文/遲福林

中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長

進入發(fā)展型新階段，政府購買公共服務的主要特點是公共服務的契約化、社會化、市場化，目的是實現(xiàn)公共服務公開化、公正化和效益最大化。我國自2003年開始推行政府購買公共服務，十年來在取得重要進展的同時，也面臨一些突出的矛盾問題。我們認為，一是政府購買公共服務的方向選擇是正確的；二是政府購買公共服務的范圍有限，離實際需求尚有明顯差距；三是政府購買公共服務的體制機制改革還不到位，在有些方面尚未破題。

一、新階段政府購買公共服務的背景發(fā)生了哪些變化？

與10年前相比，今后5-10年政府購買公共服務的背景趨勢、突出矛盾、內(nèi)涵外延正在發(fā)生著深刻的變化。

（一）政府購買公共服務的背景、趨勢的變化

——消費結(jié)構(gòu)升級。生存型消費需求減少，發(fā)展性消費需求明顯增多。物質(zhì)性消費需求減少，服務型消費需求明顯增多。

——人口城鎮(zhèn)化基本格局的形成。目前，我國規(guī)模城鎮(zhèn)化率為53%，人口城鎮(zhèn)化率僅為35%。估計到2020年，人口城鎮(zhèn)化率將達到50%左右，中小城鎮(zhèn)公共服務的需求將明顯增大。

——服務業(yè)主導格局的形成。估計未來1-2年，服務業(yè)發(fā)展的比重將達到50%以上，到2020年有可能達到60%。

這些變化的重要標志，就是公共需求全面快速增長，公共服務供給壓力顯著加大。在這個特定背景下，政府購買公共服務的空間巨大、潛力巨大。

（二）政府購買公共服務面臨的突出矛盾

總體上看，改革開放之初私人產(chǎn)品的嚴重短缺已成為歷史，公共產(chǎn)品的需求全面快速增長，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共安全、基本住房、資源環(huán)境等公共產(chǎn)品短缺開始成為全社會的突出矛盾。適應這個大趨勢，基本滿足全社會對基本公共產(chǎn)品的需求成為政府購買公共服務的重大戰(zhàn)略任務。

——健康消費。2013年我國衛(wèi)生總費用占GDP的比重已達5.1%，但仍低于低收入國家的平均比重（6.2%），2016年，這個比重有望提高到6.5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

——教育消費。2012年我國國家財政性教育經(jīng)費支出占4.28%，2016年財政性教育經(jīng)費支出將達到4.5%，2020年財政性教育經(jīng)費支出可能達到5%左右。

——養(yǎng)老消費。養(yǎng)老基金占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國是15%，而我國目前只占到2%。隨著人口老齡化的加快，2016年，養(yǎng)老基金占GDP的比例將達到3%左右；2020年，估計這一比例至少要達到5%以上。

（三）政府購買公共服務的范圍逐步擴大

——適應全社會公共需求變化的大趨勢。政府購買公共服務的目的是適應全社會公共服務的需求，以尋求解決新階段公共產(chǎn)品短缺、公共服務不到位的突出矛盾。

——擴大政府購買公共服務的范圍。政府自身的后勤服務很重要，但更重要的是全社會公共產(chǎn)品和公共服務的供給。

——政府購買公共服務的制度創(chuàng)新。適應公共需求變化的大趨勢，需要在加快改革創(chuàng)新中形成規(guī)范化的政府購買公共服務的體制機制安排。

二、要不要把公共資源配置的社會化、市場化改革作為政府購買公共服務體制機制建設的重點？

2012年我國政府采購規(guī)模占全國財政支出的比重為11.1%，其中服務類僅占12%。而歐美發(fā)達國家政府采購規(guī)模占財政收入的比例為30%到40%，服務類采購占采購規(guī)模的50%以上。適應我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢，著眼于2020年基本公共服務均等化總體目標的實現(xiàn)，推行政府購買公共服務，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務體制創(chuàng)新，形成公共服務領域開放競爭的新格局。如果到2020年公共資源配置社會化、市場化相關制度安排到位的話，政府采購規(guī)模占GDP應達到15%至20%，服務類采購占政府采購的比例應當30%至40%左右。

