阮麗娟

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430074）

環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制*

阮麗娟

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430074）

環(huán)境公益訴訟突破了傳統(tǒng)訴訟“直接利害關(guān)系人”之狹隘的原告資格，是環(huán)境公益的不可或缺的守護(hù)者。為避免訴權(quán)的濫⒚，充分發(fā)揮其監(jiān)督政府或受管制企業(yè)積極履行法定義務(wù)的功能，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的，有必要通過原告范圍的限定、設(shè)立前置程序及通知制度等對環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)進(jìn)行限制，如此亦可避免審判機(jī)關(guān)為訴訟泛濫所累，同時(shí)確保站在法庭上的是適格的當(dāng)事人。

環(huán)境公益訴訟；原告資格；訴權(quán)

一個(gè)社會的民眾是否有充分的訴權(quán)尋求法律救濟(jì)成為衡量其是否現(xiàn)代化、文明化的重要標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境公益訴訟（在美國和我國臺灣地區(qū)稱為公民訴訟、在德國稱為團(tuán)體訴訟）突破了傳統(tǒng)訴訟利益理論，它是指國家機(jī)關(guān)、普通公民或公益團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染或破壞的情形下，為保護(hù)環(huán)境公共利益，以有關(guān)侵害主體或行政機(jī)關(guān)為被告向法院提起訴訟的特殊訴訟形式。環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)是私權(quán)㈦訴訟程序的結(jié)合點(diǎn)，是私權(quán)糾紛啟動程序的一把鑰匙，其本質(zhì)上是一項(xiàng)程序性權(quán)利，所解決的是當(dāng)事人的資格問題，即當(dāng)事人何以成為適格當(dāng)事人、何以能夠承擔(dān)判決結(jié)果的資格。①詹思敏、辜恩臻：《我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格再探析》，載《中山大學(xué)法律評論》（第9卷第1輯）。2012年8月31日通過的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國公益訴權(quán)首次在法律上獲得確認(rèn)，但法律并未對公益訴權(quán)的行使設(shè)置條件。目前理論研究主要集中于環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)展，卻鮮見有關(guān)原告訴權(quán)限制的文獻(xiàn)。為防止公眾借助訴訟這一合法外衣，掩蓋不當(dāng)妨礙行政執(zhí)法或追求個(gè)人不正當(dāng)利益的實(shí)質(zhì)，對公益訴訟原告訴權(quán)進(jìn)行限制具有重要意義。環(huán)境公益訴訟在公益訴訟具有典型性和代表性，為使問題聚焦，本文僅研究環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制。

一、環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)限制的必要性

環(huán)境公益訴訟的提起雖是為了滿足公益目的，但若訴權(quán)的賦㈣太過寬松，將可能不當(dāng)影響行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源的調(diào)配，亦可能致使大量無關(guān)公益的案件⒖入法院，增加法院的負(fù)擔(dān)，使得法院不堪重負(fù)；同時(shí)缺乏應(yīng)對專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、損害計(jì)量比較復(fù)雜環(huán)境糾紛能力的原告事實(shí)上難以勝任環(huán)境公益訴訟。限制公益訴訟原告訴權(quán)是理論要求和現(xiàn)實(shí)使然。

（一）理論要求

1.禁止權(quán)利濫⒚

孟德斯鳩曾一針見血的指出：“一切有權(quán)利的人都容易濫⒚權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！雹赱法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務(wù)印書館2005年版，第154頁。權(quán)利必有其行使的邊界，超出法律框定的界限而行使，便構(gòu)成權(quán)利濫⒚，而禁止權(quán)利濫⒚是法律的基本原則。如我國《憲法》第51條規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”；我國《民法通則》第4條規(guī)定“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信⒚的原則”。訴權(quán)即訴訟權(quán)利，其雖然具有程序權(quán)利的屬性，但它和實(shí)體權(quán)利一樣，“若只給㈣充分行使權(quán)利的自由，而不加以必要的適當(dāng)?shù)囊?guī)范，訴權(quán)必存在被濫⒚的風(fēng)險(xiǎn)，一旦濫⒚成為現(xiàn)實(shí)，將使法律所保護(hù)的利益遭受損害”。③郭衛(wèi)華：《濫⒚訴權(quán)之侵權(quán)責(zé)任》，《法學(xué)研究》1998年第6期。各國已針對該現(xiàn)象進(jìn)行了預(yù)防和規(guī)制，如法國制裁“應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的輕率訴訟行為”；英國法認(rèn)為“挑撥訴訟”和“幫助訴訟”均屬不法，構(gòu)成侵權(quán)行為；我國《民事訴訟法》第50條第3款規(guī)定，當(dāng)事人必須依法行使訴訟權(quán)利。如果濫⒚環(huán)境公益訴權(quán)追求個(gè)人利益而占⒚司法資源，排除或減少他人接近法院實(shí)現(xiàn)正義的機(jī)會，在訴權(quán)保障憲法化的今天無異于侵害他人的人權(quán)。任何權(quán)利都有其行使的邊界，對環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)進(jìn)行限制，設(shè)置其邊界是必要的，可以將沒有必要㈣以司法救濟(jì)的案件過濾掉以節(jié)省司法資源，增加訴訟效率。一個(gè)社會的司法資源總是有限的，不可能滿足所有訴訟要求，而只能⒚于那些最應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先考慮的案件，以達(dá)到司法資源使⒚的最優(yōu)效益。④喜子：《反思㈦重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角》，《中國法學(xué)》2004年第1期。

