王宜建 秦玉華（山東省棗莊市山亭區(qū)司法局）

創(chuàng)新設(shè)立司法行政協(xié)理員的實踐與思考

王宜建 秦玉華（山東省棗莊市山亭區(qū)司法局）

近年來，山東省棗莊市山亭區(qū)針對鎮(zhèn)街行政村合并、行政管控能力相對削弱的實際，緊緊圍繞中央對司法行政工作的總要求，堅持科學(xué)謀劃，注重調(diào)查研究，在司法行政工作領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，探索了在村(居)設(shè)立司法行政協(xié)理員的做法，即每個村（居）選聘一名（或多名）合適的人員專門落實司法行政在基層村居的各項職責(zé)任務(wù)，從而有效維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，推動平安建設(shè)、法治建設(shè)、和諧社會建設(shè)進(jìn)程。經(jīng)過幾年的實踐，這一創(chuàng)新工作的運行逐步規(guī)范完善，效果日益顯現(xiàn)。中央政法委和中央電視臺12頻道聯(lián)合推出的“平安中國”系列節(jié)目對山亭區(qū)設(shè)立村（居）司法行政協(xié)理員做法作了專題報道；中央政法委《政法動態(tài)》和《政法綜治要情》同時轉(zhuǎn)發(fā)了在村（居）設(shè)立司法行政協(xié)理員的創(chuàng)新經(jīng)驗，時任中央政治局委員、政法委副書記王樂泉、司法部部長吳愛英分別作出重要批示，并要求在全國各省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行推廣。

一、設(shè)立村（居）司法行政協(xié)理員的社會背景

（一）落實司法行政職能的需要。根據(jù)調(diào)研結(jié)果來看，鎮(zhèn)街司法所力量嚴(yán)重不足，人員編制只有2-3人，部分地區(qū)還存有1人所現(xiàn)象，面對轄區(qū)內(nèi)三四十個行政村、五六十個自然村、跨度達(dá)30余華里的工作距離和大量矛盾糾紛，許多工作只能疲于應(yīng)付，力不從心，普法宣傳、依法治理、法律咨詢、社區(qū)矯正、幫教安置等工作任務(wù)無法真正有效地落實到最基層，特別是對刑滿釋放、社區(qū)矯正等重點人群的教育管理和控制很難到位，社會隱患增多。因此，必須解決司法行政工作在村級“有人辦事”的問題，加強司法行政體制改革、創(chuàng)新司法行政工作新模式勢在必行。

（二）維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和各種經(jīng)濟利益格局的重新組合，大量社會矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，“事小、量大、易激化”，呈現(xiàn)多發(fā)性、多樣性、復(fù)雜性、趨利性的特征，導(dǎo)致鎮(zhèn)街需要拿出大量精力處理矛盾糾紛和各類上訪。同時，村居規(guī)模調(diào)整后，村居干部職數(shù)相對減少，部分村級的調(diào)解組織形同虛設(shè)。司法行政協(xié)理員的設(shè)立，可以充分發(fā)揮其熟悉村情民意的優(yōu)勢，及時排查矛盾隱患，有效地調(diào)處各類糾紛，將大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)，化解消除不穩(wěn)定因素。

（三）滿足農(nóng)民法律服務(wù)的需要。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，基層村居出現(xiàn)了大量的合作社、協(xié)會等，各類涉及債權(quán)債務(wù)的合同糾紛大量發(fā)生。而由于經(jīng)濟法規(guī)的不健全、不到位、落實不力，或因為參與市場經(jīng)濟交往的農(nóng)民自身經(jīng)營能力和法律水平欠缺，致使經(jīng)濟交往過程中的沖突多發(fā)，而傳統(tǒng)的說服教育、道德謙讓等常規(guī)方式又不能有效解決這些矛盾糾紛，使小糾紛釀成大事件，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟發(fā)展。而設(shè)立的司法行政協(xié)理員，具有一定的法律知識，正可以為經(jīng)濟交往特別是合同履行把好法律關(guān)，有效解決上述問題，營造、保持農(nóng)村經(jīng)濟的有序、良好運行環(huán)境，保障農(nóng)民的利益，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（四）農(nóng)村民主法治建設(shè)的需要?；鶎哟寮壸灾谓M織的民主法治建設(shè)是普法依法治理工作的重要內(nèi)容，村級班子的法律水平?jīng)Q定了村級民主法治建設(shè)的水平。在村級班子中配備懂法用法的成員，可以有力提高和確保村級管理決策的合法性、合理性。同時，當(dāng)前農(nóng)民的維權(quán)意識不斷增強，要求參與村級事務(wù)決策和管理的呼聲越來越高，凡事“要說法、討根據(jù)”成為普遍現(xiàn)象。設(shè)立的司法行政協(xié)理員，正是從村兩委成員中選聘，解決了“進(jìn)班子”問題，有利于開展工作；通過司法局、司法所進(jìn)一步的管理培訓(xùn)，更能促進(jìn)村級依法自治、依法決策，有效推進(jìn)基層民主法治建設(shè)。