（一）全面放開公共資源市場。以醫(yī)療消費為例，麥肯錫的報告顯示，未來10年，中國將成為增長最快、規(guī)模最大的醫(yī)療市場，預計到2020年我國醫(yī)療衛(wèi)生市場總規(guī)模將突破1萬億美元。保守估計，至2020年，整個健康產(chǎn)業(yè)的潛力將達10萬億元左右。問題在于，能不能在醫(yī)療市場放開價格，引入多元化的競爭主體，來激活這個大市場。未來3-5年，把培育公共資源市場作為發(fā)展政府購買服務的重要任務，在公共資源領域放開市場、引入競爭。我們考慮：適應改善民生、滿足多元化的公共需求，全面放開教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領域的公共資源市場。與城鎮(zhèn)化進程相適應，全面放開市政工程類、尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場。與簡政放權(quán)和建設低成本政府相適應，全面放開公車等行政機關類公共資源市場。

（二）將政府購買公共服務納入政府采購的范圍。當前，公共服務仍然沒有被正式納入政府采購法及其實施細則的采購范圍，致使政府購買公共服務難以規(guī)范化。適應全社會公共需求的大趨勢，應盡快明確將養(yǎng)老服務、殘疾人服務、教育服務、公共衛(wèi)生服務、城市規(guī)劃與環(huán)境評估等服務納入政府采購范圍。

（三） 加快形成政府向社會組織購買服務的制度安排。實踐證明，發(fā)揮社會組織作用更有利于確保公共服務供給的公益性和專業(yè)性。當前，我國公益性社會組織參與的比例并不高。

——發(fā)展公益性社會組織。公共資源配置向社會組織放開，把社會組織作為政府購買公共服務的重要承接主體。

——實現(xiàn)公平競爭機制。凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會組織購買。

——出臺政府購買公共服務清單。抓緊形成向社會組織放開的公共資源領域的清單目錄，為社會組織在承接政府公共服務職能提供制度依據(jù)。

（四）建立法治化的公共服務監(jiān)管體制。政府購買公共服務需要有效、強有力的政府監(jiān)管。

——制定公共服務標準、購買方式及實施細則。將政府購買公共服務納入政府采購法，使之規(guī)范化、制度化。

——建議盡快出臺一部公共資源監(jiān)管法。明確界定公共資源社會化、市場化配置的范圍和監(jiān)管程序，形成政府購買公共服務的委托主體和委托對象之外獨立性、專業(yè)性的外部監(jiān)督機制，加強社會公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，強化監(jiān)管的有效性。

——建立公開透明的公共服務購買流程。規(guī)范招投標、詢價、委托等不同方式的操作流程，以保證各類承接主體的公平競爭。

三、關鍵在于是否以公益性為目標加快事業(yè)單位與社會組織改革？

我國進入公共產(chǎn)品短缺時代，政府購買服務不僅是一個擴大范圍的問題，更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置。事業(yè)單位與社會組織是我國公共服務供給的主體。加快推進事業(yè)單位與社會組織改革，是發(fā)展政府購買服務的關鍵所在。

（一）盡快打破事業(yè)單位在公共服務領域的行政壟斷。從改革實踐看，政府自己辦事業(yè)單位、自己又作為監(jiān)管主體，這是公共服務既難以實現(xiàn)公平、又難以提高效率的體制性根源。因此，要把形成公共服務多元供給主體、多元競爭主體作為新階段發(fā)展和完善政府購買公共服務的重要任務。

（二）以公益性為目標加快事業(yè)單位去行政化的改革進程。事業(yè)單位分類改革只有著眼于形成政事分開、管辦分離的新機制，建立完善的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，才能使政府從公共服務直接供給者中超脫出來，成為有效的監(jiān)管者。我們考慮，明確事業(yè)單位出資人，以獨立承擔民事法律責任為目標，加快建立獨立的事業(yè)法人財產(chǎn)制度，使事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌氖聵I(yè)法人和公共服務主體。盡快取消事業(yè)單位行政級別，真正把事業(yè)單位改造成為法定機構(gòu)。加快公共服務立法，以明確法定事業(yè)單位角色定位為重點，制定公共服務機構(gòu)的資格、設立、變更等法律程序，為事業(yè)單位改革提供法律依據(jù)。

（三）加快以公共服務為中心的政府轉(zhuǎn)型與改革

——要在新階段財稅體制改革中，建立以公共服務為導向的中央與地方財稅體制；并把推動地方政府作為公共服務主體的角色作為下一步行政體制改革的重大任務。

——創(chuàng)新公共服務體制，關鍵在于政府應成為公共服務“游戲規(guī)則”制定的主體和市場監(jiān)管的主體，在強化政府公共服務最終責任的前提下，充分發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用。

——加快形成公共資源配置社會化、市場化的政策體制安排，形成由事業(yè)單位、社會組織、企業(yè)單位公平競爭提供公共服務的新格局。

▲ 《禾木春色》 吳毅飚攝影