，

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢(xún)中心，山東青島 266032）

淺析不予處罰在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用

陳向武，孫敬秋

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢(xún)中心，山東青島 266032）

以案說(shuō)法

編者按：近年來(lái)由于各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體加大動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，違法案件查處率逐年上升，但是動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力，尚不能滿(mǎn)足監(jiān)管執(zhí)法的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國(guó)官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓(xùn)園地”欄目中開(kāi)設(shè)“以案說(shuō)法”版塊，特委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢(xún)中心就主體的適格性1、證據(jù)的形式要件2、法律適用的準(zhǔn)確性3、程序的合法性4、一事不再罰原則的正確理解5、追訴時(shí)效的適用6、不予處罰和從輕處罰適用的情形以及部分處罰種類(lèi)的正確應(yīng)用等方面的問(wèn)題進(jìn)行講解，此后“以案說(shuō)法”將不斷刊出。

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實(shí)施行政處罰中正確適用不予處罰，本文通過(guò)“以案說(shuō)法”的形式，就動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中不予處罰的適用問(wèn)題進(jìn)行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

張某13歲，系學(xué)生，其父母離異后，隨母親共同生活，因其母無(wú)固定收入，母子二人生活拮據(jù)。2011年1月其母患病，張某為給母親加強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)遂在其居住的村社幫殺豬的村民燒水燙豬毛，并在事后得到一到兩只生豬蹄作為報(bào)酬。張某以幫工的形式賺取了9只豬蹄，除4只已給其母食用外，擬將剩余5只豬蹄在集貿(mào)市場(chǎng)出售后給母親買(mǎi)藥。2011年1月18日張某在集貿(mào)市場(chǎng)銷(xiāo)售豬蹄的過(guò)程中，因無(wú)檢疫證明被某縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所查獲。查獲時(shí)，張某的5只生豬蹄尚未銷(xiāo)售，且不符合補(bǔ)檢條件。某縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為張某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第（三）項(xiàng)關(guān)于禁止經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定，但由于張某未達(dá)到行政責(zé)任年齡，決定不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。

【以案說(shuō)法】

本案主要涉及動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中不予處罰的適用問(wèn)題。

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的不予處罰，是指因有法律、法規(guī)所規(guī)定的不予處罰的法定事由存在，動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法主體對(duì)某些本應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為人免予處罰。對(duì)違法行為人不予處罰，必須有法律規(guī)范明確規(guī)定的不予處罰的法定事由存在，否則不得適用不予處罰。目前，現(xiàn)行的動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范沒(méi)有規(guī)定不予處罰的情節(jié)，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在適用時(shí)，須遵循《行政處罰法》的規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》第二十五、二十六、二十七的規(guī)定，法定不予處罰的事由有三種情形：

第一，不滿(mǎn)十四周歲的人有違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范行為的，不予處罰。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的行政責(zé)任年齡是指，行政相對(duì)人依法承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生行政責(zé)任所必須達(dá)到的法定年齡。未達(dá)到法定行政責(zé)任年齡的未成年人，由于對(duì)是非缺乏辨別能力，不能正確認(rèn)識(shí)自己行為的性質(zhì)和后果，所以法律不追究其行政責(zé)任。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰應(yīng)用中，將行政責(zé)任年齡分為三類(lèi)：第一類(lèi)為完全負(fù)動(dòng)物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡。即已年滿(mǎn)十八周歲的自然人，應(yīng)當(dāng)負(fù)全部的行政責(zé)任。我國(guó)刑事、民事以及行政法律規(guī)范都將已年滿(mǎn)十八周歲的自然人，視為成年人，可以承擔(dān)自己行為的法律后果。自然人年滿(mǎn)十八周歲后，具有健全的辨認(rèn)和控制自己行為的能力，就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)全部行政責(zé)任。第二類(lèi)為相對(duì)負(fù)動(dòng)物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡，也稱(chēng)相對(duì)免除行政法律責(zé)任年齡。即已年滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的未成年人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰。這一年齡段的未成年人，雖然智力得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，控制和辨認(rèn)自己行為的能力增強(qiáng)，已經(jīng)具備了基本辨別是非的能力，但還沒(méi)有達(dá)到完全辨別是非的能力，所以對(duì)這一年齡段的違法行為人，既不能不予處罰，也不能與成年人等同適用處罰，應(yīng)當(dāng)比照成年人從輕或減輕處罰。第三類(lèi)為完全不負(fù)動(dòng)物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡。即未滿(mǎn)十四周歲的未成年人，不負(fù)包括動(dòng)物衛(wèi)生行政責(zé)任在內(nèi)的所有行政責(zé)任。這一年齡段的未成年人，由于發(fā)育尚未成熟，還不具備必要的辨別和判斷自己行為的能力。因此，即使他們實(shí)施了動(dòng)物衛(wèi)生行政違法行為，也不能給予處罰，但為了防止這一年齡段的未成年人再次違法，應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。

第二，精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范行為的，不予處罰。精神病患者在精神病發(fā)作時(shí)，其正常的精神活動(dòng)發(fā)生了紊亂現(xiàn)象，不能辨認(rèn)或者控制自己的行為，因而其行為時(shí)處于無(wú)責(zé)任能力狀態(tài)。故不追究其行政法律責(zé)任。但間歇性精神病人在實(shí)施違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范行為時(shí)，如果精神是正常的，沒(méi)有喪失辨認(rèn)或控制自己行為的能力，則應(yīng)當(dāng)追究其行政法律責(zé)任，給予相應(yīng)的行政處罰。對(duì)間歇性精神病人實(shí)施違法行為時(shí)是否精神正常，不能以動(dòng)物衛(wèi)生行政人員的主觀(guān)意愿來(lái)判斷，必須經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)鑒定。

