人社會(huì)保障，使社會(huì)保障的各項(xiàng)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)更加明確清晰，更加科學(xué)合理，而且使之能夠規(guī)范化、制度化，可以有效地推進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展并切實(shí)保障殘疾人的合法權(quán)益。

（三）是體現(xiàn)社會(huì)公正、國(guó)家發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志

公正是人類社會(huì)永恒的價(jià)值觀念和追求。社會(huì)保障的核心價(jià)值取向是公平、正義、共享，社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定和諧必不可少的制度安排之一。只有確立公正的價(jià)值取向，完善包括殘疾人在內(nèi)的社會(huì)保障制度，才能真正確保和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。一個(gè)殘疾人流離失所、生活得不到保障的社會(huì)，很難被稱得上是高度文明的社會(huì)。世界各國(guó)和地區(qū)對(duì)殘疾人社會(huì)保障都非常重視，完善殘疾人社會(huì)保障必然是體現(xiàn)社會(huì)公正、國(guó)家發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志。

三、四川省完善殘疾人社會(huì)保障的探索與做法

根據(jù)全國(guó)第二次殘疾人抽樣調(diào)查的資料，四川省各類殘疾人總數(shù)為622.3萬(wàn)人，占四川常住人口總數(shù)的7.57%，涉及全省五分之一的家庭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省殘疾人總體數(shù)量居全國(guó)第二，殘疾人占總?cè)丝诒壤秊槿珖?guó)最高。在這種情況下，四川省高度重視殘疾人事業(yè)發(fā)展和殘疾人社會(huì)保障工作，不斷摸索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的殘疾人社會(huì)保障制度。歸結(jié)起來(lái)，其探索和做法主要有如下三個(gè)方面：

（一）整體推進(jìn)：加強(qiáng)與完善殘疾人社會(huì)保障

四川省從殘疾人法律法規(guī)建設(shè)、殘聯(lián)組織完善、社會(huì)保險(xiǎn)參保、救助扶貧、就業(yè)與康復(fù)多方面整體推進(jìn)和加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)。

第一，殘疾人社會(huì)保障方面的政策法規(guī)進(jìn)一步完善。2009年，中共四川省委四川省人民政府發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，其中明確要求要增強(qiáng)促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的責(zé)任感和使命感，保障殘疾人基本生活，重點(diǎn)包括做好殘疾人生活救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和慈善事業(yè)，促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展，包括發(fā)展殘疾人教育、就業(yè)、扶貧、康復(fù)、無(wú)障礙設(shè)施等，這都是殘疾人社會(huì)保障關(guān)注的重要內(nèi)容。2012年，四川省第十一屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議修訂通過(guò)了《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》，該辦法堅(jiān)持了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》和《殘疾人權(quán)利公約》的基本原則和精神，確立以權(quán)利為本、機(jī)會(huì)均等、全面融入社會(huì)、反歧視、特別扶助等權(quán)益保障原則，著力解決殘疾人社會(huì)保障面臨的突出問(wèn)題：包括基本康復(fù)、公平教育、平等就業(yè)以及基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的保障，其中以滿足殘疾人的特殊需要和解決其特殊困難為優(yōu)先，對(duì)重度殘疾人予以特別照顧。

第二，規(guī)范加強(qiáng)殘聯(lián)組織建設(shè)，為殘疾人社會(huì)保障工作提供組織基礎(chǔ)。四川省逐步規(guī)范基層殘聯(lián)組織建設(shè)，全省市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)殘聯(lián)組織得到了加強(qiáng)。

第三，殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大，力度加強(qiáng)。四川省大力推進(jìn)全省殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍。2010年，城鎮(zhèn)殘疾職工參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到115946人，其中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)85603人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)64078人；城鎮(zhèn)殘疾居民參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)達(dá)到15.6萬(wàn)人。農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)（試點(diǎn)），國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣67個(gè)，省級(jí)試點(diǎn)縣1個(gè)，試點(diǎn)區(qū)域有符合參保條件的殘疾人數(shù)83.1萬(wàn)人，實(shí)際參保76.0萬(wàn)人；扶助重度殘疾人參保46906人，全部代交41060人；扶助其他參保殘疾人79106人；已享受養(yǎng)老保金待遇40973人。

