中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所 周天勇*

中國土地和住宅體制改革研究

中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所 周天勇*

土地與住宅體制改革，是未來7年我國全面深化改革進(jìn)程中繞不過去的一項最為復(fù)雜和艱巨的工程。本文在深入分析目前我國土地和住宅體制弊病癥結(jié)、維持現(xiàn)狀所面臨的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的基礎(chǔ)上，提出土地和住宅體制改革的目標(biāo)及應(yīng)堅持的方向。改革目標(biāo)具體為:一是土地資源優(yōu)化地得到再配置，提高寶貴土地資源利用效率;二是實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)居民住房夢，特別是城市化過程中城鎮(zhèn)居民的住房夢;三是堅持社會主義共同富裕道路，避免城鄉(xiāng)居民，特別是城鎮(zhèn)居民財富兩極分化;四是建立一個穩(wěn)定和現(xiàn)代的市縣地方財政基礎(chǔ);五是堅持土地改革的社會主義方向，降低土地所有制形式過多所增加的交易成本，并有利于土地用途的規(guī)劃管制。改革方向具體為:(1)選擇土地國有化改革方向;(2)土地使用年期永續(xù)化改革;(3)土地和房屋配置堅決向市場化方式改革;(4)選擇競爭和有活力的多渠道住宅供給模式。進(jìn)而提出改革的框架性建議:(1)改造未利用土地，推進(jìn)村莊土地整治，擴(kuò)大土地供應(yīng);(2)不動產(chǎn)確權(quán)和統(tǒng)一的信息登記平臺;(3)形成競爭性的土地資源市場配置方式;(4)推進(jìn)地方財政收入中的土地出讓金向房地稅轉(zhuǎn)變;(5)多種形式和渠道實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的住房夢;(6)加強(qiáng)國家和政府的房地調(diào)控與管理。之后，文章還設(shè)計了房產(chǎn)稅開征方案，分析了改革的其他風(fēng)險，并就改革配套、時間表和路線圖等提出建議。

土地與住宅體制;改革;方案設(shè)計

土地與住宅體制，是未來7年改革繞不過去的一項最為復(fù)雜和艱巨的工程。中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后，需要將各方面的改革設(shè)計盡快集中上來，形成行動的方案。這里所設(shè)計的土地和住宅體制方案的原則和目的是:(1)既堅持中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本制度，將土地全部國有化，又能實現(xiàn)公有制的土地與市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行對接和融合，能運轉(zhuǎn)自如，其關(guān)鍵部位是設(shè)計和安排土地永續(xù)使用的產(chǎn)權(quán)制度。(2)在土地和住宅等資源的分配過程中，既應(yīng)當(dāng)提高效率，又需要避免收入和財富的兩極分化，力求實現(xiàn)共同富裕。(3)調(diào)動社會和城鄉(xiāng)居民自身的力量和能動性，多渠道供應(yīng)住宅，既能有效地實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的住房夢，又防止背上沉重的債務(wù)，跌入福利社會的陷阱。(4)要看到農(nóng)村集體所有制是小范圍農(nóng)業(yè)社會的制度安排，不適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和人口城市化的進(jìn)程，保留土地集體所有和國有二元體制，將給后人留下一個需要不斷調(diào)整和解決矛盾的體制麻煩，應(yīng)當(dāng)在我們這一代，給他們設(shè)計和安排一個運轉(zhuǎn)自如的現(xiàn)代制度。(5)將土地財政從收取土地出讓金轉(zhuǎn)變到征稅，這是一個關(guān)鍵的改革部位，本方案既考慮了堅決向現(xiàn)代體制邁進(jìn)，又顧及城鄉(xiāng)居民的承受能力，設(shè)計了一個妥協(xié)的區(qū)分住宅資產(chǎn)功能、消費性房產(chǎn)征稅低起步、分6年到位、能為城鄉(xiāng)居民接受的方案。(6)從現(xiàn)有的房地產(chǎn)資產(chǎn)總量和交易的征稅計算，完全可以將土地財政從收取出讓金改革為征收房地產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅，主導(dǎo)形成一個穩(wěn)定和可持續(xù)的現(xiàn)代縣市級地方財政(未來將目前的四級地方政府通過省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革為省縣兩級)。(7)土地和房屋體制改革，一方面，要防止與黨的十八屆三中全會精神相左，形成一個帶有濃厚行政壟斷干預(yù)色彩，以及含有更多部門權(quán)利和房地產(chǎn)商利益的方案;另一方面，要避免認(rèn)識不到位，特別是不考慮社會化大生產(chǎn)和城市化的進(jìn)程，而形成一個需要未來長期修修補(bǔ)補(bǔ)，不斷“拆除—重建—拆除—重建”的體制。

新中國成立后，乃至1978年改革開放以來，我們一直沒有找到一種真正優(yōu)化配置、充滿活力、有效利用、共同富裕、社會安寧的土地住宅制度安排。如果我們能夠徹底理順土地住宅領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系，建立一種全新的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展大方向的土地住宅體制，這將是新中國成立以來的“第二次土地和住宅改革”。本課題按照把握方向、構(gòu)思框架、過渡安排、系統(tǒng)設(shè)計和可操作可執(zhí)行的要求，系統(tǒng)研究了中國土地和住宅體制改革的方案。

在課題研究過程中，恰逢黨的十八屆三中全會召開，全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對土地制度改革有關(guān)問題進(jìn)行了部署。本報告根據(jù)《決定》的精神和要求，就土地和住宅體制改革問題，在原來工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整、充實、創(chuàng)新和完善，最終形成了以下可供操作的綜合方案。

一、看清目前土地和住宅體制弊病的癥結(jié)

改革開放以來，關(guān)于我國的土地制度安排，1982年《憲法》及之后的四次局部修改都予以了規(guī)定，國家還陸續(xù)頒布了《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律。但在住宅問題上，我國至今還沒有《住宅法》?？傮w上看，由于之前的立法和修法或多或少受計劃經(jīng)濟(jì)思想影響，部門主導(dǎo)并且部門之間立法協(xié)調(diào)不夠，特別是部門自己出臺的法律實施細(xì)則、法規(guī)和規(guī)定等帶有部門利益色彩，在實際的土地和住宅經(jīng)濟(jì)運行和社會生活中，形成了一系列問題和矛盾。

十八屆三中全會《決定》提出市場在資源配置中起決定性作用。產(chǎn)權(quán)是市場配置資源的契約基礎(chǔ)，健全的產(chǎn)權(quán)制度供給需要政府發(fā)揮積極作用，以彌補(bǔ)市場失靈。但從現(xiàn)行的土地和住宅體制看，還存在相當(dāng)大的差距。

(一)混雜和程度不同的土地住宅產(chǎn)權(quán)不清。

產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)，而歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的房地產(chǎn)權(quán)安排則是土地和房屋資源按照市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律進(jìn)行配置的關(guān)鍵。但是，目前中國的城鄉(xiāng)土地和住宅，不論是農(nóng)村和城郊的集體土地，還是城鎮(zhèn)的國有土地，都存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)模糊問題。

1.農(nóng)村和城郊集體土地產(chǎn)權(quán)虛化。從城鄉(xiāng)土地關(guān)系看，農(nóng)村集體耕地林地宅地產(chǎn)權(quán)不清。有六個問題:

(1)土地所有者主體及責(zé)任與自治性質(zhì)的村委會組織職能之間的矛盾。村民委員會，是經(jīng)村民選舉，民政部門認(rèn)定的村民自治組織，它不是有經(jīng)營權(quán)、核算權(quán)、收益權(quán)、負(fù)債權(quán)、負(fù)有限責(zé)任的企業(yè)法人，不是有稅收權(quán)、支出權(quán)和負(fù)債權(quán)的政府法人，也不是有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)和負(fù)債務(wù)償還的社團(tuán)和事業(yè)法人。因此，如果集體土地平等進(jìn)入市場，由誰作為承擔(dān)土地所有權(quán)或者使用權(quán)交易、出租、入股、抵押、出讓等的法律主體?該主體在入股和抵押破產(chǎn)清算中，是負(fù)所有權(quán)完全被轉(zhuǎn)移的清償責(zé)任，還是負(fù)部分使用權(quán)被轉(zhuǎn)移的責(zé)任，或者是一定時間的使用權(quán)被轉(zhuǎn)移的清償責(zé)任?

(2)長期看，許多集體土地所有者——村委會必然消亡，產(chǎn)生未來集體土地所有者缺位問題。從長期來看，行政村和自然村，由于人口的城市化、青年人的遷移及駐村老年人的逐步減少和去世，有些行政村和自然村可能逐步消失，那么以一定規(guī)模人口為基礎(chǔ)的社會組織——村委會，也就失去存在的基礎(chǔ)。如果一塊集體土地的出讓期為40年，其所有者又消失了，如何收回及再出讓?

(3)集體土地產(chǎn)權(quán)中，行政村與自然村天賦資源利益差別的矛盾。目前行政村與自然村(村民小組)的架構(gòu)是從過去人民公社大隊與生產(chǎn)隊繼承轉(zhuǎn)變過來的。曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)核算是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，從而許多地方的土地承包是以村民小組為范圍進(jìn)行分配的。一個行政村中，土地旱水、坡平、近遠(yuǎn)、好劣等，有很大的差別。如果集體土地的內(nèi)部分配、出讓、入股、出租和抵押等以行政村為基礎(chǔ)，將會形成行政村與村民小組利益的嚴(yán)重沖突。

(4)集體土地長期使用權(quán)的繼承權(quán)不明確。一是耕地長久使用權(quán)能否繼承不明確。十八屆三中全會《決定》中提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這里我們看到，盡管耕地可長期使用，但沒有規(guī)定繼承權(quán)。留下的問題是，承包人去世后，會不會收回使用權(quán)，而不允許其親屬法定繼承?二是集體林地使用權(quán)是有限期限，還是長期使用?能否法定繼承?林地占村民使用的集體土地的很大比例，但對林地的使用期限《決定》中沒有加以明確。三是《決定》提出要保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。這句話看國土部門如何理解，如果與《物權(quán)法》銜接，則可法定繼承;如果國土部門的配套改革方案不這樣理解，或者沒有統(tǒng)籌起來考慮，則沒有繼承權(quán)。

