○姚力其

（中國人民銀行杭州中心支行 浙江 杭州 310001）

論人民銀行系統(tǒng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展

○姚力其

（中國人民銀行杭州中心支行 浙江 杭州 310001）

本文分析了人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險繼續(xù)運行的必要性及存在的主要問題，提出了構建人行可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險制度的建議。

人民銀行 養(yǎng)老保險制度 收支平衡原則

一、引言

經國務院批準，中國人民銀行于1994年建立了系統(tǒng)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行統(tǒng)籌基金與個人賬戶相結合的管理方式（簡稱“統(tǒng)賬結合”，下同），單位和個人分別按繳費基數的一定比例繳納養(yǎng)老保險，基金由總行實行統(tǒng)一管理，專項儲存、單獨核算、專款專用，基金收支實行兩條線管理。多年的實踐表明，這一制度的實行不僅切實保障了退休人員的基本生活水平，對穩(wěn)定職工隊伍、增強組織凝聚力也起到了積極的作用。但隨著新增退休人員的快速增多和養(yǎng)老金發(fā)放標準的逐年提高，現(xiàn)行的人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險制度已經凸顯出很大的問題，人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展是亟待研究的課題。

二、人民銀行系統(tǒng)養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老保險制度的不同

1、統(tǒng)籌范圍不同

人行實行系統(tǒng)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌范圍為除總行外的人民銀行系統(tǒng)各分支機構及部分總行直屬企事業(yè)單位。

2、統(tǒng)籌管理機構不同

人行養(yǎng)老保險制度由人民銀行總行統(tǒng)一制定并負責監(jiān)督執(zhí)行，養(yǎng)老保險基本參數由總行統(tǒng)一設定，分支機構無權修改。而社會養(yǎng)老保險制度由國家統(tǒng)一制定，但對于單位繳費費率等個別基本參數并未直接規(guī)定，各省級統(tǒng)籌機構有權根據本省實際對單位繳費費率等參數進行設定或調整。

3、養(yǎng)老保險具體政策不同

行業(yè)統(tǒng)籌的性質賦予人民銀行可以按照自己行業(yè)的具體發(fā)展狀況制定具體政策和設定相關業(yè)務參數。而社會基本養(yǎng)老保險政策由國家直接統(tǒng)一規(guī)定或者給予指導意見，社會補充養(yǎng)老保險政策的制定也要在國家有關規(guī)定的指導下執(zhí)行。

三、人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險繼續(xù)運行的必要性

1、人行養(yǎng)老保險繼續(xù)運行是必然的現(xiàn)實選擇

1998年，原勞社部、財政部以勞社部函〔1998〕139號文件明確了人行統(tǒng)籌是機關事業(yè)單位養(yǎng)老統(tǒng)籌的性質，并指出待國家出臺機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案后，人行系統(tǒng)參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。目前，由于國家只開展了企業(yè)養(yǎng)老統(tǒng)籌，國家層面統(tǒng)一的機關或者事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度均沒有出臺，因此，人行統(tǒng)籌目前無法與社會養(yǎng)老統(tǒng)籌接軌，人行統(tǒng)籌繼續(xù)運行可以說是不二的現(xiàn)實選擇。

2、人行養(yǎng)老保險繼續(xù)運行符合國家養(yǎng)老保險改革方向

近年來，國家一直在推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，改革的方向和目標就是尋求機關、企事業(yè)養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)銜接，最終消滅“養(yǎng)老保險雙軌制”。如果人行養(yǎng)老保險停止運行，從職工養(yǎng)老保險制度退回到退休養(yǎng)老制度，即養(yǎng)老金全部由財政負擔，在職職工個人不繳費，則不符合國家養(yǎng)老保險制度改革的大方向，是有悖社會發(fā)展趨勢的。

3、人行養(yǎng)老保險繼續(xù)運行是職工隊伍穩(wěn)定的強有力保障

經過近二十年的發(fā)展，如今人行系統(tǒng)已經建立了符合自身特色的，包含總行、省、地市三級統(tǒng)籌基金監(jiān)督管理體制的養(yǎng)老保險制度。在目前大部分分支行統(tǒng)籌基金存在收不抵支的情況下，該制度實現(xiàn)了統(tǒng)籌基金的全系統(tǒng)調劑，保證了基金按時、足額收繳、支付，保障了長期以來人行系統(tǒng)退休職工的養(yǎng)老待遇。如果人行系統(tǒng)停止現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，在養(yǎng)老金收不抵支的情況下分支行將面臨拖欠退休職工養(yǎng)老金的嚴峻形勢，直接造成分支行退休職工隊伍的不穩(wěn)定。