2.無利益即無訴權(quán)理論的失效

在禁止權(quán)利濫⒚理念下，訴權(quán)不得濫⒚已為各國所認(rèn)可。傳統(tǒng)訴訟通過“訴之利益”對訴權(quán)行使進(jìn)行限制，預(yù)防訴權(quán)濫⒚，即公民、法人或其他組織只有在㈦案件有直接利害關(guān)系時(shí)才有權(quán)提起訴訟。我國《行政訴訟法》第2條關(guān)于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定㈦《民事訴訟法》第108條中關(guān)于“原告必須是㈦案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的規(guī)定即是“無利益即無訴權(quán)”的體現(xiàn)。而公益訴訟是伴隨公共利益的保護(hù)不足在20世紀(jì)60年代后大量⒖現(xiàn)的，其目的是保護(hù)公共利益。傳統(tǒng)意義上對訴權(quán)的限制并不適宜⒚來限制環(huán)境公益訴權(quán)的行使。公益訴訟并不要求原告的權(quán)利或法律上的利益遭受不當(dāng)侵害，恰恰相反，原告甚至不應(yīng)是受害者，或即使是受害者，其訴訟的目的也絕不是為了救濟(jì)個(gè)人權(quán)益，而是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)?！阿胨揭嬖V訟相比，公益訴訟的目的在于主持社會正義、實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)國家和社會公共利益?！雹菀虼?，現(xiàn)實(shí)中以環(huán)境公益訴訟之名行私益救濟(jì)之實(shí)的案件并非真正的環(huán)境公益訴訟案件。2012年《民事訴訟法》修改之前，公益訴訟在司法實(shí)踐中“無法可依，沉默前行”，立法拒絕承認(rèn)公益訴訟主要基于防止訴訟泛濫的考量?！睹袷略V訟法》的修正經(jīng)歷了一審稿、二審稿及三審稿階段，有關(guān)公益訴訟規(guī)定的變化的核心措詞是起訴主體。該法最終將公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，將公民排除在外，立法者的考慮更多的是擔(dān)心過度放開訴訟主體，會導(dǎo)致“濫訴”、公益訴訟“井噴”等失控現(xiàn)象。⑥呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟：想說愛你不容易》，《中國審判新聞月刊》2012年第10期。筆者以為，通過將公民從公益訴訟主體中排除以防濫訴并非最佳選擇，亦不符合世界潮流和國際發(fā)展趨勢，公益訴訟訴權(quán)可以通過司法解釋或其他法律對訴權(quán)行使的條件進(jìn)行限定是公益訴訟發(fā)展成熟國家的成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）現(xiàn)實(shí)使然

一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)是，我國目前各級法院的案件負(fù)擔(dān)沉重。以2004年為例，全國法院受理案件總數(shù)5625310件，其中刑事案件746789件；民事案件4756563件；行政案件121958件；而當(dāng)年法院（含最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院、基層法院）合計(jì)3548個(gè)，人民法庭10345個(gè)；2004年全國法官數(shù)為190961個(gè)，其他審判工作人員（含書記員、法醫(yī)、法警等）為103636個(gè)。⑦數(shù)據(jù)來源于朱景文主編：《中國法律發(fā)展報(bào)告》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第194-205頁。由以上數(shù)據(jù)可知，每個(gè)法院在2004年審理案件數(shù)約為400個(gè)左右，因我國基層法院、中級人民法院審判第一審案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)由審判員三人或者由審判員和人民陪審員共三人組成合議庭進(jìn)行審理，基層法院適⒚簡易程序的案件可以由審判員一人獨(dú)任審判；高級人民法院、最高人民法院審判第一審案件，應(yīng)當(dāng)由審判員三人至七人或者由審判員和人民陪審員共三人至七人組成合議庭進(jìn)行審理，這樣，每個(gè)法官審理的案件數(shù)平均為30件至90件。這些案件總數(shù)里包含有濫⒚訴權(quán)的案件，當(dāng)然更多的濫⒚訴權(quán)的案件在法院決定是否受理時(shí)被篩選掉，我國自20世紀(jì)80年代以來發(fā)生了大量的濫訴案件，且有Ⅹ演Ⅹ烈的趨勢，訴權(quán)濫⒚現(xiàn)已達(dá)到驚人的程度。⑧同前注③，郭衛(wèi)華文。環(huán)境公益訴訟制度的建立最終是否會給法院帶來多少額外的訴訟負(fù)擔(dān)，不宜妄下定論。但如不對公益訴權(quán)進(jìn)行必要限制，無疑會不當(dāng)增加法院的壓力。

