文/高小平

三管齊下突破政府購買公共服務的瓶頸

文/高小平

中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長

新一屆國務院提出，要加快推進政府向社會力量購買公共服務，解決公共服務產(chǎn)品短缺問題，形成公共服務發(fā)展新機制。凡適合市場主體、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會承擔。開辟購買公共服務之路，有助于實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變。第一，實現(xiàn)公共服務資源配置方式的轉(zhuǎn)變。從主體單一、大包大攬轉(zhuǎn)向多元主體、合理分擔，從條塊分割、各自為政轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧、分工精細。這種資源配置方式，可以降低管理成本，提高公共資源的使用效率。第二，加快政府職能轉(zhuǎn)變。通過政府購買公共服務，將一部分政府職能向外轉(zhuǎn)移，開辟除行政審批制度之外的轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權、建設服務型政府的新路徑。第三，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過增加公共服務性消費，拓寬刺激經(jīng)濟、啟動內(nèi)需的渠道，找到改善和加強政府宏觀調(diào)控、彌補市場失靈、防止政府失靈的新手段。第四，推動社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。通過推動社會組織發(fā)育和成長，加快形成政府服務社會組織、社會組織服務社會成員的治理格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

目前，我國實施公共服務市場化、社會化、制度化改革仍處于起步階段，從認識到行動、從經(jīng)驗到理論、從政策到法規(guī)都存在著準備不足的問題，在機制、制度、資金、人才等方面也都有不少制約。盡管十二五規(guī)劃、十八大報告和十八屆三中全會《決定》中均提出了明確要求，國務院常務會議做出了決定，國務院辦公廳和財政部都印發(fā)了文件，但是要真正全面實施政府向社會力量購買公共服務，還要做很多工作，才能突破瓶頸。我認為，當前需要“三管齊下”，促進政府購買公共服務快速健康發(fā)展。

一是以市場化為導向，把政府購買公共服務與轉(zhuǎn)變職能、簡政放權更加緊密地結(jié)合起來。李克強總理一再強調(diào)，轉(zhuǎn)變職能要“放”和“管”兩個輪子一起轉(zhuǎn)。政府購買公共服務體現(xiàn)了政府管理職能的改變和服務職能的增強，是“做減法”與“做加法”并舉。從簡政放權的角度看，政府購買公共服務要充分引入市場競爭機制，在運作方式、資金來源、服務提供主體等多方面走市場化路子，以便提供更多的公共產(chǎn)品、更個性化和多樣化的公共服務，讓服務對象得到公共服務的享取權和主動權，可以在要不要接受服務、接受什么服務、接受哪個供給者提供的服務之間進行選擇。而公共服務在市場化和被購買的過程中，可以擴大市場的份額和范圍，實現(xiàn)公共服務質(zhì)量的提升。2013年中國社科院法治藍皮書認為，八成政府采購價高于市場平均價。這說明政府采購存在著市場化不足的問題。隨著包括行政審批制度改革在內(nèi)的各項行政體制改革的深化，政府與市場的邊界將越來越清晰，政府購買公共服務的范圍將逐步擴大，這將帶動整個政府采購體系的發(fā)展和完善，反過來又形成對政府自身改革的“倒逼”機制，使行政體制改革獲得新的動力。

二是以社會化為基礎，把政府購買服務與社會治理體系創(chuàng)新結(jié)合起來。將一部分公共服務的提供主體由政府轉(zhuǎn)為民間后，政府和社會組織的關系由管理與被管理變?yōu)槠降鹊暮献骰锇?，雙方按照購買協(xié)議享有權利并履行義務。政府根據(jù)購買協(xié)議實施管理，尊重社會組織的專業(yè)理念和價值觀；社會組織根據(jù)協(xié)議提供服務，接受政府的指導和監(jiān)管，提高遵紀守法的自覺性。公共服務的方式由政府直接提供轉(zhuǎn)為社會直接提供，社會內(nèi)在的活力就載體化了，社會治理格局就發(fā)生了深刻的變化，社會治理新機制就有可能產(chǎn)生。把政府購買服務當作做大做強社會組織的“杠桿”，把政府財政的錢作為“酵母”，讓服務者與服務對象之間以良好的互動關系進行發(fā)酵，推進社會自我服務機制的形成，產(chǎn)生更大的公共服務效益。重點是做到寓培育于購買之中，將公共財政的專項資金，主要用于建立公共服務人員的職業(yè)晉升機制，用于開展公共服務人才培訓，用于公共服務的督導和評估，提高公共服務隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化水平。要拓寬公共服務資金的來源渠道，由政府一家負擔轉(zhuǎn)為多渠道分擔，可以考慮讓企業(yè)和民間資金進入服務領域，完善福利彩票公益金等基金組織投入方式，允許社會組織在政府購買服務項目外設立一些自主收費項目，形成社會組織服務產(chǎn)品有差別、梯次性的結(jié)構，滿足不同人群的公共服務需求。經(jīng)費實現(xiàn)了多樣化，將改善目前經(jīng)費資金短缺的狀況。此外，政府要扶持和督促社會服務組織內(nèi)部管理，成立董事會或管理委員會，聘請社會知名人士、人大代表、政協(xié)委員參與管理，激勵社會精英從事公益活動，引導社會服務組織完善功能，嚴格自律，逐步成為合格主體。

三是以制度化為保障，把政府購買公共服務與法治政府建設結(jié)合起來。以往政府在公共服務的生產(chǎn)和分配領域存在著一定程度的人治，導致有的公共服務具有主觀隨意性，缺乏嚴格的制度和標準規(guī)定。政府購買公共服務方式的出現(xiàn)，在政府與公共服務對象之間加入了市場和社會的要素，就使得資源的配置必須體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律。市場經(jīng)濟就是法治化的契約經(jīng)濟。當今社會需要公權力提供的公共服務種類日趨繁多，從限制公權力擴展、嚴格控制財政供養(yǎng)人員數(shù)量的角度，公權力服務提供模式的長遠趨勢也勢必向制度化發(fā)展。

政府向市場和社會購買公共服務的法治意義還在于公共服務水平提升的制度化。市場經(jīng)濟體系中有買方市場和賣方市場，二者主要反映出因供需不均導致市場資源配置的不平衡狀態(tài)。公權力主體自行提供公共服務，由于是權力主導型的供給模式，在服務質(zhì)量、態(tài)度以及后續(xù)保障方面就相當于賣方市場，群眾的需求處于不飽和狀態(tài)，同時還會伴生性地出現(xiàn)監(jiān)管難等問題。如果是通過購買獲得的公共服務，公權力主體就只處于監(jiān)管服務提供方式、質(zhì)量的超脫地位，政府的工作重心就可以放到制定標準、監(jiān)督評估上來，不僅可以因適度競爭以較低的財政成本向社會提供更好的公共服務，還可以有效抑制機構編制數(shù)量的增加需求，推進政府依法履行管理和服務職責的進程。

以市場化為導向，以社會化為基礎，以制度化為保障，就可以把“政府調(diào)控市場，市場引導企業(yè)”，發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟資源中的決定性作用這一經(jīng)濟治理邏輯，與“黨的領導，通過依法治國，實現(xiàn)人民當家作主”，發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用這一政治治理邏輯，“黨和政府培育、監(jiān)督、服務社會組織，社會組織管理社會成員”，發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用這一社會治理邏輯，這幾個治理邏輯統(tǒng)一起來，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代將起到重要作用。