蔣曉曉

北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 北京 100191

1 中非關(guān)系概況

過(guò)去幾十年，由于中非雙方的共同努力，中非關(guān)系不斷加強(qiáng)。2000年，中非合作論壇成立，保證了一個(gè)政府內(nèi)部跨機(jī)構(gòu)的對(duì)話和對(duì)非政策協(xié)調(diào)機(jī)制。2000年起，中非合作的規(guī)模進(jìn)入了快速、多元化發(fā)展期。

2011年，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)表了對(duì)外援助白皮書，重申了中國(guó)對(duì)外援助的五項(xiàng)原則:堅(jiān)持幫助受援國(guó)提高自主發(fā)展能力;堅(jiān)持不附帶任何政治條件;堅(jiān)持平等互利、共同發(fā)展;堅(jiān)持量力而行、盡力而為;堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。這項(xiàng)政策與新中國(guó)成立伊始的對(duì)非政策一致。［2］

2013年3月，國(guó)家主席習(xí)近平對(duì)非洲三國(guó)訪問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，中非關(guān)系將在未來(lái)不斷加強(qiáng)和鞏固。中國(guó)在非洲持續(xù)的存在和影響力也不斷吸引著世界學(xué)者的注意。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)中國(guó)的對(duì)非政策很難理解，有時(shí)候甚至互相矛盾［3-4］，這主要是因?yàn)橹蟹顷P(guān)系中有很多復(fù)雜的因素，后面將結(jié)合剛果民主共和國(guó)的案例進(jìn)行具體闡述。

2 中非衛(wèi)生合作:以剛果民主共和國(guó)為例

2.1 中國(guó)與剛果衛(wèi)生合作的基本情況

剛果民主共和國(guó)1970年獨(dú)立，但目前社會(huì)仍不穩(wěn)定。在剛果民主共和國(guó)東部，爭(zhēng)奪礦產(chǎn)導(dǎo)致的局部沖突給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)重大的傷亡，該國(guó)的人均GDP和人類發(fā)展指數(shù)均為全球倒數(shù)第一。

中國(guó)與剛果民主共和國(guó)1961年建交，但因剛果民主共和國(guó)在當(dāng)年又承認(rèn)了臺(tái)灣政府而終止外交關(guān)系。直到1972年，剛果民主共和國(guó)時(shí)任總統(tǒng)Mobutu SeseSeko(在他的任期內(nèi)，剛果民主共和國(guó)改名為扎伊爾)恢復(fù)與中國(guó)建交。

1973年1月，Mobutu SeseSeko訪華，并向當(dāng)時(shí)的周恩來(lái)總理提出希望中國(guó)政府向剛果民主共和國(guó)(時(shí)稱扎伊爾)派送醫(yī)療隊(duì)的要求。同年2月9日，中國(guó)政府向剛果民主共和國(guó)派送了第一批醫(yī)療隊(duì)，標(biāo)志著中剛衛(wèi)生合作的開(kāi)端。中部某省被選為對(duì)口省份，負(fù)責(zé)剛果民主共和國(guó)醫(yī)療隊(duì)的組建和管理。醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目在1996年剛果民主共和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)處于安全考慮而暫停。直到2006年，由商務(wù)部援建的中剛友誼醫(yī)院建成，兩名先遣醫(yī)療隊(duì)員被派往剛果民主共和國(guó)，調(diào)研恢復(fù)醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目的可能性。隨后，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委(時(shí)稱衛(wèi)生部)和某省衛(wèi)生廳又在2007年10月和2008年3月分別增派了4名和11名醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員。2009年9月，中國(guó)第一次正式與內(nèi)戰(zhàn)后的剛果民主共和國(guó)簽訂派遣援助醫(yī)療隊(duì)的合同。2010年5月，隨著18名醫(yī)療隊(duì)員到達(dá)剛果民主共和國(guó)，這份合同正式生效。這一批醫(yī)療隊(duì)被稱為第“14批”醫(yī)療隊(duì)。2012年5月，第15批醫(yī)療隊(duì)員也到達(dá)了剛果民主共和國(guó)，醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目在經(jīng)歷了剛果民主共和國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的波動(dòng)后正式進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展期。［5］

在班級(jí)管理過(guò)程中，我努力讓班主任與學(xué)生的關(guān)系從傳統(tǒng)的“司令官—辦事員”轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊摹芭笥选笥选标P(guān)系，在師生成長(zhǎng)共同體中，老師和學(xué)生“相看兩不厭，越看越親近”。