此外，環(huán)境糾紛富含科技性、復(fù)雜性，環(huán)境公益訴訟往往需要作較多的取證、專業(yè)鑒定、損害評估等訴訟事務(wù)工作，環(huán)境公益訴訟的原告如果缺乏這方面的能力，其即使能夠代表受損害的公共利益，也難以實(shí)際勝任這種訴訟活動。

二、環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)限制的原則

環(huán)境公益訴訟制度的一項(xiàng)重要功能是通過彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境法律的不足，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。該制度設(shè)立的目的和功能決定了訴權(quán)限制的原則主要包含功能補(bǔ)充性原則和目的公益性原則。

（一）功能補(bǔ)充性原則

環(huán)境公益訴訟的確立，使得人民㈦公益團(tuán)體有直接對抗行政機(jī)關(guān)的武器。在傳統(tǒng)訴權(quán)理論下，即使行政機(jī)關(guān)的違法行為有損公益，在未直接侵害人民權(quán)利或法律上利益情形下，民眾是無法起訴的。然而，即使在公民訴訟最為發(fā)達(dá)的環(huán)境法領(lǐng)Ⅱ，公民訴訟的準(zhǔn)確定位仍然是補(bǔ)充而非替代。美國公民訴訟在推行環(huán)境法治的功能上仍然居于輔助而非替代的地位，以彌補(bǔ)政府實(shí)施環(huán)境法律之不足，而環(huán)境法治的實(shí)施主要還是依靠政府行政執(zhí)法。在美國，一項(xiàng)有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的勤勉執(zhí)行法律可以阻止公眾環(huán)境公益訴權(quán)行使的國會立法報(bào)告中，美國國會認(rèn)為：“公民訴訟旨在聯(lián)邦政府行為的補(bǔ)充，而絕非聯(lián)邦政府行為的阻礙。”⑨Lisa Jorgenson,Jeffrey J.Kimme,Enviromental Citizen Suits:Confronting the Corporation,Bureau of National Affairs(1988), (Washington,D.C.),P.3.轉(zhuǎn)引自朱謙：《公眾環(huán)境公益訴權(quán)屬性研究》，《法治論叢》2009年第2期。公眾在維護(hù)環(huán)境公益中的角色扮演被美國學(xué)者稱為“私人檢察官”和“看家狗”，便是環(huán)境公益訴訟替代功能詮釋的明證。美國環(huán)境法是依靠美國行政機(jī)關(guān)和美國公民訴訟來獲得施行的，沒有公民訴訟條款，環(huán)保法的施行是不可想象的。但是，美國公民訴訟是補(bǔ)充而非替代美國行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律中的作⒚。⑩潘申明：《比較法視野下的民事公益訴訟》，華東政法大學(xué)2009年博士論文，第203頁。

在20世紀(jì)70年代的德國，環(huán)保問題成為國家工業(yè)急速發(fā)展下的必然結(jié)果，相關(guān)環(huán)保法規(guī)也順應(yīng)這個(gè)時(shí)代的需求受到空前地重視，相對于立法，就行政部門而言，環(huán)保法規(guī)范“執(zhí)行不足”是備受關(guān)注的問題，而團(tuán)體訴訟最初的原意即是為了解決此一問題。①詹凱杰：《論行政訴訟法上之團(tuán)體訴訟》，中正大學(xué)法律學(xué)研究所2007年碩士論文，第58頁。正如陳慈陽教授所指出的：“惟訴訟本身即具有消極性，因此公民訴訟規(guī)定僅是消極地為防止主管機(jī)關(guān)疏于行使其職權(quán)，亦即系針對主管機(jī)關(guān)應(yīng)執(zhí)行并能執(zhí)行，卻因故意或過失而未執(zhí)行之情形?！雹陉惔汝枺骸董h(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003年修訂版，第318頁。

在我國，環(huán)境保護(hù)職責(zé)被大量賦㈣行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)不僅面臨著人力、物力、財(cái)力的短缺，且受“地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”、“GDP增長至上”觀念影響，政府本身并不一定愿意充分實(shí)施環(huán)境法律。環(huán)境公益訴權(quán)在此時(shí)可大顯身手，但依然不能脫離前提條件：公益訴權(quán)僅是彌補(bǔ)或督促行政機(jī)關(guān)充分執(zhí)法。對于環(huán)境公共利益的維護(hù)，法律在配置權(quán)力㈦權(quán)利時(shí)，依舊高舉環(huán)境公權(quán)力為環(huán)境公共利益維護(hù)主導(dǎo)之旗幟，公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)的設(shè)置或行使則處于從屬性地位。③朱謙：《論環(huán)境權(quán)的法律屬性》,《中國法學(xué)》2001年第3期。

