●孫靜劉昌平

打破養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的政策選擇

●孫靜劉昌平

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的由來與問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”是指公務(wù)員以及部分事業(yè)單位人員與企業(yè)職工實(shí)行兩套完全不同的養(yǎng)老保障制度，致使養(yǎng)老保障制度“雙軌運(yùn)行”。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的形成

從20世紀(jì)80年代初期開始，為適應(yīng)國有企業(yè)改革，甩掉“企業(yè)辦社會(huì)”的包袱，部分地區(qū)著手探索社會(huì)保障制度改革，尤其是改革“福利依附性”最強(qiáng)的企業(yè)退休金制。但直至1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，才最終統(tǒng)一了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將制度模式設(shè)計(jì)為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，其養(yǎng)老金目標(biāo)替代率（基本養(yǎng)老金與在崗職工平均工資的比例）確定為58.5%。2005年，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中又將基本養(yǎng)老金目標(biāo)替代率上調(diào)為現(xiàn)行的59.2%。

建國后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了單位保障的退休金制度，除部分地區(qū)探索試點(diǎn)事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌改革之外，目前大部分地區(qū)的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休保障制度，由財(cái)政統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一支付，并且在1993年之后將退休金目標(biāo)替代率——退休金與退休前工資的比例，從75%進(jìn)一步提高到90%左右，其支付標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，結(jié)果是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)卻可以享受高額的養(yǎng)老金待遇，企業(yè)職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。

養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的形成既有主觀原因也有客觀因素?？陀^原因主要是目前我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程不一，形成了一個(gè)從企業(yè)到事業(yè)單位再到國家機(jī)關(guān)的循序漸進(jìn)的改革過程，并且機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革直至目前依然沒有突破性進(jìn)展，使養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)制度建設(shè)滯后；主觀原因則在于單位保障體制的既得利益者固守傳統(tǒng)的福利依附思想，不愿主動(dòng)放棄那些依附在身份上的福利特權(quán)，一定程度上干預(yù)和阻礙了公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的問題

隨著事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)以及公務(wù)員工資福利制度改革的探索，改革國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制的單位保障模式已是大勢所趨，民心所向。

1、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”阻礙了勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的成因可以看出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全是兩套截然不同的制度模式。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的單位退休金制度，企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌（現(xiàn)收現(xiàn)付制）與個(gè)人賬戶（基金積累制）相結(jié)合的模式。如果從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動(dòng)到企業(yè)，相關(guān)人員的退休金待遇水平將出現(xiàn)較大“落差”；而如果從企業(yè)變動(dòng)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，又面臨原基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的累積額在現(xiàn)階段無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題，而且相關(guān)人員的養(yǎng)老保障待遇會(huì)形成雙重管理。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”制約了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理等改革措施的順利推進(jìn)。其實(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度恰恰是機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的絆腳石。長期以來，有著嚴(yán)重“福利依賴”思想以及預(yù)期享受高額退休金待遇的公務(wù)員和事業(yè)單位人員已經(jīng)很難接受強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)、推崇權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式。更何況，從現(xiàn)收現(xiàn)付制的單位退休保障制度轉(zhuǎn)換到“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然存在制度轉(zhuǎn)移接續(xù)的障礙。這些心理因素、個(gè)人利益和制度安排等方面的問題直接影響到機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的順利推進(jìn)。

3、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工之間退休待遇懸殊，有悖社會(huì)公平正義。從兩項(xiàng)制度的目標(biāo)替代率看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金替代率為90%左右，基本養(yǎng)老金替代率為59.2%，兩者相差30%左右；從繳費(fèi)方式看，單位退休金全部由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，企業(yè)職工卻要繳納相當(dāng)于工資8%的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。此外，由于兩套制度的待遇調(diào)整機(jī)制、在職人員工資的增長機(jī)制均不同步，且很長一段時(shí)間公務(wù)員和事業(yè)單位人員的工資增長率快于企業(yè)職工，致使兩套制度下退休人員的實(shí)際收入水平的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策選擇

（一）公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)遵循的原則

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向已經(jīng)由《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》等文件給出，本文僅研究機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取向，并統(tǒng)一命名為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。結(jié)合2008年底啟動(dòng)的上海、重慶、浙江、廣東、山西五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)遵循以下原則：