第四，殘疾人社會(huì)救助和扶貧工作不斷完善。2010年，四川省城鄉(xiāng)共有65.5萬(wàn)名殘疾人納入最低生活保障范圍；城鎮(zhèn)集中供養(yǎng)殘疾人和農(nóng)村五保供養(yǎng)殘疾人分別達(dá)到6302人和56684人；31.0萬(wàn)名城鄉(xiāng)殘疾人獲得臨時(shí)救濟(jì)，66492名城鄉(xiāng)殘疾人得到定期補(bǔ)助；2010年對(duì)13.7萬(wàn)名殘疾人進(jìn)行了扶持，本年實(shí)際脫貧11.6萬(wàn)人，全省貧困殘疾人數(shù)量下降到62.2萬(wàn)人，農(nóng)村貧困殘疾人58.0萬(wàn)名，當(dāng)?shù)氐褪杖霘埣踩?9.2萬(wàn)名，殘疾人生活狀況有所好轉(zhuǎn)。

第五，殘疾人就業(yè)渠道得到拓展，康復(fù)工作得到加強(qiáng)。積極拓展殘疾人就業(yè)方式，擴(kuò)大“愛(ài)心就業(yè)亭”建設(shè)試點(diǎn)范圍；大力開(kāi)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，截至2010年，全省建成托養(yǎng)機(jī)構(gòu)71個(gè)，托養(yǎng)殘疾人3348名；依法征收殘疾人就業(yè)保障金4.07億元，促進(jìn)了按比例安排殘疾人就業(yè)。在康復(fù)方面，實(shí)施了白內(nèi)障復(fù)明、聾兒語(yǔ)訓(xùn)、假肢安裝、輔助器具配發(fā)、精神病康復(fù)等重點(diǎn)康復(fù)工程，共為29.6萬(wàn)名殘疾人提供了康復(fù)服務(wù)，2010年完成肢體殘疾人康復(fù)訓(xùn)練數(shù)17168人，貧困智力殘疾兒童訓(xùn)練數(shù)1117人，完成白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)41341例，全年為殘疾人供應(yīng)輔助器具44558件，矯型器裝配總例數(shù)2311件，普及型假肢裝配總例數(shù)2314例。

（二）制度創(chuàng)新：創(chuàng)建殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障制度

目前，四川省持有《殘疾人證》的重度殘疾人為59.2萬(wàn)人，這些人生活普遍困難，需要專項(xiàng)社會(huì)保障制度的特別保護(hù)。2012年新修訂的《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立困難殘疾人生活補(bǔ)助制度”，“對(duì)生活不能自理的殘疾人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況給予護(hù)理補(bǔ)貼?！币罁?jù)該規(guī)定并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，四川省于2013年初開(kāi)始探索建立重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度和貧困殘疾人生活補(bǔ)助制度，這兩種制度屬于針對(duì)殘疾人的專項(xiàng)社會(huì)保障制度，和原有制度相比是一次重要的制度創(chuàng)新。重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度針對(duì)一二級(jí)重度殘疾人，為重度殘疾人家庭的護(hù)理開(kāi)支提供一定數(shù)額的補(bǔ)助，其所需資金由公共財(cái)政資金安排，省、市、縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)；補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，在省上確定最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況提高重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼金不計(jì)入家庭收入核算范圍，其標(biāo)準(zhǔn)隨著生活必需品價(jià)格和生活水平的提高將適時(shí)提高。貧困殘疾人生活補(bǔ)助制度主要針對(duì)生活貧困的殘疾人，為其每月發(fā)放定額補(bǔ)助以改善其生活，其所需資金同樣由公共財(cái)政資金安排，省、市、縣三級(jí)財(cái)政分擔(dān)，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定相應(yīng)的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整提高。目前，省內(nèi)一些地方低保制度的“分類施?！闭咭厌槍?duì)有殘疾人的低保戶上浮一部分低保金，這種政策應(yīng)整合吸收，統(tǒng)一納入到貧困殘疾人生活補(bǔ)助制度。

（三）工作方式創(chuàng)新：實(shí)施“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)