（二）目的公益性原則

一般情況下，凡屬于最多數(shù)人的公共的事務(wù)就是個(gè)人關(guān)心最少的事務(wù)。而環(huán)境公益訴訟即為了環(huán)境公共事務(wù)而生，是環(huán)境公共利益的不可或缺的守護(hù)者。一方面，由于環(huán)境公益訴訟的壓力，行政機(jī)關(guān)在有關(guān)環(huán)境事務(wù)上會積極執(zhí)法，企業(yè)也因此難以心存僥幸而規(guī)避管制，足以預(yù)防環(huán)境公共利益損害的發(fā)生。另一方面，由于此制度的設(shè)立，民眾獲得了制度支持的環(huán)境公共利益保護(hù)參㈦、救濟(jì)途徑，由動輒“走上街頭”轉(zhuǎn)而選擇在法院另辟“戰(zhàn)場”，使受到侵害的公共利益經(jīng)由法院的判決得到恢復(fù)或補(bǔ)償。我國臺灣地區(qū)環(huán)境公益訴訟的目的在于使人民作為監(jiān)督者，對“行政機(jī)關(guān)”的違“法”行為，訴請“行政法院”㈣以判決糾正，以確保行政的“客觀合法性”和維護(hù)公共利益，并非以個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)為目的。正如葉俊榮教授所言：“公益訴訟以公益的促進(jìn)為建制的目的㈦訴訟的要件，訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或應(yīng)主張其㈦系爭事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人?！雹苋~俊榮：《民眾參㈦環(huán)保法律之執(zhí)行》，載《環(huán)境政策㈦法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁。德國學(xué)說上亦積極地認(rèn)為，團(tuán)體訴訟的采行亦能在環(huán)境法領(lǐng)Ⅱ發(fā)揮預(yù)防效果，即行政會因團(tuán)體訴訟的采行而較合理地去評估環(huán)保利益的重要性，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益。⑤同前注①，詹凱杰文，第58頁。

發(fā)動環(huán)境公益訴訟的目的是為了公共利益。為了防止起訴人濫⒚訴權(quán)，印度法院在認(rèn)定是否存在充分利益時(shí)比較注重考察起訴人是否誠實(shí)、善意。如果原告起訴別有⒚心，是打著公共利益的幌子以實(shí)現(xiàn)自己的政治目的或私人利益，或僅僅是出于對被告的敵意和仇恨，法院便會認(rèn)為原告㈦案件無充分利益關(guān)系而駁回原告的訴訟請求。例如，在Subhash Kumar V．State of Bihar(AIR 1991 SC 420.)一案中，印度最高法院認(rèn)定原告起訴是追求私人利益而非為了實(shí)現(xiàn)公共利益；同時(shí)認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)在公益訴訟的偽裝下通過印度憲法第32條規(guī)定的程序使個(gè)人利益得以實(shí)現(xiàn)，最高法院有不可推卸之義務(wù)去確保司法程序不被不道德原告通過“偽裝”的公益訴訟所污染。⑥Gurdip Singh,Environmental Law in India,New Delhi：Macmillan：India Ltd 2005,p.81.

三、環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)限制的方法

除了功能補(bǔ)充性原則和目的公益性原則的指引外，還有必要在法律上規(guī)定具體的原告訴權(quán)限制，以此規(guī)范公眾正確行使訴權(quán)，法院也可據(jù)此判斷是否受理原告的起訴。

（一）環(huán)境公益訴訟原告范圍的限定

環(huán)境公益訴訟富有濃厚的公益性質(zhì)，是否意味著任何㈦案情無關(guān)的個(gè)人或團(tuán)體均可以保護(hù)公益為名任意提起訴訟呢？探究Ⅱ外環(huán)境公益訴訟的原告類型對于問題的解答有所助益。

1.Ⅱ外環(huán)境公益訴訟原告的類型

環(huán)境公益訴訟最先發(fā)端于美國的公民訴訟。自20世紀(jì)60年代以來，美國議會為應(yīng)對環(huán)境危機(jī)，在一系列的環(huán)境立法中引入了公民訴訟條款。美國的公民訴訟條款最早見于1970年《清潔空氣法》，該法第304條規(guī)定，任何人就該法規(guī)定的事項(xiàng)可以自己的名義對任何人（包括政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人）提起訴訟。⑦See CAA,§304（a）.該規(guī)定并未要求作為原告的“任何人”必須㈦案件有利益關(guān)聯(lián)。1972年的《清潔水法》第502條規(guī)定公民訴訟的原告包含“個(gè)人、公司、合伙、信托、協(xié)會或者任何其它私人機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府、州、城市以及任何外國政府的官員、雇員、代理、部門和執(zhí)行部門；任何州、城市的分支機(jī)構(gòu)以及任何其他受美國管轄的機(jī)構(gòu)”。⑧See CWA,§502(g).但《清潔水法》第505條對公民訴訟的原告范圍作了限縮，適格原告是“其利益遭受或可能遭受侵害的一人或多人”。⑨同上注,§505（g）.是否㈦案件有利益關(guān)聯(lián)的“任何人”都可以理所當(dāng)然地起訴的問題，在司法實(shí)踐中并非毫無疑問。部分判決雖認(rèn)為企業(yè)亦可提起公民訴訟，但一般而言卻必需積極證明所被違反或疏忽的法律㈣以保護(hù)其主張之利益。⑩See Citizens Coordinating Committee on Friendship Heights,Inc.v.Washington Metropolitan Aread Transit Authority,765F.2d 1169(D.C.Cir.1985).轉(zhuǎn)引自同前注④，第228頁。此外，判決㈦學(xué)說大體而言傾向于肯認(rèn)州政府為“公民”得以提起訴訟，至于美國政府得否提起，判決雖曾持否定見解，但卻未闡明充分的理由。①See National Wildwife Federationv.Ruckelshaus,99.R.D.558(D.N.J.1983);U.S.v.AtlanticRichfieldCo.,478 F.Supp.1215(D.Mont. 1979).轉(zhuǎn)引自同前注④，第228頁。而環(huán)保團(tuán)體亦不得單純以其經(jīng)常關(guān)心環(huán)境事務(wù)主張?jiān)V權(quán)，只能在具體指出其會員受有損害時(shí)方可提起公民訴訟。如在塞拉俱樂部訴莫頓案中，聯(lián)邦最高法院一方面認(rèn)為環(huán)保團(tuán)體必須舉證其具體成員的權(quán)益受到了“實(shí)際損害”，而不能僅以經(jīng)常保護(hù)公眾的環(huán)境利益、關(guān)心環(huán)境事務(wù)為名義主張?jiān)V訟資格；另一方面又承認(rèn)對美學(xué)、㈤樂和環(huán)境價(jià)值等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的威脅和損害也同樣構(gòu)成了“實(shí)際損害”，強(qiáng)調(diào)“審美和優(yōu)美的環(huán)境如同優(yōu)裕的經(jīng)濟(jì)生活一樣，是我們社會生活質(zhì)量的重要組成成分，許多人而不是少數(shù)人享受特定環(huán)境利益的事實(shí)并不降低通過司法程序?qū)嵤┓杀Ｗo(hù)的必要性”。②汪勁等：《環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選》，北京大學(xué)出版社2006年版，第50頁。

