● 成都市編辦

創(chuàng)新街道管理體制 夯實(shí)城市發(fā)展基礎(chǔ)
——成都市城市街道綜合管理體制改革的實(shí)踐與探索

● 成都市編辦

編者按：

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都的改革和發(fā)展已上升到國家戰(zhàn)略的高度。近年來，成都從實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的體制改革，為形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制做了大量努力，在行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革、街道辦事處體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制改革等領(lǐng)域都取得了實(shí)質(zhì)性的突破。成都先行先試的經(jīng)驗(yàn)將為其他地方深化改革提供樣本和示范。本刊從第7期開始開設(shè)“成都改革創(chuàng)新專欄”，全面介紹成都行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，本期先刊發(fā)一組街道綜合管理體制改革的文章，以饗讀者。

街道辦事處是城市管理的基礎(chǔ)和依托，對于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、提升城市管理水平和治理能力具有重要作用。近年來，為夯實(shí)城市發(fā)展基礎(chǔ)，營造宜商宜業(yè)宜居的城市環(huán)境，成都市按照“抓改革、促發(fā)展，抓管理、強(qiáng)服務(wù)，抓基層、建和諧”的思路，率先在錦江區(qū)和武侯區(qū)街道辦事處試點(diǎn)改革，并在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施了城市街道綜合管理體制改革，有效地解決了街道辦事處重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、弱公共服務(wù)的問題，已初步構(gòu)建起與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相適應(yīng)的城市基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

一、合理定位街道職能

職能定位是否準(zhǔn)確是政府能否正確行使權(quán)力、發(fā)揮作用的關(guān)鍵。2008年，成都在錦江區(qū)和武侯區(qū)先行試點(diǎn)了街道職能轉(zhuǎn)變，其主要內(nèi)容是明晰街道職能定位、創(chuàng)新體制機(jī)制。經(jīng)過6年多的實(shí)踐，探索出兩種改革模式，分別是：錦江區(qū)依托經(jīng)濟(jì)功能區(qū)承接街道經(jīng)濟(jì)職能的徹底轉(zhuǎn)移模式、武侯區(qū)和成華區(qū)依托街道投資促進(jìn)分中心承接街道經(jīng)濟(jì)職能的有限轉(zhuǎn)移模式。這兩種改革模式依托載體不同、路徑不同，但都實(shí)現(xiàn)了街道履職重心從抓招商、招項(xiàng)目向強(qiáng)化公共服務(wù)和社會管理的根本性轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市管理的現(xiàn)代化、專業(yè)化和精細(xì)化。

二、再造街道組織架構(gòu)

政府職能轉(zhuǎn)變需要合理調(diào)整組織機(jī)構(gòu)。成都在依法規(guī)范街道職能、全面取消街道經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對街道各類機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了優(yōu)化重組和歸并整合。一是調(diào)整街道布局。依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際需要，對城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程較快的區(qū)域中心鎮(zhèn)實(shí)施了撤鎮(zhèn)建街道辦事處，對一些規(guī)模過小或過大的街道或村社區(qū)實(shí)施了撤并整合，促使街道管轄面積、人口規(guī)模不均衡問題得以改善。二是優(yōu)化街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。將職能相近的科室整合為大科室，在街道統(tǒng)籌設(shè)置黨政、社會事務(wù)、城市管理、社會治安綜合治理等五個(gè)內(nèi)設(shè)科（室），并在涉農(nóng)街道增設(shè)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化辦公室，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)轄區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)和土地整理等涉農(nóng)工作。三是優(yōu)化派駐機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)不同區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，打破現(xiàn)行街道區(qū)劃界限，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)置區(qū)級部門派駐機(jī)構(gòu)，明確了區(qū)級部門、部門派駐機(jī)構(gòu)、工業(yè)園區(qū)及街道辦事處的權(quán)責(zé)和運(yùn)行機(jī)制。

三、延伸便民服務(wù)觸角

按照節(jié)約、集約原則，以群眾需求為導(dǎo)向，在全面完成街道便民服務(wù)中心和社區(qū)便民服務(wù)站建設(shè)的基礎(chǔ)上，采取部門授權(quán)、委托或下移等形式，將與居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的社會保障、社會救助、就業(yè)、計(jì)生、教育等事項(xiàng)下沉到街道或社區(qū)便民服務(wù)平臺。目前，部分街道便民服務(wù)中心辦理事項(xiàng)達(dá)80多項(xiàng)，初步構(gòu)建起方便群眾就近辦事的“15分鐘公共服務(wù)圈”。同時(shí)，對區(qū)級部門下沉到街道或社區(qū)便民服務(wù)平臺的事項(xiàng)，全面推行“一站式”服務(wù)、“一窗式”辦理，基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居民辦事“不出社、不進(jìn)城”。