四川省于2005年開(kāi)始探索實(shí)施“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)，并于2011年制定了《關(guān)于在全省全面推行為殘疾人提供“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)的實(shí)施方案》，使其在全省得以推行?！傲矿w裁衣”式個(gè)性化服務(wù)，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）在全面掌握轄區(qū)內(nèi)殘疾人基本情況和社會(huì)保障需求的基礎(chǔ)上，為每個(gè)殘疾人量身定做個(gè)性化的幫扶方案與發(fā)展方案，將各級(jí)政府部門和社會(huì)各界為殘疾人提供的社會(huì)保障和幫扶與殘疾人實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，并應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行管理的一種科學(xué)方法。這種方法實(shí)現(xiàn)了從供給到需求、從共性化服務(wù)到個(gè)性化服務(wù)的轉(zhuǎn)化；從縱向看，整合了各級(jí)殘聯(lián)的服務(wù)，從橫向看，發(fā)揮了各相關(guān)部門的職能，是傳統(tǒng)工作與管理方式的創(chuàng)新［2］。

四、完善殘疾人社會(huì)保障的政策思路：四川省經(jīng)驗(yàn)的啟示

四川省通過(guò)上述整體推進(jìn)與兩個(gè)創(chuàng)新，健全并完善了殘疾人社會(huì)保障，促進(jìn)了殘疾人事業(yè)的發(fā)展，取得了較為明顯的成效。首先，殘疾人基本生活保障方面得到了改善?！笆晃濉逼陂g，四川省享受最低生活保障、集中供養(yǎng)、五保供養(yǎng)、臨時(shí)救濟(jì)和定額補(bǔ)助的殘疾人達(dá)120萬(wàn)人，300多萬(wàn)殘疾人參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，52萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人通過(guò)扶持增加了收入，此外，通過(guò)探索建立專項(xiàng)社會(huì)保障制度為重度和困難殘疾人提供生活補(bǔ)助，這些措施使殘疾人的基本生活得到了一定程度的改善。其次，殘疾人就業(yè)扶持工作取得明顯成效，一部分有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的殘疾人實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。通過(guò)“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)方式，了解到殘疾人需求后，在幫助殘疾人充分挖掘自身潛能的基礎(chǔ)上制定發(fā)展方案，如提供創(chuàng)業(yè)支持、開(kāi)展居家靈活就業(yè)或介紹公益性崗位等，截至2010年，四川省城鎮(zhèn)有勞動(dòng)能力殘疾人就業(yè)率達(dá)到83.8%。實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人，不僅擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)來(lái)源、減輕了家庭的負(fù)擔(dān)，也看到了自身的社會(huì)價(jià)值、增強(qiáng)了生活的信心。最后，殘疾人康復(fù)、教育等方面有所改善，殘疾人身體和文化素質(zhì)有所提升?！笆晃濉逼陂g，四川省制定了《四川省殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)人才培養(yǎng)規(guī)劃》，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展了康復(fù)人才培訓(xùn)，共有70多萬(wàn)殘疾人得到了康復(fù)服務(wù)。此外，殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)率有所提升，殘疾人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)人數(shù)逐年增加，殘疾人社會(huì)保障的完善提升了殘疾人身體和文化素質(zhì)。取得成效的同時(shí)，也要注意到殘疾人社會(huì)保障還存在一些問(wèn)題，包括：殘疾人社會(huì)保障城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡；社會(huì)保障水平不高、殘疾人總體生活狀況與全省平均水平差距仍較大；個(gè)性化服務(wù)方面指標(biāo)設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)估有待改進(jìn)；基層殘疾人社會(huì)保障工作人員能力和素質(zhì)偏低等。這些問(wèn)題還需在今后的實(shí)踐工作中逐步改進(jìn)。

我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障近幾年來(lái)已得到快速發(fā)展，但仍面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。四川省通過(guò)完善殘疾人社會(huì)保障，使殘疾人事業(yè)得到了發(fā)展，雖仍存在問(wèn)題，但解決了一些現(xiàn)實(shí)困難并取得了較明顯的成效。從四川省殘疾人社會(huì)保障的發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)中，可以獲得一些相關(guān)啟示并尋找到完善我國(guó)殘疾人社會(huì)保障的政策思路：