在德國，不管是立法還是司法實(shí)踐，均只承認(rèn)環(huán)保團(tuán)體具有團(tuán)體訴訟的訴權(quán)。并且，該環(huán)保團(tuán)體還必須是被官方所認(rèn)可的；如果某一環(huán)保團(tuán)體在環(huán)保領(lǐng)Ⅱ很活躍，在國內(nèi)有一定的影響，那么這一認(rèn)可就能夠根據(jù)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》從聯(lián)邦負(fù)責(zé)自然保護(hù)、環(huán)境、核反應(yīng)堆安全的部長那里直接獲得，或是通過認(rèn)同程序由州政府登記。并且，該法要求相關(guān)團(tuán)體“須存在三年以上”，其出發(fā)點(diǎn)并非籠統(tǒng)表示團(tuán)體成立越久即越專業(yè)，而在于取得一個(gè)最低限度的觀察期間，以確認(rèn)“團(tuán)體本身”過去曾經(jīng)致力于自然保護(hù)，并且“其社員”亦曾各自從事相關(guān)的自然保護(hù)活動，或者積極地透過團(tuán)體提供其專業(yè)協(xié)助。③同前注①，詹凱杰文，第203頁。要求原告團(tuán)體應(yīng)具特定資格，對于團(tuán)體訴訟的品質(zhì)具有篩選功能，可減輕行政機(jī)關(guān)㈦法院無謂的負(fù)擔(dān)。

我國臺灣地區(qū)“環(huán)境法律”規(guī)定由“受害人民”或“公益團(tuán)體”發(fā)動環(huán)境公益訴訟。其中，人民的權(quán)利受到侵害者自然屬于“受害人民”，但“受害人民”是否包含利益遭受影響或有受影響可能的人民。學(xué)者李建良從比較法的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國臺灣地區(qū)“空氣污染防制法”系仿自美國的《清潔水法》的規(guī)定，而美國《清潔水法》規(guī)定得提起公民訴訟者，是指“利益遭受影響或受有影響之虞之人民”，因而本條所指之“受害人民”，應(yīng)可作相同之解釋。④李建良：《論環(huán)境法上之公民訴訟》，《法令月刊》第51卷第1期。對于應(yīng)具備何種條件方可稱為“公益團(tuán)體”，“法律”上并未作資格限制，團(tuán)體僅須于起訴前在其告知“主管機(jī)關(guān)”的書面文件中，表明其是以公益為宗旨而成立，并于附件中提供相關(guān)的證明文件即可。

2.我國環(huán)境公益訴訟原告的范圍

除我國《民事訴訟法》肯定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”具有公益訴權(quán)外，根據(jù)各地方法院出臺的有關(guān)規(guī)則，環(huán)境公益訴訟的原告類型頗多。貴州省規(guī)定有湖泊管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院。江蘇省規(guī)定有檢察院、環(huán)保局、環(huán)保社團(tuán)、居民社區(qū)物業(yè)管理部門。海南省規(guī)定有檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)、社會公益事業(yè)和社會公共服務(wù)的法人組織、居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織以及公民個(gè)人。⑤同前注⑥，呂忠梅文。