四、人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險運行存在的主要問題

1、養(yǎng)老金嚴重收不抵支

隨著老齡化社會進程的加快，以及為追求生活質量而提前退休的意識增強，近年來人行系統(tǒng)新增退休人數增加很快。以浙江省為例，近5年新增退休人數增長幅度達到137.84%。由于人口平均壽命的延長，人行系統(tǒng)贍養(yǎng)比（指離退休人數占在職人數的比例，反映的是在職人員對離退休人員的贍養(yǎng)負擔，贍養(yǎng)比越高說明負擔越重）也是逐年提高。以浙江省為例，2008年末為26.45%，2012年末已上升為32.82%，同比上升了24.08%。另一方面，為保障退休人員晚年生活水平的穩(wěn)定，近年來人行系統(tǒng)逐步提高了退休人員的養(yǎng)老待遇。由于退休人數的增加和養(yǎng)老金標準的提高，養(yǎng)老金支出金額增長迅速，而在職人員繳費收入增長則相對較緩，導致養(yǎng)老金收不抵支狀況日漸明顯，具體數據見圖1。隨著人口老齡化的進一步加劇，基金缺口仍會呈逐年擴大趨勢。

2、個人賬戶空賬嚴重

圖1 浙江省人行系統(tǒng)近5年基金收支變化情況圖

根據制度規(guī)定，人行系統(tǒng)目前養(yǎng)老保險單位繳納部分直接納入統(tǒng)籌基金用于日常支付；對于個人繳納部分，還須根據個人當年實際繳費額、歷年個人賬戶結余以及當年記賬利率等做好個人賬戶金額的記錄工作。從制度層面來說，人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險采用的是“統(tǒng)賬結合”的部分積累制模式。但由于養(yǎng)老金收不抵支，在實踐中，人行系統(tǒng)分支機構實行的往往是現(xiàn)收現(xiàn)付制籌資模式，因此各分支機構并沒有足額的養(yǎng)老保險基金和個人賬戶記錄金額相匹配，其個人賬戶更多的只是“名義賬戶”的概念，存在個人賬戶空賬現(xiàn)象。由于目前大部分省級統(tǒng)籌機構均存在養(yǎng)老金收不抵支現(xiàn)象，因此人行系統(tǒng)空賬現(xiàn)象比較嚴重，而且隨著個人賬戶累計儲存額的增加，個人賬戶空賬程度日益嚴峻。

3、養(yǎng)老金計發(fā)辦法不符合國家改革方向

雖然人行系統(tǒng)建立了相對成熟完善的養(yǎng)老保險制度，并設立了個人賬戶，但在最核心的退休人員養(yǎng)老金計發(fā)辦法方面，和其他機關事業(yè)單位一樣，人行系統(tǒng)退休人員一直實行退休金制度，養(yǎng)老金標準完全取決于其退休前擔任的行政職務或專業(yè)技術職稱，沒有和個人賬戶繳費情況掛鉤。在這種情況下，部分參保人員認為多繳少繳一個樣，早繳晚繳一個樣，繳與不繳一個樣，繳費越多就越吃虧，影響了單位和職工個人參保繳費的積極性，使征繳工作的難度也越來越大，目前的養(yǎng)老保險制度顯然不符合國家的改革方向。

五、人行可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險制度構建

要維持可持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)老金的籌集和支付必須遵循收支平衡原則。收支平衡原則又可分為橫向平衡和縱向平衡。橫向平衡是指當年內提取的基金總和應與當年所需支付的養(yǎng)老金費用總和保持平衡，也即著眼于當前的短期平衡?？v向平衡是指對某一個參加養(yǎng)老保險的職工來說，在其全部繳費期間所儲存的基金總額應與其在享受養(yǎng)老保險待遇期間所需的養(yǎng)老金費用保持總體平衡，也即著眼于未來的長期平衡?；诖?，我們可以從以下幾個方面來構建人行系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險制度。