第一，更新殘疾人社會(huì)保障理念，樹(shù)立平等、參與、共享和政府積極主動(dòng)作為的理念。前已述及，我國(guó)殘疾人社會(huì)保障理念滯后，一方面把殘疾人社會(huì)保障局限于物質(zhì)保障，另一方面相關(guān)部門在工作中消極被動(dòng)，這影響了殘疾人社會(huì)保障功能的拓展和殘疾人事業(yè)的發(fā)展。四川省在完善殘疾人社會(huì)保障的過(guò)程中，積極更新理念，通過(guò)個(gè)性化服務(wù)方式破除了單純的物質(zhì)保障和救濟(jì)觀念，殘聯(lián)部門也主動(dòng)作為，通過(guò)工作方式和制度創(chuàng)新等主動(dòng)入戶了解殘疾人需求并設(shè)計(jì)方案，擯棄了原有消極被動(dòng)的觀念。目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障，首先需要更新殘疾人社會(huì)保障理念，樹(shù)立平等、參與、共享和政府積極主動(dòng)作為的理念。為殘疾人提供社會(huì)保障不是對(duì)殘疾人的特殊照顧，更不是一種恩賜，而是讓殘疾人享有公平的社會(huì)保障權(quán)益與平等生活及參與社會(huì)的權(quán)利，同時(shí)實(shí)現(xiàn)讓殘疾人群體與其他社會(huì)群體一樣，合理地分享到國(guó)家發(fā)展的成果［3］。另外，政府需要積極主動(dòng)作為，與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展的需要，滿足殘疾人的社會(huì)保障需求，促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展進(jìn)步。

第二，殘疾人社會(huì)保障要堅(jiān)持一般性制度安排與專項(xiàng)制度安排相結(jié)合，創(chuàng)建殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障制度。四川省在完善殘疾人社會(huì)保障的過(guò)程中，本著普惠與特惠相結(jié)合的原則，除加強(qiáng)原有的一般性制度安排外，還通過(guò)制度創(chuàng)新設(shè)立了針對(duì)殘疾人的專項(xiàng)社會(huì)保障制度，即重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度和貧困殘疾人生活補(bǔ)助制度，所需資金由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)以解決殘疾人的實(shí)際困難。我國(guó)在完善殘疾人社會(huì)保障時(shí)，需要堅(jiān)持一般性制度安排與專項(xiàng)制度安排相結(jié)合，加快創(chuàng)建殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障制度。殘疾人因其身體情況特殊，僅有面向大眾的一般性保障制度安排是不可能滿足其需求的，只有在一般性保障制度安排的基礎(chǔ)上，根據(jù)殘疾人的條件設(shè)計(jì)相應(yīng)的專項(xiàng)保障才能真正幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)平等、參與、共享的發(fā)展目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)一般性制度安排與專項(xiàng)制度安排相結(jié)合并創(chuàng)建專項(xiàng)社會(huì)保障制度，是因?yàn)闅埣踩伺c健康人一樣都需要有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、社會(huì)救助等制度安排，這些社會(huì)保障項(xiàng)目無(wú)疑應(yīng)當(dāng)保持與其他群體的相通性，從而也應(yīng)當(dāng)通過(guò)一般性社會(huì)保障制度的途徑來(lái)獲得滿足［4］。但殘疾人因?yàn)榭祻?fù)、護(hù)理等需要，家庭開(kāi)支較大，很容易因殘致貧，所以要真正解決殘疾人的實(shí)際生活困難，就需要?jiǎng)?chuàng)建殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障制度。

第三，殘疾人社會(huì)保障要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)服務(wù)供給。社會(huì)保障有三種保障形式：一是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼；二是服務(wù)供給；三是精神慰藉［5］。對(duì)殘疾人社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助外，服務(wù)提供也非常重要，其重要性甚至超過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。國(guó)外研究者從殘疾人權(quán)利和生存環(huán)境角度出發(fā)提出單純給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的補(bǔ)缺式保障不利于殘疾人康復(fù)和就業(yè)［6］。

