●肖鵬

中國1994年分稅制改革的經(jīng)濟(jì)社會公平效應(yīng)評價

●肖鵬

編者按：上世紀(jì)90年代，一場影響深遠(yuǎn)的分稅制改革樹起了我國財稅體制改革的重要里程碑。財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，回望20年來我國財稅體制改革的風(fēng)雨歷程，分稅制改革在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。我們品嘗了改革帶來的累累碩果，也面臨改革過程中諸多需要完善的問題。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了新一輪改革的序幕，財稅體制改革無疑是其中最受關(guān)注也最值得期待的內(nèi)容。在分稅制改革20周年之際，本刊特策劃“分稅制改革20周年回顧與展望”專題，邀請多位專家學(xué)者從不同角度、不同層面對分稅制改革進(jìn)行回顧和展望，以汲取過去財稅體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，尋找新一輪財稅體制改革的路徑。

1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了積極推進(jìn)財稅體制改革的戰(zhàn)略舉措。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要求，同年12月15日頒布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》進(jìn)一步明確了分稅制改革的原則和主要內(nèi)容。作為新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻的一次財政體制改革，分稅制初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財稅體制，對于保證財政收入、調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、加強宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、理順中央與地方的財政分配關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，都起到了重要作用。

一、1994年分稅制改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評價

（一）1994年分稅制改革提升了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力

實施分稅制改革以來，財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政收入總額的比重逐年提高。2012年全國公共財政收入117 210億元，是1993年的29倍；2012年財政收入占GDP比重為22.6%，早已不同于1993年的12.3%。這些數(shù)據(jù)表明，1994年分稅制改革“提高財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重”的目標(biāo)業(yè)已實現(xiàn)，各級政府掌控的用以發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的財政資源顯著增加(見表1）。

（二）中央財政收入和地方財政收入的穩(wěn)定增長機制得到保障

盡管對中央政府和地方政府而言，本級政府組織的財政收入并不等于該級政府實際可支配的收入，但分稅制改革加強了各級政府組織的收入與實際可支配收入之間的聯(lián)系。對地方政府而言，在上交數(shù)額和返還比例一定的情況下，地方政府組織的財政收入越多，可支配的財政收入也就越多。這樣，地方政府?dāng)[脫了“鞭打快?！钡念檻]，避免了財政包干體制下因不滿分成比例而產(chǎn)生的消極征收現(xiàn)象。同時，分稅制還通過稅種劃分穩(wěn)定了中央與地方各自的收入來源，從制度上促進(jìn)了中央政府和地方政府加強稅收征管、增加財政收入的積極性，實現(xiàn)了財政收入的穩(wěn)步增長。

（三）中央財政的宏觀主導(dǎo)地位得以加強

2012年中央財政收入占整個財政收入的比重48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1993年的22.0%，中央政府的宏觀調(diào)控地位得到進(jìn)一步加強。中央財政主導(dǎo)地位的確立主要包括兩個方面，一是中央財政收入占財政收入總額比重的提高。分稅制改革通過保證中央政府在財政收入及其增長中的優(yōu)勢地位，使中央財政收入占財政收入總額的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，地方財政收入占財政收入總額的比重則相應(yīng)地由1993年的78.0%降至1994年的44.3%。二是確立國家稅務(wù)系統(tǒng)的主導(dǎo)地位。分稅制改革前，中央政府直接組織的稅收比重較小。大部分稅收由直屬地方政府的稅務(wù)部門征收，再按承包數(shù)上解中央，形成中央政府的財政收入。分稅制改革后，中央政府設(shè)立國家稅務(wù)總局，省級及省級以下稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。國家稅務(wù)總局對國家稅務(wù)局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，并協(xié)同省級政府對省級地方稅務(wù)局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。稅收由國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別征收。國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收中央稅和共享稅，再將共享稅中屬于地方的部分和稅收總額增長的分成部分返還給地方。在稅收返還過程中，國家稅務(wù)局征收的消費稅和增值稅的75%，是中央政府對地方政府實施稅收返還的資金來源。分稅制改革改變了以往先由地方征收再上解中央、中央財政支出依靠地方上解的局面，形成了先由中央征收再返還地方、國家稅務(wù)系統(tǒng)在全國稅收征收體系中占主導(dǎo)地位的局面。隨著對稅收征管的有效控制及獲得更多收入用于中央對地方轉(zhuǎn)移支付，中央政府在使用稅收和支出政策實現(xiàn)穩(wěn)定與地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)上贏得更多主動權(quán)。

表1：1994年-2011年分級次稅收收入情況

（四）1994年分稅制的財政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長

張晏與龔六堂在2005年合著的文章《分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長》中，通過建立模型，根據(jù)對轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算外資金和財政收支的不同安排,構(gòu)造了四類財政分權(quán)指標(biāo),從不同的角度分析了中國分稅制改革前后的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。他們用各種財政分權(quán)指標(biāo)度量的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系彼此一致,對28個地區(qū)1986—1992年和1994—2002年的對比研究發(fā)現(xiàn),分稅制改革顯著地改善了財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響。改革前我國財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在顯著負(fù)關(guān)系,而1994年后財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的系數(shù)顯著正相關(guān)。