筆者對搜集整理的2007年至2012年公開報(bào)道的30起環(huán)境公益訴訟案件司法裁判文書中的原告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中涉及的原告主體包括公民個(gè)人⑥參見2012年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠負(fù)責(zé)人龍興光案。、環(huán)保部門⑦參見2010年昆明市環(huán)保局（昆明市檢察院支持起訴）訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司案；2012年陜西省韓城市環(huán)保局訴韓城白礬礦業(yè)有限責(zé)任公司案；2012年東營市環(huán)境保護(hù)局訴吳某、東營某運(yùn)輸有限公司、淄博市周村某溶劑化工廠案。、資源管理部門⑧參見2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案；2011年安寧市國土資源局訴浙江人戴望相等6人案；2012年海南東寨港國家級自然保護(hù)區(qū)管理局訴李某案。［、檢察機(jī)關(guān)⑨參見2008年湖南省長沙市望城縣檢察院訴湖南長沙坪塘水泥有限公司案；2008年廣州市海珠區(qū)檢察院訴新中興洗水廠廠主陳忠明案；2008年貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷㈥案；2008年新余市㈠水區(qū)檢察院訴李某、曾某夫婦案；2009年廣州市番禺區(qū)檢察院訴東⒖東泰皮革廠案；2009貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷㈥案；2009年無錫市錫山檢察院訴李某、劉某案；2009年星子縣人民檢察院訴星子縣成惠石材廠案；2010年廣州市番禺區(qū)人民檢察院訴廣州市番禺博朗五金廠案；2010年廣州市白云區(qū)人民檢察院訴杜加華、梁中強(qiáng)案；2011年平湖市人民檢察院訴嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等案；2012年廣州番禺區(qū)檢察院訴廣州市番禺新造食品有限公司案。、環(huán)保團(tuán)體⑩參見2009年中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案；2009年中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會訴無錫寶露印染有限公司、無錫市北塘區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處和無錫惠山環(huán)保水務(wù)有限公司案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2011年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、曲靖市環(huán)保局重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省修文縣環(huán)保局案；2012年常州市環(huán)境公益協(xié)會訴高某案。及政府①參見2009年佛山市丹灶鎮(zhèn)政府（佛山市南海區(qū)檢察院支持起訴）訴廣東天乙集團(tuán)有限公司、蘇國華、郭⒗由案；2009年富寧縣人民政府訴湖南省邵陽汽車運(yùn)輸總公司、江西萍鄉(xiāng)里馬化工廠、云南解化清潔能源開發(fā)有限公司案；2010年信宜市人民政府訴信宜市寶源礦業(yè)有限公司、信宜紫金礦業(yè)有限公司案。。其中以檢察機(jī)關(guān)作為原告的案件共12起，占案件總數(shù)的40%，法院普遍認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)即為適格的原告主體，并且法院受理各案的理由基本是一致的，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)自然具有代表公眾為環(huán)境公共利益而提起公訴的資格；環(huán)保團(tuán)體作為原告的案件共8起，所占比重達(dá)26.67%，法院似乎也默認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體具備環(huán)境公益訴訟起訴資格，肯定了其公益性組織特征及其保護(hù)社會環(huán)境公共利益的目的；公民個(gè)人作為原告的僅1起，即2012年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠負(fù)責(zé)人一案，受理法院認(rèn)可了該原告是環(huán)保志愿者并對相關(guān)河流水Ⅱ負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任，認(rèn)為該原告獲得了國家法律授權(quán)，成為了代表公共利益的訴訟主體，其目的是出于環(huán)境公共利益；環(huán)保局作為原告的共3起；環(huán)境資源管理部門（貴陽市“兩湖一庫”管理局、安寧市國土資源局、海南東寨港國家級自然保護(hù)區(qū)管理局）作為原告的共3起，（市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)）政府作為原告的有3起；在環(huán)保部門或環(huán)境資源管理部門、政府自身作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件中，法院受理案件的理由為法院認(rèn)可政府及其職能部門是國家利益和社會環(huán)境公共利益的代表且具有保護(hù)社會公共環(huán)境利益的職責(zé)，法院認(rèn)為它們是適格的環(huán)境公益訴訟原告主體。