(5)農(nóng)民的耕地林地宅地，許多沒有確權(quán)發(fā)證，農(nóng)村土地資源實際上無法由市場進(jìn)行配置。市場經(jīng)濟(jì)配置耕地林地宅地資源的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的標(biāo)志是不動產(chǎn)認(rèn)定后所發(fā)的財產(chǎn)權(quán)證，一切由市場配置的出租、流轉(zhuǎn)、入股、抵押、繼承等行為，都規(guī)定在這張證明資產(chǎn)的契約之中。沒有財產(chǎn)權(quán)證，根本就無法進(jìn)行法律意義上的相關(guān)雙方及多方間的經(jīng)濟(jì)行為，而農(nóng)村土地資源的市場配置，也就成了一句空話。

(6)實際的集體土地產(chǎn)權(quán)運作中，因為還有黨支部，許多行政村，要么黨支部書記和村委會主任行使所有權(quán)，私自出租甚至出售土地，謀取個人和小團(tuán)體利益;要么成為縣鄉(xiāng)政府的延伸機(jī)構(gòu)，執(zhí)行上級部門旨意，強(qiáng)制征用和征收土地和住宅。

2.城鎮(zhèn)國有住宅產(chǎn)權(quán)年期和混亂問題。城鎮(zhèn)土地和住宅資產(chǎn)也存在著一定程度和一些范圍的產(chǎn)權(quán)不清，甚至存在未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)權(quán)。其主要問題有:

(1)有限使用年期產(chǎn)權(quán)與市場運行的矛盾和隱患。與農(nóng)戶承包耕地和村民宅地的區(qū)別是，城鎮(zhèn)商品住宅和工商用地為國有土地，由政府有關(guān)部門對自然人和法人發(fā)放使用財產(chǎn)權(quán)證，但不是長期使用產(chǎn)權(quán)，而是有限使用年期產(chǎn)權(quán)，如50年到70年不等。目前的有限使用年期產(chǎn)權(quán)在實際運行中遇到不少問題。典型的如以房養(yǎng)老，有50年使用期限財產(chǎn)權(quán)的住宅，使用了40年，剩余10年使用財產(chǎn)權(quán)，抵押給銀行養(yǎng)老，銀行對其評估多少價值呢?如果財產(chǎn)使用權(quán)已經(jīng)到期，人還沒有去世，銀行發(fā)不發(fā)養(yǎng)老金呢?如果人去世了，銀行拍賣房屋，以收回本息，或者平衡抵押貸款債券化，就剩5年使用財產(chǎn)權(quán)，或者使用權(quán)已經(jīng)到期，怎么向市場拍賣呢?國務(wù)院關(guān)于以房養(yǎng)老方案出臺后，有關(guān)部門出來解答，說由《物權(quán)法》協(xié)調(diào)。但是，規(guī)定國有土地使用期限的法律和部門，是認(rèn)定和確權(quán)不動產(chǎn)的法律和部門，而《物權(quán)法》則是法院用來調(diào)節(jié)的裁定法，不是認(rèn)定和確權(quán)發(fā)證的法律，法院也不是不動產(chǎn)的發(fā)證機(jī)關(guān)。諸如此類，如土地和住宅等有限使用年期財產(chǎn)權(quán)抵押、入股、買賣、出租等，都有一個市場連續(xù)運行與土地使用年期權(quán)斷裂的沖突;在私人住宅、企業(yè)房地自然人股權(quán)等財產(chǎn)繼承上，《土地管理法》與《物權(quán)法》之間，顯然也不協(xié)調(diào)。

(2)城鎮(zhèn)許多土地和住宅產(chǎn)權(quán)有多部門和多層級的產(chǎn)權(quán)認(rèn)定，還有相當(dāng)多的不動產(chǎn)沒有得到產(chǎn)權(quán)認(rèn)證。一是多部門多頭管理。一般產(chǎn)權(quán)由兩個部門認(rèn)定，分別出具《房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》，對于住宅也有一些地方由房屋管理部門和土地管理部門統(tǒng)一出具的《房地產(chǎn)權(quán)證書》，此外還有相當(dāng)比例的由軍方有關(guān)部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)的軍產(chǎn)房。二是產(chǎn)權(quán)管理層級混亂。一些集體建設(shè)用地上的住宅廠房商地等，則由層級不同的建設(shè)、國土部門發(fā)放集體屬性的產(chǎn)權(quán)證，有的是鄉(xiāng)政府直接發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證，稱之為有證的小產(chǎn)權(quán)房。三是沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)證。因各種原因，至今還沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)證的城鎮(zhèn)國有土地住宅，有相當(dāng)大的規(guī)模。比如筆者目前居住的住宅，可能是土地征用等方面的問題，到現(xiàn)在也沒有拿到房產(chǎn)管理和國土部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書。另外，目前看來一些在集體土地上建設(shè)的，已經(jīng)長期占有使用的，根本不可能拆除的廠房和住宅，更是沒有產(chǎn)權(quán)注冊登記證明。

(3)城鎮(zhèn)住宅，還留有一部分私有的產(chǎn)權(quán)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在過去的憲法里，社會主義改造過程中，保留了一些城市私有住房，除了自己居住外，還可以有一部分用來出租。另外，一些藏區(qū)的城鎮(zhèn)中，住宅土地沒有進(jìn)行社會主義改造。“文革”中，雖然一些私有住宅受到?jīng)_擊，也有一些黨委和政府發(fā)布了關(guān)于住宅公有和禁止出租的文件，但這些文件不具備后來修改和頒布的新憲法和法律方面的依據(jù)。1982年修憲，只是規(guī)定城鎮(zhèn)土地國有，但是在憲法中，包括后來的土地管理法中，也沒有對原有私有住宅和土地規(guī)定其所有權(quán)屬，特別對是否廢除原有的房屋產(chǎn)權(quán)證等事項，沒有明確的條文說明。這就造成一系列產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、征地拆遷、繼承糾紛等方面的矛盾和問題。

(二)城鄉(xiāng)分割和政府主導(dǎo)的土地和住宅分配。

我們曾經(jīng)認(rèn)為土地等自然資源沒有價值，不是商品，將土地作為無償資源進(jìn)行劃撥分配。在城鄉(xiāng)土地分配上，《憲法》雖然規(guī)定，只有公共利益需要時，才能征用農(nóng)村和城郊集體土地，但《土地管理法》卻規(guī)定，除了農(nóng)村宅基地及其他農(nóng)村建設(shè)用地，所有建設(shè)用地，是集體土地的需要先征收為國有，加上原有國有土地再分配，且都由政府進(jìn)行分配。

1.城鄉(xiāng)二元:政府計劃壟斷分配主導(dǎo)。從建設(shè)用地分配看:

(1)中央政府計劃分配土地資源，地方政府千方百計擴(kuò)大用地來源。國家高度集中土地資源的配置和管理權(quán)力。國土部門每年規(guī)劃建設(shè)用地總量，向各地下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo);一定限額以上的建設(shè)用地，需要到國務(wù)院批準(zhǔn)。如《土地管理法》第四十五條明確規(guī)定:征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn):基本農(nóng)田;基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;其他土地超過七十公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。而各地除了國土部門下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)外，不足的部分，往往通過村莊整治、改造未利用的可用土地，增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的途徑，以及填海造地，甚至先租后征等多種來源和辦法，增加可分配建設(shè)用地資源。

(2)市場城鄉(xiāng)二元分割，城市土地為行政寡頭壟斷型市場分配，農(nóng)村除了被限制和發(fā)育不充分的耕地流轉(zhuǎn)和隱性的宅地買賣等配置外，幾乎沒有耕地林地宅地市場方式的分配。城市用地，先是全部無償或者成本價劃撥，后是對非公益用地有償協(xié)議出讓，再后來是由政府行政寡頭壟斷進(jìn)行招拍掛出讓，一家賣地，千家競價，價高者得，一次性收取50年或70年出讓金。

(3)經(jīng)營城市、招商引資、土地財政和寡頭出讓，形成了持續(xù)推高商住房地價，及相對壓低工廠等地價的體制和機(jī)制。①許多地方儲備建設(shè)用地，炒高房價，以土地一定溢價率的標(biāo)的掛拍，期望出讓價高于標(biāo)的價;如果最后報價低于標(biāo)的，則以流拍為由，拒絕低價出讓。②對能增加當(dāng)?shù)谿DP和有稅收貢獻(xiàn)的招商引資企業(yè)，雖然也進(jìn)行招拍掛，但通過壓低出讓標(biāo)的價、設(shè)定競標(biāo)資格、減少競標(biāo)企業(yè)、先征后返(地方稅收部分)等方式，低價格出讓。

(4)政府的用地管制缺失和混亂。土地資源的分配有其特殊性，需要規(guī)劃和用途管制。土地資源的配置完全任由市場自動調(diào)節(jié)，則會導(dǎo)致各類建設(shè)的功能和布局混亂。目前的問題有:①用地規(guī)劃由發(fā)改、國土、建設(shè)、交通、環(huán)境等部門分頭進(jìn)行，各規(guī)劃間不相協(xié)調(diào)甚至矛盾和沖突;②規(guī)劃重城市，輕農(nóng)村，城郊沒有預(yù)先進(jìn)行，許多地方農(nóng)村(包括一些城郊地帶)的住宅、公益用和集體企業(yè)用地等，甚至沒有規(guī)劃，亂占亂建問題非常嚴(yán)重;③規(guī)劃實施不嚴(yán)肅，一任地方領(lǐng)導(dǎo)、一個建設(shè)想法，使得規(guī)劃變動頻繁，拆了建，建了又拆，形成惡性循環(huán)。

2.住宅分配雜亂及其政府的強(qiáng)勢影響。從城鄉(xiāng)住宅用地及住宅分配看:

(1)城鎮(zhèn)住宅用地分配比例過低以及政府和房產(chǎn)商囤積土地饑餓出售，推動房價持續(xù)上漲。除了政府上述行政寡頭壟斷出讓分配外，有時中央和地方兩級政府對住宅用地的分配比例過小，特別是地方政府因土地財政，用囤積土地、饑餓供給法拉漲地價;大地產(chǎn)商購買土地后二級囤積，等到房價上漲后，再建設(shè)出售，獲得較高利潤。特別需要指出的是，在調(diào)控房價時，控制土地向住房建設(shè)分配、控制住宅生產(chǎn)建設(shè)方信貸的措施，往往形成下一輪房價的暴漲。

(2)城鎮(zhèn)“饑餓供給土地—地房漲價—吸引房屋投機(jī)—房再漲價—饑餓供給土地”，形成惡性循環(huán)。由于饑餓供地和土地財政推動房價上漲過快，城鎮(zhèn)住宅成為增值最快的資產(chǎn)，加之又沒有房產(chǎn)稅增加持有成本予以抑制，使得商品房成為投機(jī)的盛宴，進(jìn)一步導(dǎo)致房價上漲。