（五）充分利用和整合現(xiàn)有人力資源的需要。普法依法治理工作的深入開展，為農(nóng)村培養(yǎng)了大量的法律大專生村干部和法律明白人，山亭區(qū)90%的村都有了法律大專生村干部。這些法律大專生村干部具有較為扎實的法律知識，選聘他們作為司法行政協(xié)理員，能夠較好地開展普法宣傳、化解矛盾、解決群眾法律咨詢服務(wù)需求等司法行政工作。對于部分沒有法律大專生的村，一方面繼續(xù)從現(xiàn)有班子成員中選擇合適人員進(jìn)行法律知識和司法行政相關(guān)知識的培訓(xùn)、培養(yǎng)，并選聘為司法行政協(xié)理員；另一方面還可以從大學(xué)生村干部中選聘，他們年輕有干勁，理論素質(zhì)高，能很快勝任村級司法行政工作。

二、司法行政協(xié)理員與村調(diào)委會、村兩委、司法所的關(guān)系

司法行政協(xié)理員承擔(dān)著服務(wù)本村群眾、維護村居穩(wěn)定的任務(wù)，是司法行政職能在基層有效的落實，其性質(zhì)決定了它與調(diào)委會、與村（居）兩委有區(qū)別，又存在著密切的聯(lián)系。

（一）與村(居)調(diào)委會的關(guān)系。村(居)調(diào)委會是基層專職調(diào)解組織，其職能、作用、設(shè)置及工作開展等已由相關(guān)法律文件予以規(guī)定，其中一個明確規(guī)定就是其要接受司法所的管理指導(dǎo)。司法行政協(xié)理員是代表司法行政機關(guān)來開展工作的，與調(diào)委會的關(guān)系是：司法行政協(xié)理員代表司法所管理、指導(dǎo)、參與本村調(diào)委會工作。但是，司法行政協(xié)理員除了承擔(dān)著對本村矛盾糾紛的調(diào)查了解、各類糾紛苗頭的預(yù)防、矛盾糾紛個案的全程處理等深層次工作，還兼有司法行政的其他各項職能，對矛盾糾紛的排查調(diào)處工作更具有連續(xù)性、整體性、長期性職責(zé)。

（二）與村（居）兩委的關(guān)系。村(居)黨支部是黨在村(居)的領(lǐng)導(dǎo)組織，村民委員會是村(居)自治組織。村(居)兩委承擔(dān)著維護穩(wěn)定、推進(jìn)依法治村等職責(zé)，司法行政協(xié)理員是排查調(diào)處矛盾、開展普法宣傳、提供法律服務(wù)等維護穩(wěn)定職能的具體落實者?；蛘哒f，村(居)司法行政協(xié)理員是依托村(居)，在村(居)兩委領(lǐng)導(dǎo)下，通過專項、具體職責(zé)的落實，達(dá)到維護穩(wěn)定、推進(jìn)法治的共同目標(biāo)。村(居)兩委具有綜合職能，而司法行政協(xié)理員發(fā)揮的是專項職能。

（三）與司法所的關(guān)系。司法行政協(xié)理員是由司法所對其進(jìn)行指導(dǎo)和管理，其人員補助是由司法所統(tǒng)一發(fā)放。同時，司法行政協(xié)理員又在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下服務(wù)于本村穩(wěn)定，因此，他受司法所和村兩委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

三、司法行政協(xié)理員工作運行機制

（一）司法行政協(xié)理員的人選。村（居）司法行政協(xié)理員是司法行政工作的延伸，每個村（居）設(shè)立1名或多名司法行政協(xié)理員，在村（居）兩委和司法所領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，辦公地點設(shè)在村（居）委會辦公地。司法行政協(xié)理員實行選聘制，原則上由本村(居)的法律大專生村干部或村兩委成員擔(dān)任，由司法所和村(居)兩委共同考核推薦，經(jīng)司法所培訓(xùn)合格，報請區(qū)司法局統(tǒng)一頒發(fā)聘書，持證上崗。山亭區(qū)268個行政村（居）配備了270名協(xié)理員，其中法律大專生比例占81%，年齡在40歲以下的占62%，人員構(gòu)成中既有年富力強的同志，也有德高望重的干部。