四、下移行政執(zhí)法重心

推行跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法，是行政執(zhí)法體制改革的重要任務(wù)。為解決城市基層社會管理執(zhí)法力量不足、資源分散等問題，成都積極推動(dòng)執(zhí)法重心下移，將市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、安全生產(chǎn)等方面的執(zhí)法事項(xiàng)全部納入街道綜合執(zhí)法范疇，依托區(qū)級城管機(jī)構(gòu)派駐街道執(zhí)法中隊(duì)，設(shè)立城市街道綜合執(zhí)法隊(duì)，采取聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、執(zhí)法力量下沉等方式探索跨部門、跨行業(yè)的街道綜合執(zhí)法，統(tǒng)一行使城市管理、社會治安綜合治理、交通秩序維護(hù)等方面職能，一定程度上緩解了基層執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率不高等問題，也有效地解決了城市基層管理中“看得見的管不了”、“管得了的看不見”的難題，提升了城市管理的精細(xì)化水平。

五、加快培育社會組織

如何能更好地發(fā)揮社會力量在社會管理和公共服務(wù)中的作用，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。成都從加強(qiáng)社會中介組織建設(shè)入手，出臺多項(xiàng)措施加快培育發(fā)展社會組織，包括成立以市政府作為發(fā)起人的社會組織發(fā)展基金會，全面實(shí)施社會組織孵化工程；實(shí)行工商經(jīng)濟(jì)、公益慈善、社會福利、文體活動(dòng)等社會組織直接登記或備案運(yùn)行“雙軌制”；提高向社會組織購買服務(wù)項(xiàng)目資金比例等。目前全市登記注冊的社會組織6000多個(gè)，政府向社會組織購買服務(wù)金額累計(jì)達(dá)2億多元，初步形成了門類齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、管理規(guī)范的社會組織體系。成都市錦江區(qū)在區(qū)級層面設(shè)立社會組織管理局、在街道設(shè)立社會組織指導(dǎo)中心，加強(qiáng)社會組織培育發(fā)展，增強(qiáng)了社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力。

六、健全社區(qū)治理機(jī)制

成都市在新型村級治理機(jī)制探索的基礎(chǔ)上，在城市社區(qū)全面實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)，設(shè)立了城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，其主要做法是：以上年常住人口為基數(shù)，由市區(qū)兩級財(cái)政按每百戶不低于3000元的標(biāo)準(zhǔn)安排城市社區(qū)公共服務(wù)和社會管理專項(xiàng)資金，并交由社區(qū)按照“提交公示項(xiàng)目議定—論證項(xiàng)目—組織實(shí)施”三個(gè)步驟自主確定支出項(xiàng)目，用于城市社區(qū)自治范疇的社區(qū)民主管理、社區(qū)教育培訓(xùn)、社區(qū)設(shè)施維護(hù)和維修、社區(qū)文體公益活動(dòng)、社區(qū)社會組織培育發(fā)展、社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)志愿服務(wù)等公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目。目前錦江區(qū)等區(qū)縣財(cái)政每年為社區(qū)安排的專項(xiàng)資金已達(dá)40余萬元。

街道綜合管理體制改革涉及面廣、難度大、任務(wù)重，需要相關(guān)配套改革措施。成都根據(jù)改革進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整了相關(guān)配套政策。根據(jù)新的職能定位，全面取消對街道辦事處的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，將街道目標(biāo)考核和績效評估的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到履行社會管理和公共服務(wù)職能上。同時(shí)，將街道辦事處財(cái)政預(yù)算管理由“一級財(cái)政管理體制”調(diào)整為“部門預(yù)算管理體制”，以街道職能調(diào)整后承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)事項(xiàng)作為編制財(cái)政預(yù)算的主要依據(jù)，由區(qū)財(cái)政安排專項(xiàng)資金提供必要的經(jīng)費(fèi)保障，從而確保了街道辦事處有錢辦事。此外，2012年出臺了《成都市服務(wù)型政府建設(shè)評估暫行辦法》，探索建立了由黨員代表、人大代表、政協(xié)委員、轄區(qū)單位、社區(qū)成員、服務(wù)對象代表和社會組織、第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行滿意度測評的服務(wù)型政府建設(shè)評估體系，打破了“上考下”和“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)至上”的考評模式，初步形成了立體多元、重點(diǎn)明晰的考核評價(jià)機(jī)制。