(3)政府參與和主導(dǎo)城鎮(zhèn)土地分配力量太強(qiáng)并導(dǎo)致混亂;住宅供給分配不公平，居民間因住宅分配方式和時間不同財富兩極分化越來越大;小產(chǎn)權(quán)房雖然違規(guī)，但在滿足城鄉(xiāng)居民巨大居住需求方面，功不可沒;保障房分配腐敗難絕，質(zhì)量較差，財政恐難以承受。從住宅結(jié)構(gòu)看，目前我國存在房改房、商品房、各類小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)適房和廉租房等。①房改房居民收益最大。房改房部分，由于獲得非常便宜，當(dāng)房價輪番上漲后，相當(dāng)于對長期低工資的一種補(bǔ)償，成為相當(dāng)多居民積累的財富。②商品房購買者從財富積累者逐步變成受地方財政出讓金稅費等和銀行貸款利息盤剝的房奴。商品房方式的分配，居民越是較早購買，由于協(xié)議價出讓，或者地價還較低，價格越低，漲價形成的財富越多;越是較后購買，由于出讓金稅費的增多，以及高額的銀行貸款利率，財產(chǎn)收益和財富積累效應(yīng)越來越薄，甚至成為不堪承擔(dān)的負(fù)資產(chǎn)。這種壓力和恐慌，轉(zhuǎn)化為眾多已獲得房屋居民盼房價持續(xù)上漲的強(qiáng)烈愿望。③各類小產(chǎn)權(quán)房，如農(nóng)民在集體土地上建設(shè)的，部隊在軍地上建設(shè)的，有的工廠和企業(yè)在工廠和其他類型用地上建設(shè)的等，估計有70多億平方米，占整個住宅存量的1/3。從用途管制上講，許多不符合規(guī)劃;從住房看，既有一部分投機(jī)者和高收入者購買，也有相當(dāng)多的低收入居民居住。但客觀評價，小產(chǎn)權(quán)房對于平抑房價、保障居住，功不可沒。④政府也建設(shè)經(jīng)適房、廉租房等，希望保障更多居民實現(xiàn)居者有其屋。但由于是政府主導(dǎo)分配，存在程度不同的價差，尋租空間大，腐敗滋生;政府建蓋此類房，資金少，加上諸多原因，導(dǎo)致工程質(zhì)量較差;有時讓房產(chǎn)商獲得土地時，要求配建，既導(dǎo)致配建部分質(zhì)量低下，又將其價格損失加在其他商品房的售價之中，抬高房價;中央政府對廉租房轉(zhuǎn)移支付較少，地方政府財政緊張，銀行又不愿意進(jìn)入低收益和低質(zhì)量資產(chǎn)信貸投放之中，地方政府要么通過各種方式欺騙中央，要么背上沉重的債務(wù)和管理負(fù)擔(dān)。

(4)農(nóng)村宅地及住宅分配方面的問題。農(nóng)村土地，盡管由農(nóng)民集體所有，但是其宅基地的分配，并不是村民內(nèi)部協(xié)商后，村里就可以決定的;是否給予申請村民宅基地，還是由政府行政審批分配，屬于無償分配，申請建設(shè)住宅的村民并不需要向村集體繳納獲得土地的費用。

村集體中的宅基地分配是按照村民因結(jié)婚等分戶需要、村民申請、政府申批，后來又加村務(wù)公開公示等程序進(jìn)行的。在政府管理不嚴(yán)格的時期和地方，村民也會在承包耕地林地中，在荒坡邊角等地中蓋房，大部分成為事實上的占有。

與城鎮(zhèn)住宅產(chǎn)權(quán)不同的是，農(nóng)村宅基地可以永續(xù)使用、實際繼承;但按照目前的法律法規(guī)，還不能抵押、入股、交易，許多沒有產(chǎn)權(quán)證書。而在城鎮(zhèn)國有土地上建設(shè)的住宅，則最長使用期不超過70年，按照土地管理法不能永續(xù)使用，但可以抵押、入股、出租、交易和在有限時間內(nèi)繼承，如無特殊原因，均頒發(fā)70年以內(nèi)的有限產(chǎn)權(quán)證書。根據(jù)法院可以依據(jù)的裁定法——物權(quán)法，到期后可自動接續(xù)。但是，此規(guī)定沒有產(chǎn)權(quán)認(rèn)定法——土地法認(rèn)定意義上的產(chǎn)權(quán)，即法院的裁定不可能得到產(chǎn)權(quán)認(rèn)定部門的產(chǎn)權(quán)證書。

由于農(nóng)村人口的遷移流動，特別是建設(shè)用地的緊張，許多地方政府開始進(jìn)行村莊整治，農(nóng)民集中居住上樓，以騰出更多的建設(shè)用地指標(biāo)。這實際上是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民居住和生活方式的一種轉(zhuǎn)變。但是，從農(nóng)民的利益來看，由于沒有等市價交易，政府在拆遷征用宅基地后，有非常大的利益空間，這部分利益本來至少相當(dāng)部分是屬于農(nóng)民的。從產(chǎn)權(quán)看，如果還是在集體用地上建設(shè)的住宅樓，農(nóng)民仍然有永續(xù)使用權(quán)，但沒有可上市交易等國有產(chǎn)權(quán)證書;如果是征用為國有的土地上所建，按照土地管理法，則只有有限使用年期產(chǎn)權(quán)。

二、維持現(xiàn)狀:會面臨什么樣的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險

上述現(xiàn)行土地和住宅體制，如果不按照市場經(jīng)濟(jì)的運行要求，以及政府正確彌補(bǔ)市場失靈的定位，加以改革和理順，積累下去，未來我們將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。

(一)強(qiáng)征強(qiáng)拆與社會的不穩(wěn)定。

一些地方黨委政府和官員已經(jīng)被房地利益綁架。在房價輪番上漲帶來的暴利面前，相當(dāng)多地方官員的一切工作幾乎都圍繞房地產(chǎn)轉(zhuǎn)，整天掛在心上的是哪里的地皮可供開發(fā)、財政能增加多少、自己能撈多少政治資本，甚至自己和家人親屬朋友能撈多少實利，招商引資也被異化為招房地產(chǎn)商來開發(fā)本地的房地產(chǎn)事業(yè)。如果地皮不夠用，就以“舊城改造”、城中村整治等名義強(qiáng)征強(qiáng)拆、強(qiáng)買強(qiáng)賣。有的地方官員大搞官商勾結(jié)，干脆找自己熟悉的人在外地注冊房地產(chǎn)公司，回來搞開發(fā)投資賺大錢。

無所不用其極的強(qiáng)征強(qiáng)拆嚴(yán)重影響黨委政府的威信和公信力。為達(dá)到強(qiáng)征強(qiáng)拆的目的，有的地方黨委政府動用手中權(quán)力，不惜使用警力，大搞野蠻拆遷。比如，有的采取停水、停電、阻斷交通等手段逼迫搬遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等違法方式強(qiáng)遷。有的以停薪、停職、停養(yǎng)老金等來要挾強(qiáng)拆，如果拆遷戶是干部身份的，還以檢察院介入查經(jīng)濟(jì)賬來要挾，不是干部身份的讓公安局查以前的案底。更有甚者，有的地方黨委政府與不法商人、黑社會勾結(jié)，讓黑社會以房地產(chǎn)開發(fā)公司、拆遷公司的名義插手強(qiáng)征強(qiáng)拆。

群眾以極端的方式對抗強(qiáng)征強(qiáng)拆，維護(hù)自身權(quán)益，導(dǎo)致社會失序和不穩(wěn)定。多年中我國群眾信訪事件中的30% ～40%是與土地征收、征用房屋、拆遷等問題有關(guān)。近兩年，因征地拆遷引起的上訪，更是達(dá)到60%左右，甚至有些地區(qū)達(dá)到了80%。有的被拆遷居民在維權(quán)路上碰壁后，還采取了更為極端的方式，如澆油自焚、自制火炮抗拒、火車道臥軌、奮起殺死拆遷者等。如果不從土地和住宅體制中深挖原因，不找到問題癥結(jié)所在，則長此以往，勢必愈演愈烈，因房地征拆而引發(fā)的社會問題，將嚴(yán)重威脅整個社會的和諧穩(wěn)定。

根據(jù)天涯社區(qū)對網(wǎng)絡(luò)維權(quán)類帖文進(jìn)行歸類統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2012年前三季度，網(wǎng)絡(luò)維權(quán)帖文共914條，事件爆發(fā)地涉及我國31個省份。其中，廣東、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，山東、河南等人口稠密地區(qū)成為網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的高發(fā)地。社會民生類網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件數(shù)量最多，為336起，占樣本總量的36.76%。因維權(quán)引發(fā)的群體事件數(shù)量為374起，占樣本總量的40.92%。

近年來，各地強(qiáng)征強(qiáng)拆導(dǎo)致死人、自焚的惡性事件層出不窮，如四川成都唐福珍自焚事件、江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件、湖北武漢老婦阻拆遷遭活埋案等。據(jù)統(tǒng)計，2012年網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件中，社會民生類網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件占據(jù)了全部網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的1/3以上，位居第一。其中，強(qiáng)拆強(qiáng)征事件275起，占社會民生類網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的81.85%，占全部網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件的30.09%。也就是說，由強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件，成為社會民生類網(wǎng)絡(luò)維權(quán)的主要內(nèi)容，也是所有網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件中的重頭。①王婷婷:《〈中國社會心態(tài)研究報告(2012～2013)〉稱2012年超3成網(wǎng)絡(luò)維權(quán)事件因強(qiáng)拆強(qiáng)征引發(fā)》，載于《法制晚報》，2013年1月7日。

(二)房價持續(xù)走高與泡沫可能隨時破裂。

普通城鄉(xiāng)居民已經(jīng)失去了依靠自己收入購買住宅的能力。在國際上，一般以房價收入比來衡量房價水平的合理性。世界銀行認(rèn)為，房價收入比在3～6倍為合理區(qū)間。超過6倍以上，如果沒有父母等外部資金的支援，家庭財務(wù)會破產(chǎn)。我們測算，2012年全國城鎮(zhèn)居民房價收入比在8.4倍左右，北上廣深杭等在20倍到40倍之間;而進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民的房價收入比，在11.5倍左右，而在北上廣深杭等大城市中，其房價收入比則在40倍到60倍之間。這說明，全國一般的城鎮(zhèn)居民，如果沒有外援，基本上買不起住宅了。而進(jìn)入城市的新移民人口，則更是買房無望。關(guān)鍵是，土地財政和政府主導(dǎo)的市場，已經(jīng)成為地價房價持續(xù)輪番上漲強(qiáng)有力的推動機(jī)制。這已經(jīng)不能簡單地看成是經(jīng)濟(jì)上的麻煩，而是一個涉及社會安定的政治問題了。

