雷海潮

1.北京市衛(wèi)生局 北京 100053

2.首都醫(yī)科大學(xué) 北京 100069

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制作為全面改革的重要目標(biāo)。［1］衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)是國家治理體系和社會(huì)治理體制的組成部分，是治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

我國自2000年開始建立衛(wèi)生監(jiān)督體系以來，取得了明顯的進(jìn)步，但也面臨困擾發(fā)展的一些基本問題:一是監(jiān)督人員數(shù)量嚴(yán)重不足，難以適應(yīng)復(fù)雜嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生和醫(yī)療監(jiān)管形勢。二是衛(wèi)生監(jiān)督體制不完整，缺乏設(shè)置在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違法問題。三是監(jiān)管手段陳舊、反應(yīng)遲緩，有效捕獲率低。

解決上述問題的思路之一是發(fā)展電子監(jiān)管手段，緩解監(jiān)督人員不足和覆蓋面不全的嚴(yán)重問題，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、連續(xù)監(jiān)管，大幅度提升監(jiān)督覆蓋面和監(jiān)管頻次，提高公共衛(wèi)生安全保障水平。

1 電子監(jiān)管的概念、應(yīng)用及意義

所謂電子監(jiān)管，是相對(duì)于傳統(tǒng)的以人力監(jiān)督為主的監(jiān)管方式，主要依托物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和物理、化學(xué)、生物等檢測檢驗(yàn)方法的整合與集成，可部分替代人力現(xiàn)場監(jiān)督，對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)、連續(xù)、實(shí)時(shí)的主動(dòng)監(jiān)控和管理，具有客觀、經(jīng)濟(jì)、高效、準(zhǔn)確、全面、可追溯的特點(diǎn)。所獲取的信息資源可數(shù)字化保存、傳輸、分析、共享，是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的新手段。衛(wèi)生電子監(jiān)管就是在衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)用電子監(jiān)管的技術(shù)和手段，開展監(jiān)督實(shí)踐，維護(hù)公共衛(wèi)生安全、保障公眾健康的具體應(yīng)用。

電子監(jiān)管已經(jīng)應(yīng)用于其他社會(huì)管理系統(tǒng)，如公安部門所實(shí)施的道路交通安全管理中就廣泛應(yīng)用了電子監(jiān)管的方式方法，在查處車輛超速、闖紅燈、違規(guī)停車等方面使用傳感器和電子探頭等代替人工監(jiān)管，執(zhí)法效率和客觀公正性大大提高，居民已經(jīng)普遍接受，監(jiān)管效果良好。電子監(jiān)管還應(yīng)用于藥品生產(chǎn)流通等領(lǐng)域，對(duì)提高藥品質(zhì)量、改善可追溯性、整頓流通秩序起到了積極作用。［2］目前，藥品電子監(jiān)管正在向各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)延伸，在未來3～5年內(nèi)將形成從生產(chǎn)、流通到使用全過程的藥品電子監(jiān)管鏈條。公安、藥監(jiān)、環(huán)保等部門通過實(shí)施電子監(jiān)管明顯促進(jìn)了治理能力現(xiàn)代化。

長期以來，衛(wèi)生監(jiān)督主要依靠監(jiān)督人員到現(xiàn)場進(jìn)行人工管理的傳統(tǒng)模式，耗時(shí)耗力，監(jiān)管覆蓋面和頻次以及客觀公正性都不盡如人意。而推行電子監(jiān)管可以彌補(bǔ)上述問題。從技術(shù)發(fā)展來看，電子監(jiān)管應(yīng)用于某些衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域的條件已經(jīng)成熟，當(dāng)今的傳感器、互聯(lián)網(wǎng)和理化檢驗(yàn)技術(shù)的整合可應(yīng)用于飲用水、空氣、放射劑量探測與檢驗(yàn)等。從實(shí)踐來看，北京市在2008年承辦奧運(yùn)會(huì)時(shí)已經(jīng)將電子監(jiān)管的技術(shù)應(yīng)用于空氣質(zhì)量、公共場所和食品衛(wèi)生監(jiān)管，效果良好。［3］2010年，上海市在承辦世博會(huì)期間也嘗試了電子監(jiān)管技術(shù)［4］，并在世博會(huì)后建立了長效機(jī)制，將安裝在世博會(huì)場所的電子監(jiān)管設(shè)備重新進(jìn)行了全市優(yōu)化配置，取得了良好效果［5］。綜合來看，衛(wèi)生電子監(jiān)管方興未艾，代表了衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)發(fā)展的方向和未來，具有廣闊的應(yīng)用前景，是傳統(tǒng)衛(wèi)生監(jiān)督的升級(jí)、革新與換代。