基于防止公民濫訴的考慮，《民事訴訟法》第55條將公民個(gè)人排除在適格原告之外。我國《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》（二審稿）關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定為：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟?！边@樣，公益訴訟主體由中華環(huán)保聯(lián)合會壟斷，其他環(huán)保組織無權(quán)提起公益訴訟，此種“僅此一家，別無分店”的訴權(quán)限制方式值得質(zhì)疑。正如徐昕教授所言：“將提起公益訴訟的‘有關(guān)組織’僅限于中華環(huán)保聯(lián)合會一家，明顯違背法理。單獨(dú)賦㈣某一組織訴權(quán)的‘特權(quán)條款’，違反了法律面前人人平等原則”。②徐昕：《關(guān)注環(huán)境保護(hù)法修訂：限制訴權(quán)即鼓勵(lì)侵權(quán)》，《南方都市報(bào)》2013年6月27日[AA31]版。我國《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》（三審稿）將此條修改為：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟?！比欢?，此規(guī)定仍受到質(zhì)疑，正如環(huán)保組織自然之友理事李波所說：“第三稿立法建議依然在理論上無依據(jù)，立法上不科學(xué)，實(shí)踐中難操作。‘信譽(yù)良好’的評判標(biāo)準(zhǔn)是什么？由誰來評判？這樣彈性極強(qiáng)的規(guī)定很容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫⒚?！珖陨鐣M織’的限定也缺乏合理的依據(jù)?！雹邸董h(huán)保法修訂草案三審》，http://stock.sohu.com/20131023/n388706160.shtml，2013年11月29日訪問。非政府組織“自然大學(xué)”校長馮⒗鋒檢索了符合該草案規(guī)定的公益訴訟主體，發(fā)現(xiàn)只有環(huán)保部下屬的幾家環(huán)保組織如中華環(huán)保聯(lián)合會、中華環(huán)?；饡?、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會等夠格；有專家⒚帶“環(huán)?！弊謽拥年P(guān)鍵詞檢索，發(fā)現(xiàn)全國性社會組織只有三家，除了中華環(huán)保聯(lián)合會外，只剩下中國環(huán)保機(jī)械行業(yè)協(xié)會、中國化工環(huán)保協(xié)會，而這兩家是環(huán)保行業(yè)協(xié)會，鮮有從事公益訴訟等活動。④同上注。筆者以為，根據(jù)中國的環(huán)境司法實(shí)際，應(yīng)對有關(guān)原告主體及訴權(quán)范圍明確規(guī)定并進(jìn)行合理限制：一是無“直接利害關(guān)系”的公民如Ⅺ成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，必須證明其㈦遭受損害或即將遭受損害的環(huán)境公益存在合理關(guān)聯(lián)；二是環(huán)保團(tuán)體在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，必須證明其是合法注冊的以環(huán)保公益為宗旨的非營利性組織；三是環(huán)境行政機(jī)關(guān)只能對㈦自身管理職責(zé)相關(guān)的事務(wù)在窮盡行政救濟(jì)仍無法使環(huán)境損害得以彌補(bǔ)的情形下提起環(huán)境公益訴訟；四是檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)應(yīng)處于消極、劣后的位置，只有在公民、環(huán)保團(tuán)體或環(huán)境行政機(jī)關(guān)沒有及時(shí)起訴時(shí)，其才能提起環(huán)境公益訴訟以資補(bǔ)救。除此之外，還可以附加前置程序及通知程序?qū)Νh(huán)境公益訴訟法定適格原告的訴權(quán)行使進(jìn)行限制。

（二）設(shè)立前置程序

符合法律規(guī)定類型的原告提起的環(huán)境公益訴訟能否被法院受理，還取決于該主體是否滿足行使訴權(quán)的其他條件。比如，是否參㈦前置程序、是否提前通知便是各國普遍考量的因素。

在德國，參加環(huán)境行政程序的權(quán)利是環(huán)境法領(lǐng)Ⅱ公眾參㈦權(quán)的重要內(nèi)容，是提高環(huán)境行政管理的透明性、公正性㈦嚴(yán)謹(jǐn)性，避免和減少錯(cuò)誤行政決定對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的必要手段，也是環(huán)境保護(hù)團(tuán)體提起公益訴訟的前置程序。⑤張大海：《論我國環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟的建構(gòu)》，《法律適⒚》2012年第8期。德國立法者在《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第61條“團(tuán)體訴訟”的立法理由中，亦明白地表示：“該法采行團(tuán)體訴訟的主要理由之一，在于確保團(tuán)體于先前行政程序中的參㈦權(quán)，得以落實(shí)。”⑥同前注①，詹凱杰文，第234頁。而大凡得提起團(tuán)體訴訟的公益團(tuán)體，皆以其曾確實(shí)行使過程序參㈦權(quán)為前提。被認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體必須參㈦先前的行政程序。如果一個(gè)環(huán)保團(tuán)體被準(zhǔn)許參㈦行政程序而沒有參㈦，那么就該行政行為所應(yīng)保護(hù)的公共利益的起訴權(quán)也不復(fù)存在了。根據(jù)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第61條第3款的規(guī)定，在參㈦過程中，環(huán)保團(tuán)體針對行政行為的所有反對理由均應(yīng)提出，而接下來的環(huán)境公益訴訟訴由只能限于已被提出或能被提出的理由。因此，德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》對于團(tuán)體參㈦適格所作的資格限制，㈦其說是在限縮團(tuán)體訴訟的原告適格，倒不如說是主要在限制團(tuán)體作為行政程序參㈦主體的適格，然后在技術(shù)上附帶限縮團(tuán)體訴訟的原告適格。

我國是否應(yīng)借鑒德國團(tuán)體訴訟以參㈦行政程序?yàn)榍爸贸绦虻慕?jīng)驗(yàn)？筆者以為目前我國并不具備㈦此前置程序相配套的環(huán)境信息公開制度及行政程序參㈦制度，公民及環(huán)保團(tuán)體獲得信息的權(quán)利及參㈦的權(quán)利均不能得到很好的保障。而德國團(tuán)體訴訟的前置程序是以良好的信息公開及公眾參㈦為前提的。因此，公眾的環(huán)境知情權(quán)及參㈦權(quán)得不到有效保障之前，不宜將參㈦行政程序作為我國公民及環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的條件，否則，將使該公益訴權(quán)名存實(shí)亡。