虛高的房價隨時面臨著泡沫破裂和金融動蕩。未來隨著城鎮(zhèn)原住民老齡人口過世增多、原住居民房戶比上升、反腐深入、房產(chǎn)稅開征、農(nóng)村新進(jìn)城市居民沒有能力購買高價房等因素疊加，房地產(chǎn)市場價格也存在可能發(fā)生大跌的風(fēng)險，在以前虛高價格水平上，與銀行形成的借貸抵押、上市房地產(chǎn)企業(yè)及與其相關(guān)上市(鋼鐵、水泥等)企業(yè)股票價格等形成的關(guān)系可能失去平衡，引發(fā)系統(tǒng)性的金融危機(jī)。最近獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的席勒直言中國房地產(chǎn)存在泡沫，特別是上海、深圳等地房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重，如果和美國一樣泡沫破裂的話，這將會對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生打擊。①沈瑋青、李蕾:《諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主直言中國房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重 必須警惕》，載于《新京報》2013年10月15日。

(三)形成新的財產(chǎn)和貧富的兩極分化。

房地制度是過去和目前城鄉(xiāng)差距較大的一個深層次原因。從改革開放以來的35年看，我們大約征用了1億畝農(nóng)村和城郊集體土地，用于城鎮(zhèn)、交通、水利和工礦等建設(shè)，按照每畝30萬元人民幣計算，其價值也達(dá)30萬億元之巨，但其中農(nóng)民獲得的利益估計也就5000億元左右。原因在于，不允許農(nóng)村土地直接進(jìn)入建設(shè)交易市場，而是被政府從農(nóng)民手中很便宜地強(qiáng)制征用，再高價倒賣給用地商，土地資產(chǎn)及其絕大部分收益變成了城市的高樓、馬路和工廠等，而農(nóng)村農(nóng)民，包括進(jìn)城的農(nóng)民，沒有得到土地資產(chǎn)在城市化過程中衍生的利益，只能居住望樓興嘆，子女望校興嘆，生病望醫(yī)興嘆，就業(yè)望業(yè)興嘆，生計望富興嘆。

日韓臺農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移時，其耕地林地宅基地可以買賣，政府從中也收稅，但有一大部分留給了農(nóng)民，用于創(chuàng)業(yè)投資小微企業(yè)或用于到城市中購買住宅。臺灣在20世紀(jì)80年代時，城市化水平達(dá)到60%，85%的城市居民在城市中有自己的住房。同時，對于在土地交易中獲利過多的，也通過累進(jìn)的交易稅和所得稅進(jìn)行調(diào)節(jié)，防止因賣地而一夜暴富。

未來我國可能形成城鎮(zhèn)中2億左右人口房主和7億以上人口佃戶的財富和貧富兩極分化的兩個階級。由于不允許貧民窟存在，而城鎮(zhèn)和城市中的房價太高，目前轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)和城市的3.1億左右農(nóng)民人口，絕大部分租住在城鎮(zhèn)和城郊居民——房主(目前大約在1億到2億戶之間)的房子，以及工棚、招待所、地下室等之中。他們辛勤勞動所得工薪的30%，甚至(在房租不斷上漲的情況下)40%以上的收入要支付房租，形成辛勤工作或者做小生意，但相當(dāng)多收入要支付房租的(房客、佃戶)階層。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，到80%城鎮(zhèn)化時，還要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移入3.5億到4.5億新市民人口，形成7億以上的佃戶階層。而城鎮(zhèn)和城市居民，由于不收取房產(chǎn)稅，對于多套住房也不課以重稅，其中一部分城鎮(zhèn)居民因原來單位的福利性住房改革、獨生子女政策繼承雙方或者多方房產(chǎn)、高收入人群購置多套房產(chǎn)留給子女、房屋拆遷補(bǔ)償以中心少換邊遠(yuǎn)多等因素，加上投機(jī)購買等，出租房屋成為其重要收入來源。如果不進(jìn)行改革，這部分房主階層人口數(shù)量可能在2億左右。

(四)未來社會、經(jīng)濟(jì)和財政斷崖。

土地40年到70年不等的出讓期，土地出讓面積不穩(wěn)定和未來城市化進(jìn)程完成中，潛伏著居民居住斷崖、企業(yè)經(jīng)營斷崖和地方財政懸崖的風(fēng)險。

城鎮(zhèn)居民居住產(chǎn)權(quán)及使用方面面臨社會斷崖。城鎮(zhèn)居民住宅40年到70年不等的使用年期，按照目前的土地管理法及其實施細(xì)則，到期后需要申請批準(zhǔn)，并且重新繳納出讓金后，才能接續(xù)使用產(chǎn)權(quán)，才能繼續(xù)居住，否則，包括地面建筑都要無償收回。這將引起退休、失業(yè)、低收入和一般工薪階層居民的強(qiáng)烈反對，并且土地價格是逐年上升的，到期后許多居民可能將購買不起已居住房屋的接續(xù)使用產(chǎn)權(quán)。如果硬性執(zhí)行法律，將會導(dǎo)致社會動蕩。

企業(yè)土地面臨使用到期后的經(jīng)營斷崖。直到現(xiàn)在，還沒有學(xué)者注意，企業(yè)經(jīng)營用地，按照出讓年份的出讓價格攤銷成本，50年后到期，如果工業(yè)用地為每畝10萬元，則到期提取相同值的重置成本。而那時的地價有可能上漲為每畝100萬，甚至500萬元，實際上不可能按照提取資金重置。特別是近10多年出讓的土地建設(shè)了大量企業(yè)，幾乎是同一階段內(nèi)集中到期，如果政府也是到期后按照那時的價格索取出讓金，則將會引起企業(yè)大規(guī)模的倒閉潮。還會產(chǎn)生抵押、股票等一系列的波動，導(dǎo)致金融壞賬增加和經(jīng)濟(jì)增長的衰退。

土地財政不穩(wěn)定和未來的財政懸崖。目前50年到70年土地出讓金一次性批租收取方式的地方財政，一是有的年份和有的地方領(lǐng)導(dǎo)收得多，有的年份和有的領(lǐng)導(dǎo)可能收得少，土地出讓收入在年度之間分配多少會有些不均衡;二是有的城市已經(jīng)無地可賣，沒有可持續(xù)的土地出讓金收入流;三是城市化進(jìn)程總有完結(jié)的時候，大規(guī)模賣地總有結(jié)束的一天，到時土地出讓金式的地方財政來源無疑會枯竭，為我們的下一代，或者下兩代，制造了財政懸崖隱患，地方財政屆時很可能將會集體集中破產(chǎn)。

(五)弱勢農(nóng)業(yè)與糧食安全受到影響。

農(nóng)業(yè)長期不能規(guī)?；同F(xiàn)代化，并形成耕地的大規(guī)模撂荒，影響中國的糧食安全。從中國和一些國家的比較看，雖然改革開放以來轉(zhuǎn)移了大量的農(nóng)業(yè)人口和勞動力，但是，從事農(nóng)業(yè)的勞動力仍然太多，勞動生產(chǎn)率特別低。2012年估計全國有20億畝左右農(nóng)業(yè)用地，有33.6%的勞動力，也就是25 772萬人從事農(nóng)業(yè)。而美國農(nóng)業(yè)用地面積略多于中國，但1.4億就業(yè)人口中，只有2%左右，即不超過300萬人從事農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)面積大體相同，但中國投入農(nóng)業(yè)的勞動力，是美國的86倍!中國2億左右農(nóng)村家庭，每戶經(jīng)營的土地平均不到10畝，也遠(yuǎn)低于日韓臺30畝到50畝的規(guī)模。而且，在承包耕地時，根據(jù)遠(yuǎn)近、坡平、水旱、差好等因素分配，又導(dǎo)致規(guī)模本來就很小的家庭經(jīng)營的農(nóng)田碎片化。其結(jié)果就是農(nóng)業(yè)不能規(guī)?；?jīng)營，不能深化專業(yè)分工，相對于國外農(nóng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)競爭力很弱。大田大豆、玉米、菜籽等大田產(chǎn)業(yè)，雖然中國勞動力成本要比美國低得多，市場放開后，由于勞動生產(chǎn)率太低，將全產(chǎn)業(yè)覆沒。

需要清醒地看到，中國農(nóng)業(yè)將處于一個陣痛期:即45歲到75歲這個年齡段種地養(yǎng)畜的農(nóng)民，隨著喪失勞動能力和去世的自然規(guī)律，將會越來越少;而18歲以下這個年齡段的農(nóng)村人口，隨著城市化的推進(jìn)，大多都要離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)業(yè)比較收益低、勞動力的減員及新生代勞動力的轉(zhuǎn)移，空心村將大量出現(xiàn)，從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)的勞動力將大幅度減少。我們估計，到2035年時，從事農(nóng)業(yè)的勞動力比例可能下降到5%以下，規(guī)模在3500萬人左右，仍然是美國的近12倍。在這樣一種趨勢中，農(nóng)業(yè)土地必須流轉(zhuǎn)，逐步集中，使農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營具備基礎(chǔ)條件。而產(chǎn)權(quán)不清，就難以按照市場規(guī)則優(yōu)化配置耕地等資源。還有一個已經(jīng)存在、以后會大規(guī)模出現(xiàn)的問題是，農(nóng)田大規(guī)模撂荒。撂荒的原因:一是45歲到75歲的中老年人，向城市轉(zhuǎn)移的能力差，有勞動習(xí)慣，從事特小規(guī)模農(nóng)業(yè)，雖然收入微薄，但不愿意流轉(zhuǎn)和放棄土地;二是對租入耕地的種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，一家一戶談判成本很高，整齊劃一談判成功的可能很小;三是出租者看規(guī)模經(jīng)營者的效益增加，也會每年增加租金，使租入者無利可圖，放棄租入耕地。其中深層次的癥結(jié):產(chǎn)權(quán)不清不確定，土地不能穩(wěn)定和可靠地進(jìn)行流轉(zhuǎn)和并歸;退出農(nóng)業(yè)和放棄耕地的農(nóng)民，其財產(chǎn)性收入也大打折扣。所有這些都阻礙了耕地的集中和規(guī)?；?jīng)營。

