● 張進軍

政府向社會組織轉移職能的實踐與思考
——以貴州省轉移水平評價事項為例

● 張進軍

根據(jù)國務院關于“取消國務院部門對企事業(yè)單位和個人進行水平評價的事項，改由有關行業(yè)協(xié)會、學會具體認定”的要求，貴州省省級部門在水平評價職責①轉移方面進行了改革探索。目前，貴州有15個省政府部門、5個直屬機構、1個部門管理機構承擔著水平評價職責，共61項。在類別上，這些水平評價職責主要有五類：專業(yè)技術職稱評價、職業(yè)能力水平評價、執(zhí)業(yè)資格鑒定、科技水平鑒定和服務等級評定。

省政府部門承擔水平評價職責主要有七類依據(jù)：一是全國人大制定的法律。比如“建設行業(yè)職業(yè)技能鑒定”的職責在勞動法第69條中有明確指向。二是國務院制定的法規(guī)。比如“物業(yè)服務業(yè)二級資質(zhì)審批”的職責在《物業(yè)管理條例》（國務院令）中有明確指向。三是國務院出臺的政策。比如“房地產(chǎn)評估機構資質(zhì)審批”的職責在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中有明確規(guī)定。四是國務院相關部門的規(guī)章或政策。如“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)二級資質(zhì)審批”的職責在《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（原建設部令）中有明確指向；“公共圖書館評估定級”的職責在《文化部辦公廳關于開展縣以上公共圖書館第五次評估定級工作的通知》中有明確要求。五是省級地方性法規(guī)。比如“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目代表性傳承人評審”的職責在《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》中有明確指向。六是省政府及部門政策。比如“高級會計師評審”的職責在《貴州省高級會計師職務任職資格申報評審條件（試行）的通知》中有明確要求。七是機構編制的規(guī)范性政策。比如“全省性文化社團成立、變更、注銷的審查”的職責在《貴州省人民政府辦公廳關于印發(fā)貴州省文化廳主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》中有明確指向。

改革實踐中，僅有三個部門提出愿意向社會組織轉移、社會組織也能夠承接水平評價職責轉移的有3項；不愿向社會組織轉移水平評價職責，即保留水平評價職責的有58項。這些政府部門對轉移事項持“保留”意見，主要有四方面的原因：

一是政社職責不清。有的部門管理理念落后，沒有理清政府和社會各自的職能范疇。由于某項職責具有法律、法規(guī)、規(guī)章或政策依據(jù)，有些部門認為將某項屬于社會組織承擔的職責轉移出去，可能會削弱部門監(jiān)管職權，因而主觀上不愿主動轉移職責。

二是相關行業(yè)社會組織發(fā)展不成熟。目前貴州省相關行業(yè)社會組織的資質(zhì)和條件參差不齊，難以承擔起政府轉移水平評價職責的重任。有些社會組織結構不健全，缺乏正常開展社會服務的人才資源；有些社會組織起步較晚，運作不規(guī)范，內(nèi)部運行機制不合理；有些社會組織尚不具備獨立的辦公場所、辦公設備等基本物質(zhì)條件；有些社會組織提供社會服務缺乏持續(xù)的資金支持。

三是法律法規(guī)的障礙。從合法性的角度看，由于某項水平評價職責有法律法規(guī)的明確規(guī)定，在法律法規(guī)繼續(xù)有效或沒有進行修改的前提下，若在沒有國家授權、認可或統(tǒng)籌部署的情況下向社會組織轉移，事實上違反法律法規(guī)，有些部門有顧慮或擔憂。

四是規(guī)章和政策的限制。從職責法定的角度看，規(guī)章或政策不具備職責指向性或并不能明確規(guī)定行業(yè)部門或單位承擔某項職責。但是，實踐中不少規(guī)章或政策明確要求行業(yè)部門或單位承擔某項職責。鑒于此，不少部門認為轉移其承擔的水平評價職責存在著規(guī)章和政策的限制。

政府向社會組織轉移職能，是推動政社分開的基本途徑，是正確處理好政府與社會關系的基本手段。為此，建議從以下幾個方面推動政府向社會組織轉移水平評價職責：

一是修改和完善現(xiàn)行法律法規(guī)，明晰政府與社會組織的職能邊界，為政府向社會組織轉移職能提供法律法規(guī)支持。建議從明確政府與社會的界限、明晰政府與社會組織之間的職責范圍、理順政府與社會之間的關系三個維度，進一步清理、修訂和完善法律法規(guī)中涉及政府與社會組織承擔職能的有關規(guī)定。將屬于社會組織承擔的職責和社會組織自律能夠解決的事項，通過法律法規(guī)的形式予以明確。從而為政府向社會組織轉移水平評價職責提供合法性支持，避免政府過度干預。

二是修改和完善規(guī)章政策，加強合法性審查，為政府向社會組織轉移職能廓清障礙。從職責法定的角度看，國務院及其部門制定的政策、國務院各部門制定的規(guī)章和地方各級政府制定的政策中涉及職能的規(guī)定并不能作為明確職能的法定依據(jù)。因此，在研究和制定政策和規(guī)章的過程中，對于可能涉及職能的有關規(guī)定，建議先進行合法性審查，并對于已經(jīng)實施的政策和規(guī)章中涉及職能的有關規(guī)定進行清理、修改。

三是積極培育和發(fā)展社會組織，提高社會組織提供社會服務和承接政府轉移職能的能力，為政府向社會組織轉移職能創(chuàng)造基礎條件。社會組織具有相應的資質(zhì)條件，并且有能力持續(xù)不斷地提供社會服務是政府能否順利轉出職能的關鍵。因此，要真正實現(xiàn)政社分開，前提是政府要建立和完善支持社會組織發(fā)展的政策和措施，消除制約社會組織發(fā)展的體制性、政策性障礙，規(guī)范社會組織發(fā)展，推動社會組織增強社會服務能力。

四是結合政府履行職能、社會組織成熟條件等實際，循序漸進地向社會組織轉移職能。政府向社會組織轉移職能是一個漸進的、長期的過程，既要考慮到國家法律、法規(guī)、規(guī)定或規(guī)章、政策要求，又要考慮社會組織的資質(zhì)條件和承接能力參差不齊的客觀現(xiàn)實。為此，推動政府向社會組織轉移水平評價職責，應根據(jù)政府履行職能職責、社會組織成熟條件等實際，逐步提出擬向社會組織轉移的職責目錄。鑒于此，在推動向社會組織轉移職能的過程，首先要對轉移的職能進行合法性審查，對相關社會組織進行資格評估，既要確保政府合法地向社會組織轉移職能，又要確保社會組織在事實上能夠承接好政府轉移的職能。

①國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知中明確“取消國務院部門對企事業(yè)單位和個人進行水平評價的事項，改由有關行業(yè)協(xié)會、學會具體認定。相應加強監(jiān)督管理。（中央編辦會同監(jiān)察部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、法制辦等有關部門負責。2014年6月底前完成）”。

（作者單位：貴州省編辦體制改革處）