（二）司法行政協(xié)理員的職責(zé)。村(居)司法行政協(xié)理員日常工作由司法所進(jìn)行監(jiān)督管理。其承擔(dān)的工作職責(zé)有：協(xié)助村(居)委會開展村民依法自治工作，為村(居)委會決策提供法律咨詢和建議；協(xié)助上級司法行政部門指導(dǎo)本村（居）人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)處，并對重大糾紛隱患及時報告上級司法行政部門；調(diào)查研究矛盾糾紛排查調(diào)處工作的特點和規(guī)律性，確保本村（居）無矛盾激化、民轉(zhuǎn)刑、上訪等事件；義務(wù)為本村村民提供法律咨詢和進(jìn)行法律明白人培訓(xùn)；聯(lián)絡(luò)基層法律服務(wù)工作者、律師、公證人員開展法律服務(wù)，解決村民生產(chǎn)生活中的法律問題；協(xié)助上級司法行政部門和村(居)兩委開展普法和依法治理工作；協(xié)助上級司法行政部門開展對社區(qū)服刑人員的教育改造、管理和監(jiān)督；協(xié)助上級司法行政部門和村(居)兩委組織開展對刑滿釋放人員的教育、管理、過渡性幫教安置工作；協(xié)助上級司法行政部門參與本村(居)合同的起草、修訂、監(jiān)督和管理；完成上級司法行政部門交辦的其它工作。

（三）司法行政協(xié)理員的管理。

1、建立完善日常管理機制。為做好協(xié)理員的日常管理，區(qū)司法局成立了司法行政協(xié)理員管理辦公室，設(shè)在局基層科，建立健全司法行政協(xié)理員檔案，指導(dǎo)各司法所具體開展日常管理和考核檢查。如建立了例會制度，由各司法所召集，每月26日召開，傳達(dá)上級指示，布置工作任務(wù)；建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，采取集中培訓(xùn)與日常自學(xué)相結(jié)合，每年由區(qū)司法局組織一次學(xué)習(xí)考試；建立考勤制度，規(guī)定協(xié)理員必須認(rèn)真參加司法局、司法所組織的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，長時間外出需請假，考勤情況納入年度目標(biāo)考核；建立檔案管理制度，規(guī)定入檔范圍、制作程序，及時將工作開展情況記入檔案，提高工作規(guī)范化程度；制定矛盾糾紛排查調(diào)處制度，規(guī)定矛盾排查的原則、排查內(nèi)容、報告制度，嚴(yán)格規(guī)定矛盾調(diào)處責(zé)任，規(guī)范調(diào)處程序，做好調(diào)處記錄。實行動態(tài)管理，根據(jù)村級規(guī)模調(diào)整、換屆人員變動等情況及時補聘、換聘，近年來共對50多個村的司法行政協(xié)理員進(jìn)行了更換、重新選聘。各項制度的建立和實施，使協(xié)理員明確了職責(zé)，掌握了工作的方式方法，推進(jìn)了日常工作的系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化。

2、建立健全經(jīng)費保障制度。司法行政協(xié)理員創(chuàng)新工作的成效如何，經(jīng)費保障是瓶頸和基礎(chǔ)。自運行以來，區(qū)委、區(qū)政府高度重視和支持司法行政協(xié)理員工作，區(qū)財政全額負(fù)擔(dān)補助經(jīng)費，按每人每月50—100元不等進(jìn)行補助，建立了經(jīng)費保障長效機制。經(jīng)費的足額到位，補助的及時發(fā)放，極大地促進(jìn)了協(xié)理員工作的開展。每年區(qū)財政用于司法行政協(xié)理員的有關(guān)費用達(dá)30余萬元。

3、建立目標(biāo)考核獎懲機制。出臺《山亭區(qū)村（居）司法行政協(xié)理員考核評定辦法（試行）》，每年初由司法所與各村（居）司法行政協(xié)理員簽訂目標(biāo)責(zé)任書，將矛盾糾紛排查調(diào)處、普法宣傳、社區(qū)矯正、幫教安置、法律咨詢服務(wù)等業(yè)務(wù)工作細(xì)化、量化，進(jìn)一步明確職責(zé)任務(wù)，并由司法所進(jìn)行日常的督促檢查。年度目標(biāo)考核實行百分制，年終由司法所組織進(jìn)行考核評比，區(qū)局每年組織兩次逐村全面目標(biāo)考核檢查，每兩年進(jìn)行一次評定。年度被評為優(yōu)秀的，增發(fā)一個月的補助；評為不稱職的扣發(fā)一個月的補助，并限期整改；實行末位淘汰制，兩年評定不稱職的，予以解聘，重新選聘他人。目標(biāo)考核獎懲制度的實行，進(jìn)一步規(guī)范了司法行政協(xié)理員的管理，與日常管理制度、經(jīng)費保障制度一起形成了一整套系統(tǒng)、完善的管理機制。