(六)未來經(jīng)濟(jì)社會的福利與債務(wù)陷阱。

一個社會財富分配要適當(dāng)公平，而住宅是居民財產(chǎn)中比重相當(dāng)大的部分。從總體講，中國人深受傳統(tǒng)文化影響，有房有地曾是許多人一生的向往。今天，擁有屬于自己產(chǎn)權(quán)的房屋，不寄租于別人籬下，仍是絕大多數(shù)居民追求的夢想。民有其屋，而不能只是民有其住。基于這樣的考慮，未來城鎮(zhèn)中，租住比例在15%到20%比較合適，且其中大部分應(yīng)當(dāng)由市場提供，政府提供的保障房在3%到5%為宜。

中國目前義務(wù)教育的年限只有9年，到初中畢業(yè)為止，高中等教育基本不免費或政府資助較少。由于從20世紀(jì)90年代中期才開始提取養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障基金，加之中青年人口比例迅速下降，而老年人口迅速增長，未來養(yǎng)老和醫(yī)療基金將存在巨額缺口。

從社會福利戰(zhàn)略上講，如果不能謀求一個合理的房價收入比，使房價的上漲速度低于居民收入增長的速度，并且通過多種渠道加大住宅供給，讓絕大部分居民自己購買和建設(shè)及租住得起房屋，就會在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等之外，再加上住宅福利這樣一個巨大的負(fù)擔(dān)。假如我們真的沒有辦法，最終可能會形成7億新進(jìn)入市民租住在2億原住民住宅中的局面。毫無疑問，這會形成兩個階級，將會撕裂這個社會。而如果我們不想形成財富貧富的社會兩極化，7億人的住宅全由政府保障，就按人均20平方米的建筑面積計算，政府也需要建設(shè)140億平方米住宅，住宅建設(shè)加上配套，需要10萬億到15萬億元的初始投資。每年還要支付財務(wù)利息、運營費用、管理費、設(shè)施維護(hù)費、低收入者租金補(bǔ)貼等，需要2萬億到3萬億元左右。這樣巨額規(guī)模的住宅福利，在世界上也是罕見的。屆時，財政狀況，將比美國今天的情況壓力大得多，必定如希臘一樣，跌入整體破產(chǎn)的境地。

總體上看，改革開放以來，土地和住宅體制雖已轉(zhuǎn)型35年之久，但是我們忽視了產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)這樣一個不可抗拒的規(guī)則，沒有找到一個既符合社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度要求，滿足城鄉(xiāng)居民的財富和住宅較為公平分配的共同富裕原則，又能使其體制在市場經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)有效接軌和運轉(zhuǎn)，并且不至于造成或者兩極分化、或者福利過度和財政破產(chǎn)的問題模式。問題的根源在于，我們始終沒有下決心理清土地和住宅經(jīng)濟(jì)運行的產(chǎn)權(quán)體制，沒有建立、也不可能很好地建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的符合市場調(diào)節(jié)要求的土地和住宅市場，并且對于規(guī)劃和用途管制等市場失靈需要政府調(diào)節(jié)的部分，體制也混亂不堪、監(jiān)管不力。這導(dǎo)致土地和住宅領(lǐng)域中，問題不斷、積怨成堆，成為改革最艱難和最需要攻堅的一個險灘。

三、改革的目標(biāo)和方向

改革，實際上就是你想要什么、順什么樣的方向改。我們到底要建立一種什么樣的土地和住宅體制，到底要達(dá)到什么樣的目的?并且，在改革中，我們在一些重大的原則和戰(zhàn)略上，應(yīng)選擇什么樣的方向?這是在設(shè)計改革方案前需要考慮清楚的重大問題。

(一)改革的目標(biāo)。

我們?yōu)槭裁匆母锬壳暗耐恋睾妥≌w制，也即改革的目的是什么?概括來說，一是土地資源優(yōu)化地得到再配置，提高寶貴土地資源利用效率，在農(nóng)村使土地的資源配置適應(yīng)于農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化，使農(nóng)村土地在耕地、林地、村莊、農(nóng)村交通和水利之間進(jìn)行合理的配置，保證中國的糧食安全，以及滿足農(nóng)村生產(chǎn)生活、水利和生態(tài)等需要。

二是實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)居民的住房夢，特別是城市化過程中，在城鎮(zhèn)中的住房夢。具體體現(xiàn)為，房價收入比趨于合理，不僅城鎮(zhèn)大部分一般的工薪階層能買得起住房，還要讓從農(nóng)村進(jìn)入城市的大部分新市民也能通過自己財產(chǎn)性收益和創(chuàng)業(yè)就業(yè)收入，在城鎮(zhèn)中購買得起自己的住宅;通過城鄉(xiāng)居民收入提高快一些，讓房價漲得慢一些，或者穩(wěn)住房價，也不排除一些時段和一些地區(qū)房價下降，使城鄉(xiāng)居民不要過高比例地依賴于政府保障房，避免政府陷入財政和債務(wù)危機(jī)而跌入福利陷阱。

三是堅持社會主義共同富裕道路，避免城鄉(xiāng)居民，特別是城鎮(zhèn)居民財富的兩極分化。未來兩極分化最大風(fēng)險，最主要的還不是收入的階層之間不平衡，而是以住宅為主的財富在居民之間分配的差距:一方面，會帶來有多套房和豪宅居民隨房價上漲而財富增加，出租的食利收入等，富者越富;另一方面，房價上漲，向房主繳租金，則增加城鎮(zhèn)房奴和佃戶，窮者越窮。土地和住宅體制改革，最為重要的一個目的，就是千方百計理順房屋等財產(chǎn)分配和積累的體制機(jī)制，堅決不能讓這種兩極分化的格局形成。

四是建立一個穩(wěn)定和現(xiàn)代的市縣地方財政基礎(chǔ)。從各國財政體制的比較來看，許多國家市縣一級財政收入的主要稅種是房產(chǎn)稅，占這一級財政收入的60%。其原理是，地方政府要對在當(dāng)?shù)厣詈凸ぷ鞯木用裉峁┕卜?wù)，服務(wù)要有財力來源，按照責(zé)任義務(wù)與享受服務(wù)對等的原則，收取房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅有兩個明顯特征:(1)穩(wěn)定性。一般一個區(qū)域，或者一個城市中的住戶雖然有數(shù)量上的變化，但是，除非戰(zhàn)爭逃亡等原因，與目前的土地出讓金相比，不會大起大落，暴增暴跌，其稅基相對穩(wěn)定。(2)可持續(xù)。房地產(chǎn)稅以房地不動產(chǎn)為征稅對象，除非地震災(zāi)害和戰(zhàn)爭等大規(guī)模摧毀房屋，只要不動產(chǎn)不滅失，就可以持續(xù)收稅。而土地出讓金，則存在城市規(guī)模被限制、行政區(qū)域被包在城市中間而無出讓土地、城市化結(jié)束等原因可能導(dǎo)致的土地財政終結(jié)的問題。因此，房地產(chǎn)稅是可持續(xù)的，而土地出讓金則會斷裂而不可持續(xù)。

五是堅持土地改革的社會主義方向，降低土地所有制形式過多增加的交易成本，并有利于土地用途的規(guī)劃管制。(1)土地制度改革，要堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)，公有制為主和多種所有制共同發(fā)展，是我們所選擇的基本經(jīng)濟(jì)制度。一方面，土地國有符合這種基本經(jīng)濟(jì)制度的要求;另一方面，我們也需要土地永續(xù)使用這樣的產(chǎn)權(quán)規(guī)定，來遵循市場經(jīng)濟(jì)運行的要求。(2)土地體制，應(yīng)當(dāng)減少交易成本。將集體所有制歸并入國有制，所有土地都為國有，則減少了集體土地與國有土地交易的中間成本。而兩種所有制下，會出現(xiàn)土地交易和征收款，或者出租、入股等收益，涉及鄉(xiāng)政府截留、村集體提留但分配不公、村干部暗中私分等可能的問題，成本高昂。(3)土地體制要有利于土地分配的用途管制。土地與一般的可流動資源不一樣，因為它是固定和不可再生的，因此，需要對其在不同用途中的利用進(jìn)行合理規(guī)劃。也就是說，棉花和服裝等這樣的資源和產(chǎn)品，可以完全放開由市場去決定和調(diào)節(jié)，而土地資源的分配則不能。否則，城市空間和功能區(qū)劃會極度混亂，大量生態(tài)用地和耕地會被侵占，反而會造成土地利用的無序和極大浪費。

(二)固化集體所有和私有化方向都不可取。

土地的所有制結(jié)構(gòu)如何確定?有學(xué)者提出固化集體所有承包經(jīng)營雙層產(chǎn)權(quán)體制不變，也有的學(xué)者提出土地私有化方案，我們認(rèn)為，都是不可取的。

一是現(xiàn)有的農(nóng)村和城郊土地集體所有和城鎮(zhèn)土地國有結(jié)構(gòu)不變，這種改革的方向，其遇到的問題就是:它無法克服農(nóng)村每戶人口增減變動，甚至戶的遷移消失等與集體所有及分戶承包使用產(chǎn)權(quán)需要穩(wěn)定的矛盾;無法克服人口城市化、村莊人口遷移及村莊可能消失后未來集體所有者極可能虛化和缺位的矛盾;無法克服市場經(jīng)濟(jì)需要有經(jīng)營負(fù)債等功能的所有者主體與村委會只是村民自治性質(zhì)組織而不能承擔(dān)與土地相關(guān)的這些功能的矛盾;由于農(nóng)村土地所有與土地承包經(jīng)營之間有集體所有代表一個環(huán)節(jié)，加上基層土地事務(wù)頻繁，監(jiān)督成本太高，村委會干部利用行使集體土地所有權(quán)而尋租的問題普遍存在且很難解決。因此，繼續(xù)保留農(nóng)村和城郊土地集體所有的體制，將會遺留非常多的問題，是不應(yīng)當(dāng)選擇的方向。

按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，對農(nóng)民承包經(jīng)營使用的耕地、林地，以及居住使用的宅基地，應(yīng)當(dāng)由政府的國土部門登記確權(quán)發(fā)證，以保證農(nóng)民的土地使用財產(chǎn)權(quán)不受到隨意侵犯。但是，如果土地集體所有，由政府來給使用者登記確權(quán)發(fā)證，在法理上不合乎邏輯，因為土地是集體的，政府只確權(quán)到集體就可以了，農(nóng)民與集體之間簽訂用地協(xié)議就可以了，由于土地不是國家的，而是集體的，集體土地的“租賃者”與政府沒有任何土地財產(chǎn)的確權(quán)關(guān)系。土地只有國有，政府才可以對土地的一級長期使用者，確權(quán)發(fā)證。