2.2 中國(guó)與剛果衛(wèi)生合作項(xiàng)目

2011年5月，時(shí)任中國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)陳竺發(fā)表了文章《中國(guó)的衛(wèi)生外交》［6］，指出衛(wèi)生已經(jīng)并且應(yīng)當(dāng)作為全球政治的重要領(lǐng)域，中國(guó)已經(jīng)表現(xiàn)出了通過(guò)衛(wèi)生來(lái)深化外交活動(dòng)的決心和愿景，并總結(jié)了中國(guó)衛(wèi)生外交的主要形式，包括派遣中國(guó)醫(yī)療隊(duì)，建造醫(yī)院，建立抗瘧中心，培訓(xùn)醫(yī)生和衛(wèi)生管理人員以及與衛(wèi)生有關(guān)的多邊機(jī)構(gòu)合作等。

在中國(guó)對(duì)非援助項(xiàng)目中，衛(wèi)生項(xiàng)目并沒(méi)有被單列出來(lái)。衛(wèi)生項(xiàng)目與其他農(nóng)業(yè)或者技術(shù)項(xiàng)目往往一起管理。目前，中國(guó)對(duì)外使領(lǐng)館中也未有衛(wèi)生參贊一職，衛(wèi)生援外項(xiàng)目大多隸屬經(jīng)商處參贊管轄。目前，中國(guó)駐剛果民主共和國(guó)大使館經(jīng)商處參贊管理的衛(wèi)生合作項(xiàng)目主要有①2012年7月31日對(duì)中國(guó)駐剛果民主共和國(guó)大使館經(jīng)商處參贊的訪談:

建造醫(yī)院:在非洲各國(guó)援建醫(yī)院的任務(wù)主要由商務(wù)部承擔(dān)。在剛果民主共和國(guó)，商務(wù)部承建了中剛友好醫(yī)院，并且在運(yùn)行之前就為醫(yī)院配備了基本的醫(yī)療設(shè)備。

中國(guó)醫(yī)療隊(duì)的日常管理:經(jīng)商處負(fù)責(zé)中國(guó)醫(yī)療隊(duì)在當(dāng)?shù)氐娜粘９芾?。比如如果醫(yī)療隊(duì)員有事假病假請(qǐng)求，他們需要將申請(qǐng)遞交給經(jīng)商處參贊才能夠批準(zhǔn)。

中國(guó)醫(yī)療隊(duì)的技術(shù)支持:每?jī)赡晟虅?wù)部會(huì)往剛果民主共和國(guó)醫(yī)療隊(duì)派送8名技術(shù)人員，負(fù)責(zé)幫助醫(yī)院進(jìn)行醫(yī)療設(shè)備維修以及培訓(xùn)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)人員。

抗瘧藥物的捐贈(zèng):每年商務(wù)部都會(huì)向剛果民主共和國(guó)衛(wèi)生部贈(zèng)送一批抗瘧藥物。藥物的儲(chǔ)存和分發(fā)都由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，中國(guó)政府沒(méi)有參與，也沒(méi)有要求任何形式的項(xiàng)目報(bào)告。

人力資源培訓(xùn):商務(wù)部每年都會(huì)組織剛方的衛(wèi)生部官員以及基層衛(wèi)生人員赴中國(guó)參加培訓(xùn)。此人力培訓(xùn)由商務(wù)部和衛(wèi)計(jì)委共同組織，而衛(wèi)計(jì)委的職責(zé)主要是在中國(guó)尋找合適的培訓(xùn)單位。最近的培訓(xùn)包括在太原市的護(hù)士培訓(xùn)，北京的公共衛(wèi)生培訓(xùn)，成都的抗艾滋病培訓(xùn)以及無(wú)錫的抗瘧疾培訓(xùn)。

其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目下屬的與衛(wèi)生有關(guān)的項(xiàng)目:從2008年起，中國(guó)在剛果民主共和國(guó)首都金沙薩開(kāi)始籌建五十周年醫(yī)院，并于2012年完工。在商務(wù)部籌建五十周年醫(yī)院并為其配備醫(yī)療設(shè)備的同時(shí)，一批醫(yī)生和技術(shù)人員也正在中國(guó)接受儀器使用和醫(yī)院管理等的培訓(xùn)，準(zhǔn)備回到金沙薩在這家醫(yī)院中工作①此項(xiàng)信息隨后在2012年8月16日對(duì)剛果民主共和國(guó)衛(wèi)生部?jī)?nèi)閣官員EdmonKambaleMagazani的采訪以及由他帶領(lǐng)的實(shí)地走訪中得到了證實(shí)。。