第三，違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范的行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予處罰。堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合是行政處罰的重要原則，懲罰不是行政處罰的目的而是手段，通過(guò)處罰達(dá)到教育違法行為人以及他人自覺(jué)遵守法律才是行政處罰的目的。因而行為人的行為雖然違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范，但其違法行為輕微，而且違法行為人在主觀(guān)上有悔改的表現(xiàn)并及時(shí)糾正了違法行為，同時(shí)該行為沒(méi)有造成危害后果，則基于處罰與教育相結(jié)合的原則，《行政處罰法》設(shè)定了此項(xiàng)不予處罰事由。應(yīng)用該事由不予行政處罰時(shí)，必須同時(shí)具備三個(gè)條件，即違法行為輕微、及時(shí)糾正且沒(méi)有造成危害后果，這三個(gè)條件必須同時(shí)具備，缺一不可。

此外，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，行政相對(duì)人違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范的行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰。該內(nèi)容已在《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第1期——《追訴時(shí)效在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用》一文中進(jìn)行了論述，這里不再贅述。

本案中，某縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所以張某未達(dá)到行政責(zé)任年齡為由，對(duì)其違法行為決定不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教的處理是正確的。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，處罰機(jī)關(guān)在調(diào)查行政相對(duì)人違法事實(shí)時(shí)，首先要確定行政相對(duì)人，即查明違法行為主體是公民，法人還是其他組織。違法行為人是公民的還應(yīng)查明該公民的年齡和住址等自然情況，查明年齡的目的是要確定該違法行為人是否達(dá)到行政責(zé)任年齡，而查明住址的目的則是為了便于送達(dá)文書(shū)。在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，當(dāng)事人常以“生活困難”為抗辯理由，要求從輕、減輕甚至免除處罰，但在《行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕、不予處罰的法定情形中，并不包括違法行為人“生活困難”這一情形，因而當(dāng)事人“生活困難”不是從輕、減輕、免除行政責(zé)任的法定理由。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出處罰決定中涉及金錢(qián)給付義務(wù)的，如果當(dāng)事人確因“生活困難”無(wú)力履行，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)并經(jīng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，當(dāng)事人可以延期或者分期繳納。

在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于不予行政處罰的案件，是否需要制作法律文書(shū)并告知行政相對(duì)人有兩種觀(guān)點(diǎn)：第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，不予行政處罰的案件不需要制作法律文書(shū)，也不需要告知行政相對(duì)人。理由為，《行政處罰法》第三十九條只規(guī)定了給予行政處罰的案件，應(yīng)當(dāng)制作并送達(dá)《行政處罰決定書(shū)》。但該法沒(méi)有對(duì)決定不予行政處罰的案件是否也需要制作法律文書(shū)，并告知行政相對(duì)人作出規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中，行政相對(duì)人一般不會(huì)對(duì)不予行政處罰有意見(jiàn)，也沒(méi)有出現(xiàn)行政相對(duì)人因動(dòng)物衛(wèi)生行政主體不予行政處罰未告知，而發(fā)生申請(qǐng)行政復(fù)議或訴訟的案件。因此，不予行政處罰的案件不需要制作法律文書(shū)，也不需要告知行政相對(duì)人。第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，不予行政處罰的案件應(yīng)當(dāng)制作法律文書(shū)，并告知行政相對(duì)人。理由為，《行政處罰法》規(guī)定了三種不予行政處罰的事由，而該不予行政處罰的事由，都是以行政相對(duì)人違法為前提，只是由于行相對(duì)人符合《行政處罰法》規(guī)定的法定條件，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體才不對(duì)其實(shí)施行政處罰。但畢竟動(dòng)物衛(wèi)生行政主體經(jīng)過(guò)調(diào)查取證后認(rèn)定行政相對(duì)人的行為違法，行政相對(duì)人對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體認(rèn)定其行為違法的行政行為，享有知情、陳述申辯等程序性權(quán)利。也不排除行政相對(duì)人認(rèn)為動(dòng)物衛(wèi)生行政主體認(rèn)定其有違法行為錯(cuò)誤，而提起復(fù)議和訴訟。同時(shí)，行政行為是要式行為，也應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式表現(xiàn)。因此，根據(jù)《行政處罰法》的公正、公開(kāi)原則，即使對(duì)行政相對(duì)人不予行政處罰，仍然需要制作《不予行政處罰決定事先告知書(shū)》和《不予行政處罰決定書(shū)》，并送達(dá)當(dāng)事人。筆者同意第二種觀(guān)點(diǎn)。

S851.33

：C

：1005-944X（2014）02-0086-03

1 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第6期77-78頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問(wèn)題；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第7期81-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中行政相對(duì)人主體適格的問(wèn)題。

2 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第8期83-85頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中證據(jù)的形式要件。

3 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第9期80-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的法律適用。

4 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第10期80-82頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中簡(jiǎn)易程序的適用；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第11期85-88頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一般程序的適用。5 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2013年第12期71-73頁(yè)，淺析動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中一事不再罰原則的適用。

6 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第1期86-87頁(yè)，追訴時(shí)效在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中的適用。