二是有的專家學(xué)者從強(qiáng)化市場的資源配置作用、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的角度認(rèn)為，應(yīng)以土地私人所有權(quán)為方向，對農(nóng)村土地集體所有權(quán)進(jìn)行改革。我們認(rèn)為，這是不能選擇的方向。(1)中國的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體，土地是基礎(chǔ)性的生產(chǎn)資料，是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要戰(zhàn)略資源，更應(yīng)當(dāng)選擇公有制。實際上，就是資本主義國家，許多國家也有國家所有的土地:在以色列，公有土地占據(jù)主導(dǎo)地位，新加坡的大部分土地資源為國有;在加拿大，聯(lián)邦和省級政府公有的土地共占國土面積的90%，私人所有的土地只占國土面積的10%;在美國，共有40%多的土地屬于聯(lián)邦政府所有和州及地方政府所有。(2)城鄉(xiāng)土地私有化的所有追溯及延續(xù)關(guān)系非常復(fù)雜，改革的成本很高，并且易發(fā)生社會的不穩(wěn)定。私有化如何進(jìn)行呢?確認(rèn)土改以前的私有化格局，從土改算起，從1978年算起，還是在目前的時點上私有化?不同時段上的私有化，其土地財產(chǎn)的繼承權(quán)追溯如何處理?從現(xiàn)在開始私有化，分得土地的人口怎樣確定、已經(jīng)在城市中上學(xué)就業(yè)的人口算不算?這里存在一系列問題難以解決，實際上將會導(dǎo)致一場社會混亂。(3)土地私有化，不利于國家對土地用途的規(guī)劃，也影響國家的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)。私有土地所有者，有時往往不按照國家土地利用功能規(guī)劃、土地用途規(guī)劃和土地建設(shè)規(guī)劃，基于自己利益的最大化，私自改變用途進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致土地利用混亂、土地利用不合理和總體效率下降;特別是遇到頑強(qiáng)的釘子戶，將造成國家利益的巨額損失，譬如日本成田機(jī)場建設(shè)艱難，就是很好的例子。①日本成田機(jī)場，1966年7月決策建設(shè)，由于土地私有，私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，遇到了給錢也不賣的釘子戶。2012年11月28日，在法院的強(qiáng)制執(zhí)行下，又有兩座“釘子戶”遭拆除，但是，至今成田機(jī)場內(nèi)及周邊還有8個釘子戶。46年過去了，成田機(jī)場已經(jīng)成為日本最大的國際航空港，年客流量居日本第二位。不過，因為釘子戶，至今仍處于“未完工”狀態(tài)。釘子戶的農(nóng)田和養(yǎng)殖棚讓機(jī)場的一段誘導(dǎo)路被迫變得彎曲;為了減少噪音，機(jī)場方面為釘子戶們修建隔音設(shè)施;為了不影響他們休息，機(jī)場至今不準(zhǔn)夜間起降。

(三)選擇土地國有化改革方向。

類似于目前英國、以色列、新加坡以及香港等國家和地區(qū)的做法，就是將集體土地所有權(quán)收歸國家所有，農(nóng)民，包括原使用城鎮(zhèn)國有土地的其他自然人和法人，享有相對穩(wěn)定而持久的土地使用權(quán)，也就是所謂的“國有民用”。同時，有學(xué)者還建議把土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)制度統(tǒng)一為土地使用權(quán)體系，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度一體化。

一是“國有民用”的改革取向能夠滿足各方的利益訴求。改革實際上是使虛化的集體產(chǎn)權(quán)明晰起來，由政府直接介入，并依法規(guī)范政府與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系(類似城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)制度)，產(chǎn)權(quán)邊界就會清晰，權(quán)責(zé)也會明確，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大方向。從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益來看，集體土地“國有民用”，有利于切實防止集體組織或以集體組織名義對農(nóng)民權(quán)益的侵害，有利于農(nóng)民分享發(fā)展成果，使農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中富裕起來。對國家來說，把農(nóng)村集體土地收歸國家所有，既有利于增強(qiáng)國家對土地資源的控制力和影響力，更好發(fā)揮政府作用，也有利于農(nóng)村土地制度與城鎮(zhèn)接軌，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二是農(nóng)業(yè)社會化的大生產(chǎn)和城市化進(jìn)程，需要將農(nóng)村集體土地改革為國有。農(nóng)村集體所有，是在一個行政村范圍內(nèi)的土地所有制，雖然它比家庭土地所有制進(jìn)了一步，但仍然帶有農(nóng)業(yè)社會小農(nóng)經(jīng)濟(jì)土地所有制的色彩。這種一個村莊范圍內(nèi)的土地所有制，當(dāng)遇到社會化大生產(chǎn)時，談判者有集體和承包戶兩個層級，成本很高，效率很低;戶與戶之間結(jié)合組成規(guī)模和專業(yè)化經(jīng)營很困難，組織成本也高。而取消集體所有這一層級，轉(zhuǎn)而由使用者之間進(jìn)行談判、合作，土地資源再配置的效率大大提高，并且成本大幅度下降。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的人口將向城鎮(zhèn)遷移，村莊人口最終會大幅度減少，許多村莊也會消失，土地集體所有權(quán)已沒有多少現(xiàn)實意義，完全可以趁勢推進(jìn)土地國有化。

(四)土地使用年期永續(xù)化改革。

如果我們確定了土地制度改革的國有化方向，那么，緊接著的一個問題就是，土地是永久使用，還是在限定的時間中使用?是短期使用，還是使用期限較長?實際上，從土地和住宅運行和使用的投入、保護(hù)和效率看，所有者給使用者的時間越短，效果越差:比如，耕地承包5年，則誰也不會投資辦農(nóng)場;林地承包為50年，如果沒有及時的措施，或者有變故，48年就會砍林子;即使我們定一個100年使用期，在一兩代人發(fā)展時期內(nèi)可能會安寧，但實際上，100年前的地價與100年后的地價絕對不會一樣，可能漲幾十倍，我們還是將到期后更加嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)斷崖問題，留給了我們的后代。

更加嚴(yán)重的一個問題是，使用產(chǎn)權(quán)期過短，造成土地和房屋資產(chǎn)的市場運行無法進(jìn)行。比如，前面在分析現(xiàn)行房地體制弊端時所舉的“以房養(yǎng)老”例子，反映的就是深層次的年期制度與市場經(jīng)濟(jì)無法接軌的癥結(jié)。

解決上述城鎮(zhèn)國有土地的年期斷崖等問題，比較有效的辦法是使用年期的永續(xù)化。在國外，90%以上的國家和地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)都采用永久業(yè)權(quán)形式。即使有的國家早先規(guī)定了土地產(chǎn)權(quán)年期，但大多在隨后的實施中采取辦法予以延期。比如，以色列就曾從最初的49年被延長到98年，進(jìn)而在1997年又被迫延長到了196年。

農(nóng)村集體土地國有化后，其使用年期，同樣也應(yīng)當(dāng)永續(xù)化。十八屆三中全會《決定》明確要求穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，這實際上是改革之前關(guān)于承包期的有關(guān)規(guī)定，無限延長土地承包經(jīng)營權(quán)。對建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)年期，《決定》沒有明確，但這個問題又很重要。綜合各方面意見，為穩(wěn)定基本經(jīng)濟(jì)制度及保障居民權(quán)益，上述土地使用權(quán)延期是必然的，但問題是延長一段時間還是無限延長。雖然延長一段時間操作起來阻力會比較小，容易推動，但從產(chǎn)權(quán)長久相對穩(wěn)定，以及與《決定》明確的土地承包經(jīng)營權(quán)無限延長的做法相統(tǒng)一的角度看，我們建議無限延長耕地、林地、建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)永續(xù)使用。

(五)土地和房屋配置堅決向市場化方式改革。

十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。具體為:(1)大幅度縮小建設(shè)用地從農(nóng)村由國家行政性強(qiáng)制征用，再拿到市場上行政壟斷出讓的范圍;對目前的城鎮(zhèn)國有市場(可能是行政扭曲的)和農(nóng)村根本無土地市場的局面進(jìn)行改革及統(tǒng)一;同地要同價。(2)國有土地資源的配置，也要減少行政劃撥的范圍，擴(kuò)大市場配置的范圍。(3)即使公益性質(zhì)的用地，國家也要按照市場價格進(jìn)行征收。(4)完善城鄉(xiāng)土地的二級市場。

我們認(rèn)為，在配置方式上，改革的方向，應(yīng)當(dāng)是形成市場起主導(dǎo)和決定性作用的土地和房屋市場。實際上，三中全會精神可以有不同的理解。可能會出現(xiàn)的分歧，是較為徹底的改革，形成一個由市場決定配置土地及房屋資源的土地市場;還是修補(bǔ)性的改革，形成一個還是政府主導(dǎo)的，甚至是政府決定的土地及房屋資源配置市場。具體的改革選擇是:

1.宏觀上改革目前嚴(yán)格的年度行政下達(dá)和分配建設(shè)用地指標(biāo)的體制;對耕地、林地、濕地等嚴(yán)格規(guī)劃，用途管制;通過改造未利用土地、整理村莊、復(fù)墾廢棄工礦用地、利用低丘緩坡，增減掛鉤、占補(bǔ)平衡，還有清理政府和囤地存量等措施，擴(kuò)大土地供給來源，從而弱化一定規(guī)模耕地等改用建設(shè)用地的國務(wù)院垂直審批，給土地體制市場化方向的改革，創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。

2.我們擔(dān)心的是，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，有可能變成將可以進(jìn)入建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地，由政府國土部門集中起來，仍然是行政壟斷招拍掛出讓。雖然名義上統(tǒng)一了城鄉(xiāng)市場，但是，格局還是一個政府主導(dǎo)和操縱的寡頭壟斷市場，即政府壟斷集中農(nóng)村和城鎮(zhèn)的可供給土地，形成土地行政壟斷性的買方;同時也只有政府才可招拍掛出讓，形成土地行政性的賣方。這并不符合三中全會提出“市場起決定性作用”的改革精神。重要的是，不僅要統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，更要改革目前的行政性的土地市場。也就是說，所有的土地，不論是農(nóng)村土地，還是城鎮(zhèn)土地，不論是自然人使用的土地，還是法人使用的土地，不論是土地永續(xù)使用權(quán)的交易，還是階段性使用權(quán)的出租，這些土地的供給都應(yīng)當(dāng)平等進(jìn)入土地市場交易中心，進(jìn)行登記掛牌;而各類土地的需求方，則也可以將需求登記信息在土地交易中心掛牌。供給方與需求方都在土地交易中心登記撮合，形成價格并完成交易。如此，形成一個供需自由進(jìn)入市場，兩側(cè)有許多個供給方與許多個需求方，都處于競爭狀態(tài)。