2.3 從中國(guó)與剛果衛(wèi)生合作看中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性

有文獻(xiàn)關(guān)注中國(guó)對(duì)非衛(wèi)生外交并指出其復(fù)雜性［7-9］，但是沒(méi)有指出其復(fù)雜特點(diǎn)產(chǎn)生的深層次原因，下面結(jié)合中國(guó)與剛果衛(wèi)生合作闡述中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性及其原因。

2.3.1 中國(guó)衛(wèi)生援助的定義比較模糊

中國(guó)沒(méi)有對(duì)外援助的明確界定，這導(dǎo)致其容易與對(duì)外貿(mào)易項(xiàng)目混淆。［8，10］國(guó)際上對(duì)于國(guó)際援助有明確定義，是指流向受援助國(guó)家或者多邊援助機(jī)構(gòu)的資金流或者貨物流，需要具有以下屬性:由官方機(jī)構(gòu)包括中央和當(dāng)?shù)卣峁?提供這些資源的主要目的是受援國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利;屬性上是優(yōu)惠的，并且優(yōu)惠幅度不能低于25%。［11］然而，這一定義不能夠直接用到中國(guó)對(duì)非援助上，這主要是因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有對(duì)外公布項(xiàng)目的具體數(shù)值和流程，或是因?yàn)橹袊?guó)政府本來(lái)就是把援助項(xiàng)目和貿(mào)易項(xiàng)目打包成“一攬子計(jì)劃”與非洲政府簽訂協(xié)議的。［8］很多衛(wèi)生援非項(xiàng)目都是在中非論壇的框架中醞釀、發(fā)起和實(shí)施的。在這一框架中，中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人直接影響決策。2006年11月在北京進(jìn)行的第三屆中非論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，時(shí)任國(guó)家主席胡錦濤承諾要在非洲援建30所醫(yī)院;3年以后，在埃及舉行的中非論壇第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶承諾向非洲30家醫(yī)院捐贈(zèng)價(jià)值約30億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。中剛友誼醫(yī)院就是被選中的30家醫(yī)院之一，將接受價(jià)值約1億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。

2.3.2 有多個(gè)決策機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有專門的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)

大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家由外交部或其他機(jī)構(gòu)制定對(duì)外政策，然后將工作任務(wù)下達(dá)到相應(yīng)的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)。這些雙邊對(duì)外援助機(jī)構(gòu)獨(dú)立或與當(dāng)?shù)氐腘GO合作執(zhí)行援助項(xiàng)目。與此不同，中國(guó)在援外領(lǐng)域有很多個(gè)參與者和決策者，并且沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，用來(lái)統(tǒng)籌所有政策并監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)的對(duì)外援助領(lǐng)域，大約12個(gè)部委都有一定的決策權(quán)。［8］與其他國(guó)家相比，中國(guó)的決策機(jī)構(gòu)不僅包括中央政府，還包括地方政府，而在非洲的私有機(jī)構(gòu)以及移民也對(duì)政策制定和實(shí)施起到了重要作用。

中非衛(wèi)生合作項(xiàng)目，除了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委以外，商務(wù)部和外交部作為援外系統(tǒng)的領(lǐng)頭部門也發(fā)揮了重要作用。很多中非衛(wèi)生合作項(xiàng)目并不是從衛(wèi)計(jì)委撥款，而是從中非合作大框架下?lián)芸?，并且與其他經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目一起管理。中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)，是中國(guó)衛(wèi)生援外的標(biāo)桿項(xiàng)目，但是衛(wèi)計(jì)委只起到政策輔助的作用，并且只提供醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目所需要的部分資金。在醫(yī)療隊(duì)駐當(dāng)?shù)仄陂g，衛(wèi)計(jì)委只提供醫(yī)療隊(duì)員的生活補(bǔ)助和簡(jiǎn)單的藥品;商務(wù)部提供醫(yī)療器械維護(hù)和醫(yī)院水電維護(hù)的費(fèi)用②2012年8月4日對(duì)中國(guó)駐剛果民主共和國(guó)醫(yī)療隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)訪談。。