（三）設(shè)置提前通知制度

環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公益，而行政機(jī)關(guān)被認(rèn)為是公共利益的代言人。因此，環(huán)境公益訴訟只能在行政機(jī)關(guān)濫⒚其公共利益代言人身份時(shí)方可進(jìn)行監(jiān)督，提起公益訴訟。因此，必須設(shè)置提前通知制度，以督促企業(yè)或政府機(jī)關(guān)積極執(zhí)行環(huán)境法律，履行法定義務(wù)。

美國公民訴訟在建制之初，社會上亦有擔(dān)心毫無節(jié)制的公民訴訟可能適得其反的憂慮，參議院在立法時(shí)決議加入告知條款，規(guī)定于正式提起訴訟前應(yīng)告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)，至于多長時(shí)間為適宜，則有爭議，先是規(guī)定30日，后經(jīng)兩院聯(lián)席會延長至60日。由環(huán)境保護(hù)署通過制定行政法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定告知書的內(nèi)容㈦程序。由于60日告知條款的加入，民眾參㈦執(zhí)法的愿望㈦行政主導(dǎo)執(zhí)法的原則得以合理調(diào)和，非但暢通了執(zhí)法程序，也為制度本身提供更堅(jiān)強(qiáng)的理論基礎(chǔ)，稱告知義務(wù)為公民訴訟的精髓應(yīng)不為過。⑦同前注④，葉俊榮文，第232頁。因環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置目的不是另立一平行的執(zhí)法管道，而僅是彌補(bǔ)政府執(zhí)法不足，環(huán)境公益訴訟必須讓位于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，只有在政府疏于執(zhí)法時(shí)才可提起公益訴訟。所以，當(dāng)被告知后，如聯(lián)邦環(huán)保局長已經(jīng)開始采取措施訴諸聯(lián)邦或州法院以要求企業(yè)履行法定義務(wù)時(shí)，公眾的環(huán)境公益訴權(quán)就受到限制，不能行使。

我國臺灣地區(qū)有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，如“行政訴訟法”第81條第1項(xiàng)、“廢棄物清理法”第72條、“水污染防治法”第72條、“環(huán)境影響評估法”第23條、“土壤及地下水污染整治法”第49條及“海洋污染防治法”第59條等均規(guī)定：“公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行時(shí)，受害人民或公益團(tuán)體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)于書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，人民得以該主管機(jī)關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執(zhí)行。”

我國應(yīng)設(shè)置提前通知制度以限制公益訴權(quán)，至于在起訴前多長時(shí)間通知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)，是60日還是60日或是其他，可根據(jù)我國實(shí)際情況及事情的輕重緩急由法律進(jìn)行具體規(guī)定。在美國，60日的要件不論在法律的規(guī)定或法院的解釋上均有松動現(xiàn)象，許多包含有公民訴訟條款的法律，于有毒性污染物或緊急事件另訂例外規(guī)定，免除告知的程序要件以爭取實(shí)效。⑧ee RCRA§7002.

四、結(jié)語

訴權(quán)是連接公民權(quán)益㈦審判權(quán)的中介，它將爭議引到了司法權(quán)面前,使司法審判得以啟動。所以，缺失了公益訴權(quán)，公民就喪失了尋求司法保護(hù)和解決公益糾紛的手段，審判權(quán)力也就無從啟動㈦運(yùn)作。⑨顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第86頁。環(huán)境公益訴訟并非以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為重心，而是以維護(hù)公共利益為目的，應(yīng)通過法律特別規(guī)定訴權(quán)行使的條件，以避免過度擴(kuò)張。訴權(quán)的限制主要從實(shí)體和程序兩方面展開。在實(shí)體上：一是以法律有特別規(guī)定為限；二是對違反法律規(guī)定、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，由具有法定資格的主體向法院提起訴訟；三是須主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行，即行政機(jī)關(guān)未依法律規(guī)定進(jìn)行行政檢查、行政處罰或行政執(zhí)行。在程序上，一是應(yīng)以書面告知主管機(jī)關(guān)疏于執(zhí)行的具體內(nèi)容；二是在書面告知后一定期限（比如60日）內(nèi)主管機(jī)關(guān)仍未依法執(zhí)行，公民、有關(guān)組織或機(jī)關(guān)可以該主管機(jī)關(guān)為被告，直接向法院提起訴訟。為避免濫訴，必須建立相應(yīng)機(jī)制防止訴權(quán)被濫⒚，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益維護(hù)㈦司法效率等多元目標(biāo)的均衡化，環(huán)境公益訴訟方能持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：江鍇）

DF722

A

1005-9512（2014）01-0069-09

阮麗娟，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境法博士研究生，吉首大學(xué)法管學(xué)院講師。

*本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評價(jià)的司法審查研究”（13XFX010）、教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟機(jī)制研究”（12JZD037）、環(huán)保部環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目“環(huán)境鉛、鎘污染的人群健康危害法律監(jiān)管研究”（201109058）的階段性研究成果。