(六)選擇競爭和有活力的多渠道住宅供給模式。

目前，許多學(xué)術(shù)和政策界似乎有這樣的主張，即市場化渠道，由房地產(chǎn)開發(fā)公司從政府手中獲得土地，再由他們招標(biāo)建設(shè)公司建設(shè)成套房屋后賣給居民;從市場上買不起房的居民，由政府主導(dǎo)建設(shè)保障房供其租用。這兩年的實踐，也在向這個方向邁進(jìn)。

然而，這種改革取向，即使改革政府行政壟斷賣地，土地供應(yīng)形成競爭性市場以后，也有著明顯的問題。從房地產(chǎn)商開發(fā)供應(yīng)方面看:(1)已經(jīng)形成的規(guī)模特別大的房地產(chǎn)商，可以買地后囤地，建成的房屋在區(qū)域性的市場中，單獨或者聯(lián)合操縱，使房屋的價格不斷上漲，獲得投機(jī)和壟斷帶來的利潤，損害購房者的利益。(2)除去申請政府的保障房外，市場上只有房地產(chǎn)商開發(fā)一種供應(yīng)方式，選擇余地較小，房屋供給渠道沒有多樣化，缺乏可選擇性和競爭性。(3)在中國，房地產(chǎn)商成了報批項目、土地購買、設(shè)計商、材料購買、建筑安裝商、證照辦理等方面的環(huán)節(jié)的唯一組織者，實際上設(shè)計商、材料商和建筑安裝商三方面的利潤都很微薄，房地產(chǎn)商從中加成的利潤非常高。就房價的設(shè)計、材料和建筑安裝成本構(gòu)成分析，全國各地區(qū)雖不一，但每平方米1000～2000元足夠了。為什么目前全國商品房均價在8000元左右?除去上述成本其余的部分中，60%～70%是政府的出讓金和各種稅費，30%到40%是房地產(chǎn)商的利潤。為何如此?是因為政府給了他們蓋房的特許權(quán)。實際上，目前的房地產(chǎn)商，其房屋的價位，主要供給對象是富裕和中上收入階層居民。

一些學(xué)者認(rèn)為，如果居民買不起經(jīng)房地產(chǎn)商開發(fā)的由市場提供的商品房，那么，就是市場失效，就應(yīng)當(dāng)由政府彌補(bǔ)市場，主導(dǎo)建設(shè)保障房來滿足。我們認(rèn)為，沿著這種思路設(shè)計體制，并加以實施，將后患無窮。(1)可能會出現(xiàn)世所罕見和規(guī)?？涨暗恼课荼Ｕ?。與只有600萬人口的城市國家新加坡不同的是，中國有著960萬平方公里的國土，真正意義的城市化只有30%，70%的人口還是農(nóng)村戶口和城市中無房的群體。中國城鎮(zhèn)中，目前有3億左右從農(nóng)村進(jìn)入的農(nóng)民工及家屬，95%沒有自己的住房。城市化是不可抗拒的客觀趨勢，按照未來14億人口70%的城市化率，還將有近3億人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。加上城鎮(zhèn)中買不起商品房的原住居民，如果除了房地產(chǎn)商開發(fā)外不允許其他途徑提供，將共有6.5億到7億人口需要政府提供保障房，這是世界上規(guī)模最大的保障房計劃!(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力有限，如果大規(guī)模由政府負(fù)擔(dān)來建設(shè)住房，對居民生活保障過度和多方面福利化，政府和社會可能陷入債務(wù)泥潭，國家財政將面臨破產(chǎn)的危險。就目前地方政府完成中央下達(dá)的建設(shè)保障房任務(wù)的情況看，中央財政補(bǔ)助很少，資金來源無渠道，建成住房分配不公，工程質(zhì)量難保，工程分房管理各環(huán)節(jié)腐敗叢生，滿足群體十分狹窄，地方政府虛報成績等問題普遍。未來6.5億人口，以每人最低建筑面積20平方米計，需要130億平方米住宅。然而農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)國有土地同地同價改革后，土地不可能像現(xiàn)在一樣廉價獲得，政府要按照市場價征收土地。這樣的地價、建筑成本、財務(wù)費用、工程管理、社區(qū)配套、小區(qū)運營、維修和管護(hù)等靜態(tài)費用，再考慮人工和材料等價格的上漲，預(yù)計在30萬億～40萬億元人民幣規(guī)模之巨。未來，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障的缺口已經(jīng)相當(dāng)巨額，潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險，如果再將6.5億人的住房由政府包下來，財政必將破產(chǎn)無疑!

特別需要指出的是，凡是市場能生產(chǎn)和解決的，如果政府插手，監(jiān)管成本高昂，必定供給質(zhì)量低下，一定會滋生各種腐敗。

住宅供給方面需要注意以下一些方向性的思路:(1)在政府有限的可支配收入中，是將更多地支出用于住房保障、失業(yè)救濟(jì)等，還是在農(nóng)民的土地上少收一些，將支出部分更多地用于教育，培養(yǎng)青年人和成人的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力，使他們有財產(chǎn)收入和獲得收入的能力，自己去購買住房?(2)是將住宅分配限定于市場提供的只能是房地產(chǎn)商建設(shè)的商品房、剩下的由政府負(fù)責(zé)建設(shè)來保障，還是市場部分放開，多種形式、多種渠道向城鄉(xiāng)居民提供住宅?

我們認(rèn)為，(1)在政府提供公共服務(wù)和社會保障的支出結(jié)構(gòu)中，與其將更多資源直接給予居民消費，不如將資源更多地投入增強(qiáng)居民獲得財富能力的部分——教育，從而提高城鄉(xiāng)居民的素質(zhì)和能力。較強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力是最好的社會保障，既擴(kuò)大了社會保障基金的來源，又減少了基金支出，降低政府社?；鹗詹坏种У木薮箫L(fēng)險。我們需要的正是這樣一種有活力、有效率，在國際經(jīng)濟(jì)中有競爭力的制度安排。(2)需要看到的是，住宅市場供應(yīng)只有房地產(chǎn)商開發(fā)這種單一形式，實際上是一種單一供應(yīng)渠道的壟斷，也是中國房價水平居高不下的主要原因之一。從思路上講，需要多種渠道和多種方式之間進(jìn)行競爭，這樣才有利于繁榮住宅供應(yīng)市場，使城鄉(xiāng)居民有多種選擇，使房地產(chǎn)商千方百計地將成本降下來，將過高的壟斷利潤讓出來，提高工程質(zhì)量，在住宅的外觀和功能上多樣化合理化。(3)政府出于渠道單一可以方便管理的思路，認(rèn)為房地產(chǎn)市場供應(yīng)由房地產(chǎn)商供應(yīng)，是非常錯誤的思維邏輯。如何才能最有利于解決群眾的“住房難”，如何放活，允許多種形式、多種渠道，調(diào)動社會的資源和能力，發(fā)揮社會的活力和積極性，建設(shè)更多的住宅，滿足城鄉(xiāng)居民的居住需求，實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)居民的住房夢，是我們中國共產(chǎn)黨人執(zhí)政的根本。本末倒置，違背了我們的這一宗旨。

四、改革的框架性內(nèi)容

在研究改革的一些大的方向后，我們可對改革的重要內(nèi)容——這是一個內(nèi)部相互聯(lián)系的邏輯結(jié)構(gòu)——進(jìn)行一個框架性的設(shè)計。

(一)改造未利用土地和村莊整治，擴(kuò)大土地供應(yīng)。

當(dāng)前，我國土地制度運行中的很多問題，包括高房價、“土地財政”等，都與土地要素資源供給不足有關(guān)。全國的土地共分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三類，既然建設(shè)用地和農(nóng)用地利用空間有限，那就應(yīng)考慮未利用地的情況。如果通過改造未利用土地，能夠有效增加土地供應(yīng)，就能為推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造寬松環(huán)境。

1.改造未利用土地。如果拓寬思路，可開發(fā)的未利用土地不僅可以開發(fā)為耕地，而且還可以開發(fā)為建設(shè)用地和生態(tài)用地，加之技術(shù)進(jìn)步等因素，則可開發(fā)的未利用土地面積實際上相當(dāng)可觀。(1)把鹽堿地、灘涂、沙漠地納入土地綜合整治工作，只要改造其中的20%，至少可以新增可利用土地6億畝左右。(2)全國的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，與全國耕地保有量基本相當(dāng)。開發(fā)低丘緩坡土地中的1%，也有將近2億畝土地，可以用于建設(shè)、生態(tài)或者農(nóng)業(yè)。(3)全國因工礦生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約6000萬畝，復(fù)墾可補(bǔ)充耕地的潛力為3000萬畝。改造未利用土地，可以獲得83 000萬畝建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地。

在當(dāng)前及未來一個時期，我國在改造未利用土地時，建議采取“政府引導(dǎo)、企業(yè)進(jìn)入”的開發(fā)模式。從政府引導(dǎo)來看，既要積極創(chuàng)新政策，鼓勵支持未利用土地改造，也要建立組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃。國家成立土地綜合開發(fā)管理委員會，組建國家土地綜合開發(fā)管理辦公室。由國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、科技部等部門，組織開展未利用土地資源的分布、分類、分級等方面的調(diào)查和評價，建立未利用地數(shù)據(jù)庫。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的比例，合理確定未利用地開發(fā)規(guī)模、步驟和區(qū)劃。對使用未利用地的項目，經(jīng)審查符合產(chǎn)業(yè)政策、用地政策、用地標(biāo)準(zhǔn)的，進(jìn)行建設(shè)用地的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡鼓勵。

從企業(yè)進(jìn)入來看，由于未利用土地改造對象是不可再生的土地資源，且開發(fā)投資大、要求高，周期比較長，為了避免圈地倒地等問題的發(fā)生，對從事改造開發(fā)的企業(yè)應(yīng)有一定的資質(zhì)要求，并應(yīng)和政府簽訂開發(fā)協(xié)議。經(jīng)開發(fā)企業(yè)改造后的未利用土地進(jìn)入土地交易中心，如果需要用地，一律由用地方到交易中心購買。

2.村莊土地整治。1978年時，農(nóng)村人口79 014萬人，村莊占地近7000萬畝;2007年為72 740萬人，而村莊占地則達(dá)到27 281萬畝地。城市化是一個不可抗拒的客觀趨勢。到2040年時，農(nóng)村人口大約在30 000萬人左右，即使住宅面積按照人均50平方米計算，占地也就約11 000萬畝。