衛(wèi)生電子監(jiān)管可顯著改變衛(wèi)生監(jiān)督耗時(shí)耗力、被動(dòng)遲緩、后發(fā)的傳統(tǒng)工作局面，代之以實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、主動(dòng)、客觀、高效的工作新格局、新狀態(tài)。當(dāng)前，全國衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)人員短缺的問題也得到相對(duì)緩解，衛(wèi)生監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的主動(dòng)性和及時(shí)性明顯提高，衛(wèi)生部門的社會(huì)形象得到改善，治理能力現(xiàn)代化方面也將跨上一個(gè)新臺(tái)階。

2 推進(jìn)衛(wèi)生電子監(jiān)管的必要性和重點(diǎn)領(lǐng)域

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員目前只有7萬多人，由于2013年開始組建國家食品藥品監(jiān)督管理新體系，需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)衛(wèi)生監(jiān)督人員，因此，從事一線衛(wèi)生監(jiān)督工作的監(jiān)督員數(shù)量將更少。這些監(jiān)督人員承載著傳染病、血液、公共場所、飲用水、學(xué)校衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管等繁重的監(jiān)督任務(wù)，服務(wù)對(duì)象是我國城鄉(xiāng)13.5億居民，平均每名監(jiān)督員要服務(wù)和保障2萬居民，工作量十分繁重。因此，發(fā)展電子監(jiān)管十分必要，迫在眉睫。

從目前衛(wèi)生電子監(jiān)管技術(shù)的成熟度來看，飲用水水質(zhì)、游泳場館水質(zhì)、公共場所室內(nèi)空氣質(zhì)量、醫(yī)療機(jī)構(gòu)射線防護(hù)等已經(jīng)具備應(yīng)用條件。其他衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域的電子監(jiān)管技術(shù)尚處于研發(fā)嘗試階段。從公共衛(wèi)生的優(yōu)先重點(diǎn)來看，飲用水安全涉及每一個(gè)居民，是涉及面最廣的公共衛(wèi)生問題。飲用水一旦出現(xiàn)安全問題，具有波及面大、查處應(yīng)對(duì)難、健康后果嚴(yán)重、社會(huì)影響深的特點(diǎn)，因此是衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域中的優(yōu)先重點(diǎn)。公共場所聚集人群多，密度高，空間小，疏導(dǎo)困難，一旦發(fā)生空氣質(zhì)量問題，后果也比較嚴(yán)重，是衛(wèi)生監(jiān)督中的重點(diǎn)工作之一。游泳場館衛(wèi)生安全具有一定的季節(jié)性，也具有人群多，密度高的特點(diǎn)，每逢夏季，居民對(duì)游泳場館水質(zhì)的投訴舉報(bào)較多，也是季節(jié)性衛(wèi)生監(jiān)督工作的重點(diǎn)之一。根據(jù)上述分析，可以按照飲用水水質(zhì)、公共場所室內(nèi)空氣質(zhì)量、游泳場館水質(zhì)的順序來推進(jìn)衛(wèi)生電子監(jiān)管。2012—2014年，北京市人民政府已經(jīng)投入近2000萬元，先后部署了飲用水水質(zhì)電子監(jiān)管系統(tǒng)、公共場所室內(nèi)空氣和游泳場館水質(zhì)監(jiān)測等電子監(jiān)管項(xiàng)目。北京市海淀、西城、平谷等區(qū)縣的電子監(jiān)管也已經(jīng)起步或初具框架，并納入到當(dāng)?shù)卣W(wǎng)格化管理體制中，受到政府重視和監(jiān)管人員以及居民群眾的歡迎與信任。

以室內(nèi)空氣和游泳場館水質(zhì)電子監(jiān)管項(xiàng)目為例，通過信息手段可對(duì)公共場所和游泳場館實(shí)現(xiàn)7*24小時(shí)的連續(xù)管理，采集數(shù)據(jù)的時(shí)間間隔可根據(jù)監(jiān)管需要隨時(shí)調(diào)整設(shè)定，可做到每隔數(shù)秒鐘就檢測傳輸一次信息。通過網(wǎng)絡(luò)可將公共場所室內(nèi)空氣濕度、溫度、二氧化碳、風(fēng)速等指標(biāo)和游泳池水酸堿度、溫度、濁度、余氯等重要指標(biāo)傳輸至衛(wèi)生監(jiān)督平臺(tái)，經(jīng)過數(shù)據(jù)處理和加工，對(duì)異常情況及時(shí)自動(dòng)報(bào)警提示，再通過手機(jī)短信、電話、網(wǎng)絡(luò)等方式對(duì)公共場所經(jīng)營者和屬地衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督員發(fā)出提示信息，起到及時(shí)修正、監(jiān)督的雙重作用。電子監(jiān)管的信息可由系統(tǒng)自動(dòng)實(shí)時(shí)生成，節(jié)省人工勞動(dòng)，顯著提高衛(wèi)生監(jiān)督工作的時(shí)效性和客觀性，提高衛(wèi)生安全問題和事件的捕獲與處置效率。