1、應(yīng)充分考慮制度模式間的統(tǒng)一性與銜接性。不公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”帶來的突出問題是阻礙了勞動(dòng)力正常流動(dòng)，進(jìn)而制約了國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人事分配等制度的改革。因此，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)就是在制度設(shè)計(jì)上，首先需要統(tǒng)一公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度模式、繳費(fèi)方式、管理體制與待遇水平，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)筑不同社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)勞動(dòng)力在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間順利流動(dòng)。

2、應(yīng)形成單位與個(gè)人共同繳費(fèi)制。目前，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）的繳費(fèi)方式都是實(shí)行單位與個(gè)人共同繳費(fèi)制，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向也是由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也應(yīng)該堅(jiān)持單位與個(gè)人共同繳費(fèi)制的原則，政府作為公務(wù)員的雇主承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。這一方面有助于增強(qiáng)個(gè)人自我保障意識(shí)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面有助于在個(gè)人繳費(fèi)上體現(xiàn)公平正義，解決參加其他參保人員的攀比不滿。

3、應(yīng)妥善解決新老制度間的平穩(wěn)過渡。在公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，需注意兩個(gè)問題以實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡：一是在制度設(shè)計(jì)方面，在充分考慮原有制度下退休人員既得利益的基礎(chǔ)上，合理確定新制度下退休人員的養(yǎng)老金待遇水平；二是在政策措施方面，需保持新制度實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休人員的養(yǎng)老金待遇持平，保證這類人員的待遇水平基本穩(wěn)定。

（二）公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的政策選擇

以促進(jìn)制度間銜接為基礎(chǔ)，考慮我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式及其改革趨勢，同時(shí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)仍為多層次保障體系，并注意妥善解決轉(zhuǎn)軌成本。

1、建立多層次公務(wù)員養(yǎng)老保障體系。按照“統(tǒng)賬結(jié)合”的原則和多層次保障的設(shè)計(jì)原則，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架應(yīng)是一個(gè)三支柱養(yǎng)老保障體系，包括公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、職業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃。作為第一大支柱的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，堅(jiān)持單位與個(gè)人共同繳費(fèi)制，單位繳費(fèi)率與個(gè)人繳費(fèi)率與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本一致，基本養(yǎng)老金目標(biāo)替代率控制在60%左右。作為第二支柱的公務(wù)員職業(yè)年金，應(yīng)根據(jù)新制度實(shí)施后公務(wù)員在政府機(jī)關(guān)工作的年限以及本人工資的一定比例設(shè)立，由各級(jí)政府出資，目標(biāo)替代率控制在20-30%，以補(bǔ)償公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后退休金替代率下降的部分；職業(yè)年金計(jì)劃在治理模式、管理體制與運(yùn)行機(jī)制方面應(yīng)與事業(yè)單位的職業(yè)年金和企業(yè)年金保持一致，增強(qiáng)三類年金計(jì)劃的兼容性。

2、依靠制度外措施解決制度轉(zhuǎn)軌成本。依然采取“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的政策措施保障新老制度的平穩(wěn)過渡與合理銜接：對(duì)于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之前已經(jīng)退休的人員，依然按照單位退休金制度向其提供退休金待遇，且待遇調(diào)整機(jī)制不變；對(duì)于制度改革之后參加工作的公務(wù)員，強(qiáng)制其參加公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)于制度改革前參加工作、改革后退休的公務(wù)員，要為他們單獨(dú)設(shè)立專門的權(quán)益性養(yǎng)老金賬戶，目的是當(dāng)這類公務(wù)員退休后，可以根據(jù)他們改革前沒有個(gè)人繳費(fèi)記錄的工作年限等因素確定系數(shù)和計(jì)發(fā)金額，補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老金。

3、統(tǒng)一配套政策與管理。一是在目前研究漸進(jìn)式延遲退休方案的基礎(chǔ)上，應(yīng)統(tǒng)一公務(wù)員、事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)職工的退休年齡；二是應(yīng)建立統(tǒng)一的公務(wù)員、事業(yè)單位人員和企業(yè)職工的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，按照統(tǒng)一的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和比例，不受在職職工工資調(diào)整的影響；三是打破“雙軌制”后，公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也轉(zhuǎn)換為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其管理權(quán)限應(yīng)統(tǒng)一移交給各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門，進(jìn)行統(tǒng)一管理。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

（本文系2012年國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“人口老齡化背景下中國養(yǎng)老金財(cái)政支出規(guī)模與影響因素分析”〈71273198〉的階段性成果。）

（本欄目責(zé)任編輯：楊卡）