二、1994年分稅制改革的社會效應(yīng)評價

（一）1994年分稅制改革為全國統(tǒng)一市場的形成奠定基礎(chǔ)

從1987年開始，國企全面實行承包制，此后也實行了大包干的財政體制。這個體制的收入劃分以企業(yè)的隸屬關(guān)系為依據(jù)，中央企業(yè)產(chǎn)生的財政收入歸中央，地方企業(yè)產(chǎn)生的財政收入歸地方，地方上繳中央的收入實行包干制，如定額包干、比例包干、遞增比例包干等多種形式。這種制度充分地調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財源的積極性，但與此同時帶來的一個重大缺陷是地區(qū)之間相互封鎖，對本地企業(yè)實行行政性保護(hù)，形成了各地割據(jù)的局面。為了快速增加財政收入，各地競相通過行政保護(hù)發(fā)展價高稅大的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，小煙廠、小酒廠遍地開花，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得日益扭曲。顯然，這與市場經(jīng)濟(jì)的要求是格格不入的，也與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向不符。分稅制改革從根本上改變了這種狀況，主要按照稅種來劃分中央與地方的收入，取消包干制，企業(yè)隸屬關(guān)系變得不再重要，這也為國企改革創(chuàng)造了條件。

（二）1994年分稅制改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整

分稅制把來自工業(yè)產(chǎn)品的消費稅的全部和增值稅的大部分劃歸中央，在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展高稅率產(chǎn)品的傾向，對過去難以解決的爭上小酒廠、小煙廠、小棉紡廠等重復(fù)建設(shè)問題，起到了一定的控制作用。同時，分稅制把同農(nóng)業(yè)有關(guān)的稅種和來自第三產(chǎn)業(yè)的稅種劃歸地方，有力地調(diào)動了地方發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了對第一、三產(chǎn)業(yè)的資金投入。從全國的情況看，實行分稅制后，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和投資行為已發(fā)生了一些積極變化，各地普遍根據(jù)分稅制后的財源結(jié)構(gòu)和本地實際情況，尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點，政府投資的方向有逐漸向農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和地方的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢?！皣@財源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財源”已成為各級地方政府的共識，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財源建設(shè)向依靠科技進(jìn)步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。

三、1994年分稅制改革的公平效應(yīng)評價

1994年分稅制改革引入的過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法和一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，對于平衡地區(qū)財力差距，保障基本公共服務(wù)提供發(fā)揮巨大作用。財政轉(zhuǎn)移支付制度有力地調(diào)整了中央和地方政府以及地方政府間的利益沖突，維護(hù)了安定團(tuán)結(jié)的和諧局面。

（一）調(diào)節(jié)區(qū)域間的橫向失衡，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的利益沖突

我國區(qū)域遼闊，自然資源條件和制度因素不同導(dǎo)致了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方政府間的利益沖突明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的差距不僅妨礙了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，而且還難以體現(xiàn)社會的公平與和諧。縣級政權(quán)的有效競爭能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但如果地方政府利益沖突較大，導(dǎo)致過度競爭或者無效競爭將不利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。此外，具有同等權(quán)利的公民因地域差異享受較大差距的公共服務(wù)不符合整個社會公平與正義的標(biāo)準(zhǔn)，與社會主義價值觀背道而馳，也造成了不同轄區(qū)的公民間的利益沖突。為了減少地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，緩和地方政府間的利益沖突，縮小不同地區(qū)的公共服務(wù)差距帶來的公民間的利益沖突，需要中央政府通盤考慮、集中財力，協(xié)調(diào)地方政府間的利益關(guān)系，這就必然形成了縱向不平衡，再通過中央政府重新分配，實施財政轉(zhuǎn)移支付制度，以“抽肥補瘦”的方式對落后地區(qū)提供補助，增強落后地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力和水平。

為協(xié)調(diào)好地方政府間的利益關(guān)系，縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，保證各地能夠提供基本的公共服務(wù)，中央加大了對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。2005年度，中央對東部和中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金分別占全部轉(zhuǎn)移支付資金總量的12%、88%。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付東部占8%，中西部占92%；專項轉(zhuǎn)移支付東部占16%，中西部占84%。在財力性補助中，一般性財政轉(zhuǎn)移支付在東、中、西部的比例分別為5%、47%、48%；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付在中、西部的比例為7%和93%；調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付東、中、西部的比例為4%、49%和47%；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付比例為14%、47%和39%；“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付比例為10%、55%和35%。專項轉(zhuǎn)移支付在東、中、西部的比例為16%、43%和41%。

分省份看（詳見表2），1995年，全國財政收入前五位省份分別為廣東、上海、山東、江蘇、遼寧，后五位省份分別為西藏、青海、寧夏、海南、甘肅，前五位省份的財政收入是后五位省份的13.8倍；中央補助后，前五位省份地方財政收入是后五位省份的9.4倍，差距明顯縮小。2008年，全國財政收入前五位省份分別為廣東、江蘇、上海、山東、浙江，后五位省份分別為西藏、青海、寧夏、海南、甘肅，前五位省份的財政收入是后五位省份的20.4倍；中央補助后，前五位省份地方財政收入是后五位省份的6.2倍，財政轉(zhuǎn)移支付的作用顯著。