3 發(fā)展衛(wèi)生電子監(jiān)管的建議

衛(wèi)生電子監(jiān)管體現(xiàn)了治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，代表著衛(wèi)生監(jiān)督的明天與未來。發(fā)展衛(wèi)生電子監(jiān)管必須發(fā)揮和調(diào)動(dòng)各方面的力量和積極性，形成發(fā)展的合力。

3.1 發(fā)揮經(jīng)營管理者的責(zé)任主體作用

市場中的各類經(jīng)營管理主體負(fù)有維護(hù)和保障消費(fèi)者健康的第一責(zé)任，理應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部管控，提高公共衛(wèi)生安全水平。居民飲用水的生產(chǎn)提供者(自來水集團(tuán)、小型水廠等)以及市政服務(wù)機(jī)構(gòu)、賓館、飯店、商場、超市、圖書館、影劇院、游泳場館等公共場所的經(jīng)營管理者在飲用水、公共場所空氣質(zhì)量、游泳場館水質(zhì)等方面負(fù)有維護(hù)公共衛(wèi)生安全的第一責(zé)任，應(yīng)當(dāng)采取包括電子監(jiān)管技術(shù)在內(nèi)的各種有效措施，提高衛(wèi)生安全水平。但經(jīng)營管理者出于對(duì)成本控制方面的考慮，采用電子監(jiān)管技術(shù)的主動(dòng)性可能不高，這就需要通過引導(dǎo)、教育和立法予以推進(jìn)。

3.2 采用法制手段予以推動(dòng)

衛(wèi)生電子監(jiān)管的大范圍普及和應(yīng)用需要法律法規(guī)等一系列的外部制度予以保障。應(yīng)盡快修訂國家《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《游泳場所衛(wèi)生規(guī)范》等法規(guī)和規(guī)章，起草與衛(wèi)生電子監(jiān)管相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。要積極推動(dòng)各地省級(jí)立法，把衛(wèi)生電子監(jiān)管的有關(guān)要求納入經(jīng)營管理者市場準(zhǔn)入條件來予以推進(jìn)。此外，還要通過立法保證衛(wèi)生電子監(jiān)管的法律地位，對(duì)其有效性、安全性、數(shù)字簽名等問題予以規(guī)范，也要規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)使用電子監(jiān)管的行為。

3.3 發(fā)揮各級(jí)政府的積極作用

政府在發(fā)展衛(wèi)生電子監(jiān)管中承擔(dān)著規(guī)劃、引導(dǎo)、投入、示范和組織推動(dòng)的作用。當(dāng)前，衛(wèi)生電子監(jiān)管還處于起步階段，衛(wèi)生行政部門尤其是經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)應(yīng)積極引入和擴(kuò)展電子監(jiān)管方式，將其作為衛(wèi)生監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展的思路與方向，在技術(shù)和條件成熟的領(lǐng)域大力推廣和應(yīng)用電子監(jiān)管。發(fā)改、科技、信息等部門要加強(qiáng)衛(wèi)生電子監(jiān)管的技術(shù)研究與開發(fā)，在引進(jìn)消化國外技術(shù)的基礎(chǔ)上，組織研發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的電子監(jiān)管技術(shù)與設(shè)施設(shè)備，較大幅度地控制和降低成本，以利于應(yīng)用、推廣和普及，并爭取形成一支新興的產(chǎn)業(yè)力量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政等部門要在衛(wèi)生電子監(jiān)管應(yīng)用方面給予經(jīng)費(fèi)保障，支持新型監(jiān)管手段的應(yīng)用。

綜上所述，推行衛(wèi)生電子監(jiān)管乃大勢所趨和時(shí)代需要，是衛(wèi)生監(jiān)督工作的升級(jí)與跨越。各級(jí)衛(wèi)生部門要堅(jiān)定不移地推進(jìn)電子監(jiān)管工作，積極爭取有關(guān)部門和高校、科研單位以及產(chǎn)業(yè)力量的支持與參與，不斷推進(jìn)衛(wèi)生電子監(jiān)管向縱深發(fā)展，取得成效，積累經(jīng)驗(yàn)，使衛(wèi)生監(jiān)督工作在主動(dòng)維護(hù)健康、控制危害因素、促進(jìn)社會(huì)安全穩(wěn)定和諧方面發(fā)揮更大的作用。

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