1、設定合理的單位繳費費率，實現(xiàn)養(yǎng)老金橫向平衡

養(yǎng)老保險繳費金額直接關系到養(yǎng)老基金的橫向和縱向平衡，因此確定一個合理的繳費水平是維持養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎。合理的繳費水平一方面要求繳費收入和養(yǎng)老金支出總體相匹配，費率不能過低；另一方面也要考慮到單位的財務能力，以及作為基本養(yǎng)老保險繳費的基礎性質，不能一味過高。近年來，國家相繼出臺了企業(yè)養(yǎng)老保險制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點方案，規(guī)定的單位和個人繳費比例相一致，單位為一般不高于20%，個人為8%，同時也允許退休人員較多、養(yǎng)老保險負擔過重的單位繳費比例則可超過20%。而在一些自主進行養(yǎng)老保險繳費試點地區(qū)事業(yè)單位的單位繳費比例甚至高達30%。相比較，人行系統(tǒng)現(xiàn)行的單位和個人繳費比例則明顯偏低（單位為13%，個人為4%）。由于目前人行系統(tǒng)養(yǎng)老保險基金常年收不抵支，在經費允許的情況下適當提高其繳費比例，對于維持當年的養(yǎng)老基金收支總體平衡意義重大，即使參照國家規(guī)定也存在較大的操作空間。

2、落實部分積累制籌資模式，逐步做實個人賬戶

養(yǎng)老保險部分積累制籌資模式在理論上兼具現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制的優(yōu)點，能有效地應付人口老齡化等因素引起的對社會養(yǎng)老保險財務機制的嚴峻挑戰(zhàn)，可以說部分積累制籌資模式是大部分國家養(yǎng)老保險制度的改革方向。要實現(xiàn)人民銀行養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要落實部分積累制的籌資模式。在“三支柱”養(yǎng)老保險體系（第一支柱為基本養(yǎng)老保險，第二支柱是單位補充養(yǎng)老保險，第三支柱主要是個人儲蓄性養(yǎng)老計劃）思想指導下，人行部分積累制籌資模式可以設定如下的具體積累方式：基本養(yǎng)老保險單位繳費部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付，用于日常養(yǎng)老金的支付；個人繳費部分則實行完全積累，逐步做實個人賬戶，待職工退休后個人賬戶累計儲存額用于日常養(yǎng)老金的支付；第二、第三支柱，即單位年金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險同樣實行完全積累，待職工退休后賬戶累計儲存額也用于日常養(yǎng)老金的支付。在該積累方式下，一方面，由于個人繳費實行完全積累引起的對當期養(yǎng)老金橫向平衡的影響可以通過合理提高單位繳費進行抵消，從而將個人繳費積累對養(yǎng)老金橫向平衡的影響降到最小；另一方面，通過個人繳費、單位年金以及個人商業(yè)養(yǎng)老保險的完全積累，可以逐步實現(xiàn)養(yǎng)老金的縱向平衡。

3、建立職業(yè)年金制度，保障退休人員養(yǎng)老金水平

根據“三支柱”養(yǎng)老保險體系，為充分保障退休人員的養(yǎng)老金水平，除了要完善基本養(yǎng)老保險制度外，還要建立職工補充養(yǎng)老保險制度，即職業(yè)年金制度。職業(yè)年金制度和基本養(yǎng)老保險側重有所不同，基本養(yǎng)老保險注重公平，而職業(yè)年金強調效率，兩者正好互補，可以對退休人員的生活水平起到一個全方位、多層次的保障作用。事實上，國務院在2005年制定發(fā)布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》以及2008年印發(fā)的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》中已經明確提出鼓勵企事業(yè)單位發(fā)展建立職業(yè)年金。近年來則進一步制定了明確的年金管理辦法，而且目前很多有條件的大型企事業(yè)單位實踐中也均已建立了職業(yè)年金制度。按照養(yǎng)老保險改革發(fā)展趨勢，人行系統(tǒng)也應適時建立養(yǎng)老職業(yè)年金制度。

4、調整養(yǎng)老金計發(fā)辦法，將計發(fā)標準與繳費額掛鉤

根據國內外養(yǎng)老保險改革發(fā)展實際，養(yǎng)老金計發(fā)標準應取決于個人賬戶積累的養(yǎng)老保險繳費。在這種情況下，職工退休后的退休金標準直接和其在職時的養(yǎng)老保險繳費掛鉤，體現(xiàn)了“有付出才有回報”的最基本法則，充分彰顯了公平的精神；同時退休金水平的高低取決于養(yǎng)老保險繳費的多少，在職時繳得越多，退休后拿的越多，有較強的自我保障激勵作用，完全體現(xiàn)了效率的原則。因此，按照個人積累的養(yǎng)老保險繳費來計發(fā)其退休養(yǎng)老金標準是目前國內機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革發(fā)展的趨勢。人行系統(tǒng)應適時對其養(yǎng)老金計發(fā)辦法進行調整，使退休人員養(yǎng)老金水平和其個人賬戶繳費累計儲存額掛鉤。

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劉冰冰）