四、司法行政協(xié)理員的工作成效

村（居）司法行政協(xié)理員的設(shè)立，是在不增加村級和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，依靠整合現(xiàn)有人力資源，較好地解決了基層司法行政工作有人干事、有制理事、有錢辦事的問題，不僅壯大了基層司法行政隊伍，而且從根本上扭轉(zhuǎn)了以往基層司法所人員匱乏、工作疲于應(yīng)付的局面，推進(jìn)了司法行政工作重心下移、力量下移，取得了明顯的社會效果。自此項工作實施以來，山亭區(qū)矛盾糾紛總量、信訪總量、刑事治安案件和法庭受理的一審民事案件連年大幅度下降，全區(qū)無民轉(zhuǎn)刑案件，無越級上訪和群體性事件，呈現(xiàn)出平安穩(wěn)定、和諧發(fā)展的良好局面。山亭區(qū)連續(xù)3年在全市群眾滿意度測評中獲得第一，連續(xù)6年被山東省委、省政府授予“平安山東建設(shè)先進(jìn)區(qū)”、“平安山東建設(shè)模范區(qū)”稱號，2011年被中宣部、司法部授予全國“五五”普法先進(jìn)區(qū)，2014年被山東省評為“六五”普法中期先進(jìn)區(qū)。

（一）充當(dāng)糾紛調(diào)解員。司法行政協(xié)理員生活在群眾當(dāng)中，對出現(xiàn)的矛盾糾紛苗頭能在“第一時間掌握，第一時間調(diào)處”。但他們又不同于一般“調(diào)解員”，工作中，他們改變了以往“田間、地邊、口頭”的調(diào)解形式，利用村（居）調(diào)解室以“法言法語法序”代替隨意式的調(diào)解，以規(guī)范化的調(diào)解程序、調(diào)解現(xiàn)場、調(diào)解協(xié)議，走出了人民調(diào)解新路子。設(shè)立司法行政協(xié)理員以來，全區(qū)司法行政協(xié)理員共排查調(diào)解各類矛盾糾紛5850余件，消除矛盾隱患1300余件，矛盾糾紛調(diào)處率達(dá)100%，調(diào)解成功率達(dá)99%，避免群體性上訪42起439余人，矛盾糾紛發(fā)生數(shù)量連年下降，特別是今年以來全區(qū)僅發(fā)生各類矛盾糾紛120余件，大量的矛盾糾紛化解在村級。

（二）當(dāng)好法制宣傳員。司法行政協(xié)理員通過靈活多樣的方式，利用自身所掌握的法律知識，以案說法，以事明理，時時處處宣傳政策法律，倡導(dǎo)文明新風(fēng)，破除封建陋習(xí)，既節(jié)省了大量普法成本，又極大提高了普法效果，更容易為群眾所理解和接受，被群眾譽為“長駐不走的法制宣傳隊”。近年來共舉辦各種形式的法律培訓(xùn)2300余期，發(fā)放普法宣傳資料10萬余份，培養(yǎng)法律明白人12.3萬人。

（三） 做好法律咨詢員。司法行政協(xié)理員的設(shè)立，較好地解決了農(nóng)村法律服務(wù)難的問題。村民可直接找司法行政協(xié)理員進(jìn)行法律咨詢，對于需要辦理的有關(guān)法律服務(wù)事項，協(xié)理員可引導(dǎo)村民提前做好各項準(zhǔn)備工作，節(jié)省了大量的時間和精力，減少諸多麻煩，大大方便了群眾。近年來，司法行政協(xié)理員共為群眾解答各類法律咨詢4.7萬余人次，為群眾節(jié)省費用120余萬元，被群眾譽為貼心的法律明白人。

（四）做好重點人群的幫教員。司法行政協(xié)理員與社區(qū)服刑人員、刑滿釋放人員“結(jié)對子”，采取思想上教育、生活上關(guān)心、經(jīng)濟上扶持的辦法，充分發(fā)揮村居、社區(qū)作用，落實家庭、村組和社會三位一體的幫教措施。近年來，全區(qū)社區(qū)服刑人員、刑滿釋放人員積極接受改造和幫教，無一人重新違法犯罪。同時，司法行政協(xié)理員配合有關(guān)部門，加強對輟學(xué)在家和有劣跡青少年的教育管理，減少了許多不安定因素。

（五）當(dāng)好村居決策的監(jiān)督員。司法行政協(xié)理員在司法所指導(dǎo)下，積極參與村務(wù)活動，開展村務(wù)監(jiān)督，并積極參與村民合同起草修訂與監(jiān)管履約，有效避免了一些農(nóng)村合同糾紛的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，司法行政協(xié)理員共為村民審查修訂合同12970余份，農(nóng)村合同履約率大幅上升；為村級管理提出合理化建議1600余條，制訂修訂村規(guī)民約800余條，有力推動了村級民主法治建設(shè)?，F(xiàn)在全區(qū)有180多個村分別被評為“民主法治示范村”、“文明生態(tài)村”、“平安村”。

（責(zé)任編輯 張文靜）