同時(shí)，援非醫(yī)療隊(duì)的項(xiàng)目并不由衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行日常管理。從醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目啟動(dòng)開(kāi)始，中國(guó)政府就把每個(gè)非洲國(guó)家與一個(gè)中國(guó)的省份結(jié)成對(duì)口支援對(duì)象，由每個(gè)省份負(fù)責(zé)援非醫(yī)療隊(duì)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。這種實(shí)施過(guò)程包括醫(yī)療隊(duì)員選擇、培訓(xùn)以及在非期間的福利安排和完成援非任務(wù)之后的激勵(lì)制度等［12］，而每個(gè)省份只會(huì)根據(jù)其財(cái)力、人力和組織能力進(jìn)行組織，這導(dǎo)致了項(xiàng)目的創(chuàng)新性、本土化水平以及質(zhì)量有很大差距。中國(guó)赴剛果民主共和國(guó)醫(yī)療隊(duì)的遴選和培訓(xùn)都是由國(guó)內(nèi)某省衛(wèi)生廳全權(quán)負(fù)責(zé)，而該省衛(wèi)生廳有自己的考慮。比如，很多其他省份派遣的醫(yī)療隊(duì)員回國(guó)后會(huì)有職務(wù)或職稱晉升的機(jī)會(huì)［13］，但是該省沒(méi)有此項(xiàng)政策;2012年以前，中國(guó)醫(yī)療隊(duì)員的選拔還是從該省大醫(yī)院中隨機(jī)選取，但2012年以后，該省衛(wèi)生廳決定讓大部分醫(yī)療隊(duì)員主要來(lái)自一個(gè)地市，以保證他們有相似的背景，可以更好地相處。

2.3.3 尊重當(dāng)?shù)卣餐瑓f(xié)商制定衛(wèi)生項(xiàng)目

中國(guó)政府非常尊重當(dāng)?shù)卣岢龅囊?，這使得當(dāng)?shù)卣囊庖?jiàn)對(duì)于中國(guó)對(duì)非政策起到很大作用。中國(guó)政府對(duì)于非洲政府的要求給予的極大回應(yīng)也是國(guó)際學(xué)者認(rèn)可的中國(guó)對(duì)非政策的重要特征之一。［10］

中國(guó)政府對(duì)于剛果政府意愿的尊重體現(xiàn)在很多地方，大到整個(gè)五十周年醫(yī)院的建設(shè)，中剛友誼醫(yī)院的選址，小到醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員的構(gòu)成，以及捐贈(zèng)1億元醫(yī)療器械的清單，都是將決定權(quán)交由剛方，而中方只起到輔助作用①2012年8月4日對(duì)中國(guó)駐剛果民主共和國(guó)醫(yī)療隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)訪談。。建設(shè)五十周年醫(yī)院非常具有代表性:1950年比利時(shí)政府就已經(jīng)開(kāi)始建造這所醫(yī)院，但由于隨后的反殖民戰(zhàn)爭(zhēng)而中止;2008年，剛方向中方提請(qǐng)籌資在比利時(shí)人建造的基礎(chǔ)上完成這座醫(yī)院的建設(shè);之后，中方允諾投資，并按照剛方提供的圖紙建造;目前該醫(yī)院已經(jīng)建造完畢。

2.3.4 政府援助與私人在非投資項(xiàng)目互相影響，對(duì)外醫(yī)療隊(duì)發(fā)揮著重要作用

中國(guó)政府鼓勵(lì)私人赴非投資。這些鼓勵(lì)措施使得很多中國(guó)投資人，大到跨國(guó)公司小到個(gè)體商販都大批涌向非洲。2011年，中國(guó)有部分省份人均GDP小于4000美元［14］，低于部分非洲國(guó)家，如阿爾及利亞、安哥拉、博茨瓦納和南非［15］。這也表明中非合作從根本上是發(fā)展中國(guó)家之間的合作，不論對(duì)于政府還是民眾而言，尋求的都是共同發(fā)展的機(jī)會(huì)。大批在非洲的中國(guó)移民也使得中非關(guān)系更加復(fù)雜化，他們的行為和看法也影響著中國(guó)對(duì)非政策的制定和執(zhí)行。