表2：1995、2008年典型省份可用財力變化表

（二）貫徹落實中央宏觀調(diào)控政策，協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間的利益沖突

賦予地方政府相對獨立的財權(quán)和事權(quán)，鼓勵發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，能夠有力推動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但如果競爭缺乏有效的秩序，各自為政，將會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)等無效率的行為，與中央目標(biāo)相違背，加劇了中央和地方政府的矛盾和沖突。為了協(xié)調(diào)好政府間的競爭關(guān)系，中央需要通盤考慮，對全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，政府與市場的界限日益分明，政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控已從直接的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的財政貨幣政策等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行。財政預(yù)算執(zhí)行情況從根本上看是政府行為的具體反映，財政轉(zhuǎn)移支付資金的流向體現(xiàn)了中央政府的政策意圖，作為財政政策的重要方面，已經(jīng)成為中央宏觀調(diào)控的主要手段之一，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

（三）增強了國家凝聚力，協(xié)調(diào)民族地區(qū)與非民族地區(qū)的利益沖突

貧窮落后是政局動蕩的重要原因，邊疆地區(qū)往往由于地理位置、政治考慮等因素成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也易被西方國家利用和引導(dǎo)，政治不穩(wěn)定的因素較多。加大對邊疆地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，體現(xiàn)了中央對邊疆地區(qū)群眾的關(guān)心，有利于保障邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定，維護(hù)國家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)，增強凝聚力。特別是加大對威脅國家統(tǒng)一的地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，政治意義更為重大。在我國，非漢族居民聚集地可以被認(rèn)為易產(chǎn)生分裂的區(qū)域，中央每年都通過大量的財政轉(zhuǎn)移支付支持這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從2001年到2008年，中央對西藏自治區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1547億元，占同期西藏總財力的97.3%。通過大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付補助，西藏的基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，生態(tài)環(huán)境建設(shè)有效加強，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等民生工程快速推進(jìn)，有力地維護(hù)了邊疆地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

（四）縮小各省區(qū)人均地方財政收入差距，財政體制的均衡功能有所增強

分稅制是國家的地區(qū)發(fā)展政策體系的有機構(gòu)成部分，它對地區(qū)間財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的均衡作用主要體現(xiàn)在：一是人均地方財政收入總體相對差距縮小。1993年，中國各省區(qū)人均地方財政收入相對差異系數(shù)為87.4%，1994年下降為80.3%。1993年人均地方財政收入最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為14.4倍，1996年為14.2倍。這表明實行分稅制后中央集中的財力相對增多，使得各地區(qū)人均地方財政收入總體相對差距縮小。但目前各省區(qū)之間的人均地方財政收入總體相對差異系數(shù)仍然很大，尤其是最富與最窮的省區(qū)地方人均財政收入相對差距和絕對差距相當(dāng)懸殊，還有待進(jìn)一步縮??；二是高收入地區(qū)財政收入能力指數(shù)（指不同省區(qū)人均財政收入相當(dāng)于全國人均財政收入水平的比值）下降幅度較大，如上海由1993年的416.5%下降為1996年的350.0%，天津由187.8%下降為148.0%，遼寧由122.8%下降為91.0%，廣東由122.2%下降為122.0%。這說明，與包干制比較，分稅制對高收入地區(qū)的收入調(diào)節(jié)功能有所增強。當(dāng)然，財政收入能力指數(shù)在地區(qū)間的差距仍然較大，低收入地區(qū)這一指數(shù)仍處于十分低下的水平，如最低的貴州1994年為20.8%，1996年上升為25%；三是實行分稅制后，轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能有所增強。

（五）1994年分稅制改革的成功為啟動財政預(yù)算管理改革奠定基礎(chǔ)

1994年分稅制改革在整合政府財力分配渠道，規(guī)范政府分配行為，強化稅外財政收入的籌集、分配使用和監(jiān)管，促進(jìn)政府財政預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性等方面起了積極作用。分稅制后，納稅人（繳費人）對政府分配行為的規(guī)范性、合理性，社會各界包括各級政府對預(yù)算分配的完整性和統(tǒng)一性的要求和呼聲越來越高，當(dāng)自己的家，理自己的財?shù)闹黧w地位比任何時期都更為明確。適應(yīng)分稅制后公共財政發(fā)展的客觀要求，國務(wù)院于1996年7月做出了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，將地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，從1996年起納入到地方財政預(yù)算，作為地方財政的固定收入，不再作為預(yù)算外資金管理；將養(yǎng)路費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）收入納入財政預(yù)算管理；將各部門、各單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實行分類管理，各部門、各單位要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃，并報同級財政部門，對預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。這就打破了長期以來預(yù)算外資金的所有權(quán)、管理權(quán)不變的界限，還所有權(quán)于國家，還監(jiān)管權(quán)于政府財政，同時采取措施治理制度外“三亂”，促進(jìn)了公共財政的完整、統(tǒng)一、規(guī)范。

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院）