第四，積極實(shí)施殘疾人社會(huì)保障的個(gè)案服務(wù)，使殘疾人實(shí)際需求和供給有效對(duì)接。四川省在完善殘疾人社會(huì)保障過(guò)程中，實(shí)施“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)，這種服務(wù)其實(shí)是通過(guò)個(gè)案輔導(dǎo)的方式了解殘疾人的實(shí)際需求后提供有針對(duì)性的保障，為此，四川省殘聯(lián)招聘了大批專干專委作為基層工作人員開(kāi)展殘疾人入戶調(diào)查，在了解殘疾人的實(shí)際需求后并本著發(fā)揮殘疾人潛能的目的，量身定做方案以為殘疾人爭(zhēng)取各種保障和社會(huì)幫扶，有效地提升了殘疾人工作水平。其實(shí)，我國(guó)殘疾人群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)社會(huì)保障的需求多種多樣，如果單純地把殘疾人視為內(nèi)部沒(méi)有差異的群體來(lái)提供社會(huì)保障，無(wú)法滿足不同殘疾人的需要。個(gè)案工作作為現(xiàn)代社會(huì)工作的重要方法之一，是一種助人過(guò)程，它以個(gè)人或個(gè)別家庭為對(duì)象，以幫助其減輕壓力、解決問(wèn)題、挖掘潛能，提高福利水平，四川省的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明這種方法正適合應(yīng)用到殘疾人社會(huì)保障當(dāng)中。因此，我國(guó)需要積極發(fā)展殘疾人社會(huì)保障的個(gè)案服務(wù)，通過(guò)專業(yè)的社會(huì)工作方法，以殘疾人的需求為導(dǎo)向，把政策落實(shí)的路徑變“自上而下”為“自下而上”，實(shí)現(xiàn)殘疾人實(shí)際需求和供給有效對(duì)接，增強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障工作的效果。

第五，殘疾人社會(huì)保障需統(tǒng)籌社會(huì)各界資源并充分發(fā)揮各相關(guān)部門的職能。四川省在完善殘疾人社會(huì)保障過(guò)程中，通過(guò)工作方式創(chuàng)新來(lái)實(shí)施個(gè)性化服務(wù)，即在服務(wù)時(shí)要弄清各部門和社會(huì)對(duì)殘疾人到底有哪些保障、服務(wù)和幫扶，再與殘疾人需求結(jié)合，制定相應(yīng)對(duì)策方案，這就從面上整合了社會(huì)各界資源。在方案落實(shí)上，針對(duì)殘疾人的困難，涉及生活方面的問(wèn)題，由民政部門解決；涉及教育方面的問(wèn)題，由教育部門解決；涉及就業(yè)方面的問(wèn)題，由人力保障部門解決；涉及醫(yī)療方面的問(wèn)題，由衛(wèi)生部門解決，等等，這就充分發(fā)揮了各相關(guān)部門的職能，并且通過(guò)信息服務(wù)系統(tǒng)的落實(shí)情況數(shù)據(jù)還能實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)部門落實(shí)情況的監(jiān)督，督促其發(fā)揮職能。我國(guó)在完善殘疾人社會(huì)保障時(shí)，要從殘疾人事業(yè)的客觀需要出發(fā)，僅依靠政府提供資源是不夠的，還需調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同促進(jìn)殘疾人社會(huì)保障的發(fā)展。同時(shí)，由于殘疾人社會(huì)保障是一個(gè)較為復(fù)雜的體系，涉及到殘疾人的基本生活、就業(yè)、康復(fù)、教育等多個(gè)方面，因此，還要引入適當(dāng)?shù)墓芾韰f(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門的職能，形成各相關(guān)部門同心協(xié)力、共同支持殘疾人的局面?！?/p>

［1］卞飛.淺談我國(guó)殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)實(shí)困境及發(fā)展路徑選擇［J］.江淮論壇，2010，（5）.

［2］李丹.全面推行“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)［N］.四川日?qǐng)?bào)，2011-4-27（12）.

［3］［4］鄭功成.殘疾人社會(huì)保障:現(xiàn)狀及發(fā)展思路［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（1）：2-9.

［5］鄭功成.社會(huì)保障學(xué)——理念、制度、實(shí)踐與思辨［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003.11-12.

［6］WilliamG.Johnson.TheFutureofDisabilityPolicy：Benefit Payments or Civil Rights，Annals of American Academy of Political and Social Science，Vol 549，The Americans with Disabilities Act：Social Contract or Special Privilege.(Jan，1997)，160-172.

Study on the Improvement of Social Security for Disabled People——The case of Sichuan Province

ZHANG Hao-miao
（School of Public Administration of Sichuang University，Chengdu 610064，China）

Social security for disabled people in China has developed but still exists several realistic predicaments.From the development and experiences of Sichuan province，we could get some implications and find out relative policy thoughts for improving social security for disabled people in China.

disabled people；social security；sichuan Province；individual—based service

D632.1

A

1009-6566（2014）02-0008-06

好學(xué)為福

香泉名儒

本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助模式研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：13CSH107），四川大學(xué)引進(jìn)人才科研啟動(dòng)項(xiàng)目（YJ201310）的階段性成果。

2013-10-16

張浩淼（1981—），女，遼寧沈陽(yáng)人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士后，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。