因?yàn)檎Z(yǔ)言障礙，當(dāng)?shù)刂袊?guó)人生病時(shí)幾乎都來(lái)中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)看病。而當(dāng)?shù)氐闹匈Y企業(yè)也會(huì)為他們的中方和剛方的雇員與醫(yī)療隊(duì)建立某種形式的醫(yī)療保險(xiǎn)。這種醫(yī)療保險(xiǎn)支付僅僅建立在中方雇主和醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員的私交之上，看病時(shí)向醫(yī)院交的檢查費(fèi)和藥品費(fèi)由雇主預(yù)先留在醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員處，由醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員代向醫(yī)院繳納。

2.4 中非衛(wèi)生合作復(fù)雜性帶來(lái)的挑戰(zhàn)

綜上，中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性對(duì)雙方的可持續(xù)合作帶來(lái)挑戰(zhàn)，就中國(guó)與剛果的衛(wèi)生合作項(xiàng)目而言，主要有兩個(gè)問(wèn)題。

2.4.1 資源匹配問(wèn)題

由于決策者過(guò)多，資源分配不能互相匹配而導(dǎo)致效率低下。比如，某省衛(wèi)生廳派遣的醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員都是各科室的專家，并且具有一定管理經(jīng)驗(yàn);他們有診治疑難雜癥并且培訓(xùn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)人員的能力。然而，商務(wù)部建造的醫(yī)院以及配備的設(shè)備達(dá)不到相應(yīng)的先進(jìn)程度，使得他們的醫(yī)療技術(shù)無(wú)法施展。而由剛果為醫(yī)療隊(duì)選擇的醫(yī)院是在當(dāng)?shù)刎毭窦械牡貐^(qū)，附近居民無(wú)法承受由醫(yī)院管理人員(剛方)制定的價(jià)格。

2.4.2 項(xiàng)目影響力問(wèn)題

體系復(fù)雜加之宣傳不足，使得很多中國(guó)政府出于互相尊重、互惠互利等南南合作原則而制定的項(xiàng)目不能夠得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和肯定，五十周年醫(yī)院就是一個(gè)例子。由于缺乏溝通，這一項(xiàng)目在國(guó)際援助機(jī)構(gòu)中并沒(méi)有得到好評(píng)，來(lái)自美國(guó)國(guó)際發(fā)展署的官員稱中國(guó)建造如此豪華的醫(yī)院是“在醫(yī)療體系之外自作主張，破換了醫(yī)療體系的有序性”，但是剛果衛(wèi)生部醫(yī)院管理司的司長(zhǎng)卻向我們確認(rèn)這不是在醫(yī)療體系之外自作主張之舉，而是剛方明確向中方提出的要求，原因是剛果也有很多富有階級(jí)，衛(wèi)生部不想讓這批人每年出國(guó)做體檢，而是希望能夠把這部分資源留在國(guó)內(nèi)②2012年8月3日對(duì)剛果民主共和國(guó)衛(wèi)生部醫(yī)院管理司司長(zhǎng)Frank Mongolo訪談。。

要解決復(fù)雜體系的問(wèn)題，就必須要用復(fù)雜體系的思維模式。決策者制定政策的時(shí)候，要認(rèn)識(shí)到其他同等重要或者更加重要的決策者的存在，并且對(duì)他們的反應(yīng)做出預(yù)見(jiàn)和準(zhǔn)備。在此基礎(chǔ)上，還需要加大對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的投入，加大必要宣傳，才能使衛(wèi)生合作項(xiàng)目發(fā)揮加強(qiáng)兩國(guó)友誼和聯(lián)系的作用。

3 小結(jié)

剛果民主共和國(guó)案例可以從一個(gè)側(cè)面反映中非衛(wèi)生合作特點(diǎn):決策者眾多、雙方共同協(xié)商以及公私領(lǐng)域的交融。因此，為了更好的提升中非衛(wèi)生合作的有效性，中國(guó)的決策者需要考慮在實(shí)際項(xiàng)目中參與決策的方方面面，尤其是在非洲的個(gè)人移民和中資企業(yè)可能起到的作用。應(yīng)該利用復(fù)雜體系的優(yōu)勢(shì)(更多的創(chuàng)新性，更容易融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì))，并避免復(fù)雜體系的缺點(diǎn)(分散性與低效性)，以保證在中非衛(wèi)生合作的多個(gè)參與方能夠形成有效平衡的共識(shí)機(jī)制。

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［2］國(guó)務(wù)院新聞辦.中國(guó)對(duì)外援助白皮書［EB/OL］.［2013-10-05］. http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201104/t896982.htm

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