隨著城市化的推進(jìn)和村莊的衰落，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行整治，進(jìn)行土地的再分配和利用。按人口減少，理論上可以騰出16 400萬畝土地。

但是，目前村莊整治的方式引起一系列問題。先是地方政府蓋搬遷樓，讓農(nóng)民上樓;再拆除農(nóng)民的村莊，將宅基地整理出來，騰出建設(shè)用地，或者復(fù)墾后騰出其他地方建設(shè)用地的指標(biāo)。將得到的土地在市場上招拍掛，政府得到豐厚的出讓收入，開發(fā)商得到土地，工業(yè)用地企業(yè)可能得到優(yōu)惠的土地。而農(nóng)民在其中得到的最少。許多地方，農(nóng)民宅地以及附近的耕地都被政府征用，但是其得到的補(bǔ)償還不夠支付購買搬遷樓居室的價款，得另外籌款支付。農(nóng)民到新的住宅樓中要付錢，過去房前房后種菜果樹養(yǎng)禽畜的土地沒有了，周圍的耕地也沒有了;而占用他們宅地和耕地所建設(shè)的住宅、商店、工廠與他們沒有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這實際上是對農(nóng)民的一種剝奪，導(dǎo)致全國各地農(nóng)民抗拆遷沖突四起、愈演愈烈。

那么，怎樣整治村莊土地呢?按照十八屆三全會精神，尊重農(nóng)民的土地使用財產(chǎn)權(quán)，同地同價，以市場供求價格為準(zhǔn)，平等進(jìn)入土地市場交易，政府規(guī)定一定比例的稅率，對交易額，或者增值額收稅即可。這在土地使用產(chǎn)權(quán)和市場改革中將詳細(xì)論述。

村莊整治，加上上述的未利用土地的改造，保守估算，大致可開發(fā)和整治出來10億畝土地，完全可以彌補(bǔ)未來幾十年我國建設(shè)及吃飯用地的供求缺口。這就為土地及房屋體制的改革，創(chuàng)造了一個較為寬松的條件。

(二)不動產(chǎn)確權(quán)和統(tǒng)一的信息登記平臺。

土地所有和使用權(quán)改革的核心是:全部國有，永續(xù)使用，確權(quán)發(fā)證。土地的終極所有權(quán)屬于國家所有，除了國家出讓永續(xù)使用權(quán)于法人和自然人的土地之外，所有土地的永續(xù)使用權(quán)，也屬于國家。而對永續(xù)使用權(quán)，國家一般進(jìn)行出售，少量也可以分階段進(jìn)行批租，也即一級出售和出租。永續(xù)使用權(quán)，可以在二級市場上的不同用地者之間進(jìn)行交易，或者轉(zhuǎn)租。對永續(xù)使用權(quán)的交易，政府在改變業(yè)主后，對于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移予以確認(rèn)。

表1 1978年、2007年和2040年的村莊用地面積

當(dāng)然，國有土地，除了一級使用權(quán)年期大部分永續(xù)化外，也可以有分期出租的方式，即還保留目前有限年期使用權(quán)的體制，以供特殊情況的體制安排。但是，一般情況下，自然人和法人可優(yōu)先選擇永續(xù)使用權(quán)，政府對其以負(fù)面清單的方式進(jìn)行管理。特別是在體制過渡期，為了推進(jìn)改革的策略性需要，可以讓城鎮(zhèn)國有房地產(chǎn)的使用者，在獲得永續(xù)使用權(quán)時向政府繳納稅收;讓不愿意繳納房地產(chǎn)稅的一部分自然人和法人，保留年期使用權(quán)，到期向國家交還房地產(chǎn)，或者再次申請租期并繳納出讓租金。

在體制改革的過渡期，對于農(nóng)村宅地，也需要保留集體土地所有(沒有明確繼承權(quán)，即宅地如果業(yè)主去世，土地有集體收回而重新分配的權(quán)力)性質(zhì)，讓農(nóng)村居民在宅地國有、永續(xù)使用、可以繼承方式與目前的土地集體所有、不能繼承之間進(jìn)行選擇。

市場經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，而產(chǎn)權(quán)證是契約的基礎(chǔ)，也是國家向自然人和法人征收財產(chǎn)稅的權(quán)證基礎(chǔ)。因此，需要對所有的土地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證和信息登記。

首先，應(yīng)當(dāng)對全國所有的土地，進(jìn)行地籍地權(quán)清理和登記。從目前的情況看，土地和房屋產(chǎn)權(quán)比較混亂:一是雖然憲法上規(guī)定城鎮(zhèn)土地國有，但是，還有私有產(chǎn)權(quán)的宅地和房屋。如玉樹地震后，在重新規(guī)劃建設(shè)時發(fā)現(xiàn)結(jié)古鎮(zhèn)還有私有產(chǎn)權(quán)的土地;另外，城市中，有的居民繼承祖屋，有的是過去發(fā)放的私有產(chǎn)權(quán)證，沒有頒布國有使用權(quán)產(chǎn)權(quán)證。二是城鎮(zhèn)中房屋使用權(quán)多種多樣，有商品房、房改房、經(jīng)適房、軍產(chǎn)房、工業(yè)用地職工宿舍房、沒有房改但實際長期占有公房、回遷房、限價房、集體土地房、單位公房等幾十種房屋，有的有商品房產(chǎn)權(quán)證，有的有軍產(chǎn)證，有的有小產(chǎn)權(quán)證，五化八門，多個層級和部門發(fā)證。三是一些城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)歸屬，也比較混亂，有國企和事業(yè)單位的劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓、軍隊用地、國有農(nóng)場用地等，產(chǎn)權(quán)認(rèn)證也是政出多門。四是相當(dāng)多地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民承包經(jīng)營的耕地、林地，居住使用的宅基地，沒有確權(quán)發(fā)證。

因此，改革的基本前提，是對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地和房屋，由國土、建設(shè)、統(tǒng)計等部門協(xié)調(diào)進(jìn)行一次徹底的普查、清理和登記。

其次，需要國土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、交通等部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一由國土部門建立不動產(chǎn)使用產(chǎn)權(quán)信息和登記平臺。一是將不動產(chǎn)信息普查和清理后，靜態(tài)存量上，統(tǒng)一在國土部門建立全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息庫，包括不動產(chǎn)使用權(quán)人、不動產(chǎn)地點、面積、類型、登記時估值等;動態(tài)變動上，形成不動產(chǎn)增減、轉(zhuǎn)移、價值變化等各方面的信息變化和檔案平臺。二是根據(jù)耕地、林地、農(nóng)村宅地、城鎮(zhèn)房屋、城鎮(zhèn)各類土地、水面、水和海岸等所有的不動產(chǎn)，進(jìn)行普查、清理和登記，將目前分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門登記的使用產(chǎn)權(quán)，歸由國土部門代表相應(yīng)層級政府，統(tǒng)一確權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一監(jiān)制的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。在產(chǎn)權(quán)發(fā)證的層級上，應(yīng)當(dāng)由縣區(qū)級政府確權(quán)發(fā)證，而產(chǎn)權(quán)登記信息則全國聯(lián)網(wǎng)。

再次，政府征收不動產(chǎn)稅、準(zhǔn)入注冊法人認(rèn)繳資本金登記等行政行為，法院破產(chǎn)、欠債和繼承等經(jīng)濟(jì)民事訴訟和執(zhí)行，律師公證、銀行不動產(chǎn)抵押，土地房屋等一級使用權(quán)出租、入股、交易等，均以全國聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記信息為準(zhǔn)，以產(chǎn)權(quán)證書為依據(jù)，從而避免征稅資產(chǎn)漏登、虛假注冊登記資產(chǎn)、欠債隱秘資產(chǎn)、繼承不動產(chǎn)糾紛、金融機(jī)構(gòu)中重復(fù)虛假抵押、出租交易入股中資產(chǎn)不實欺詐等違規(guī)違法問題，形成信息對稱、成本較低、可以追溯、效率較高，政府、司法、金融、民事和其他經(jīng)濟(jì)活動都可共享的不動產(chǎn)信息平臺。

最后，也是最為重要的是，修改和完善土地和住房等方面的法律體系。一是修改《憲法》，將全部土地調(diào)整為國有，并規(guī)定永續(xù)使用，規(guī)定土地等使用財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容;城鄉(xiāng)居民和法人的土地房屋等使用財產(chǎn)權(quán)，不可侵犯;協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)與土地用途管理、規(guī)劃建設(shè)之間私權(quán)與公權(quán)關(guān)系;限制政府對土地房屋等資源市場分配的干預(yù)。二是修改《土地管理法》為《土地法》，起草《住宅法》，對相關(guān)不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、確認(rèn)、保護(hù)、出租、入股、交易、抵押、繼承，以及土地用途管制、規(guī)劃和建設(shè)等做出相應(yīng)的法律規(guī)定;并且廢除有限使用年限，實行永續(xù)使用制度，上與《憲法》相銜接、平行與《物權(quán)法》相協(xié)調(diào)，改變目前《土地管理法》上與《憲法》矛盾、平行與《物權(quán)法》相沖突的情況。

(三)形成競爭性的土地資源市場配置方式。

明晰土地產(chǎn)權(quán)，是建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，發(fā)揮市場優(yōu)化土地資源配置的必要前提。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變配置方式，讓市場發(fā)揮決定性作用，只要是市場主體，無論是農(nóng)民擁有使用權(quán)的土地，還是城市企業(yè)擁有土地使用權(quán)的土地，都可以入市進(jìn)行平等交易。只有這樣配置土地資源，維護(hù)土地使用財產(chǎn)權(quán)益，才能形成對農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。

1.各類土地平等進(jìn)入土地交易市場。對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，農(nóng)村土地直接進(jìn)入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府以稅收的方式加以調(diào)節(jié)。對于公益性用地，政府也要先進(jìn)入土地交易中心登記需求信息，尋找土地供給者，按照市價進(jìn)行收購，價格太高的，與非公益性用地一樣，可以稅收的方式調(diào)節(jié)，而不是強(qiáng)行從農(nóng)民手中以低價征地。

農(nóng)村土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與城鎮(zhèn)土地一樣，同地同權(quán)同價。具體來說，一是所有土地都平等進(jìn)入農(nóng)用、建設(shè)等用地交易市場，改變土地供應(yīng)的行政寡頭壟斷。二是農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，還是建設(shè)用地使用權(quán)，都可以自由入市，通過市場競爭形成合理的價格，優(yōu)化土地資源配置。因此，農(nóng)村土地特別是閑置宅基地能否直接入市是土地平等入市的試金石。

2.廢除行政配置與建立統(tǒng)一市場。土地以政府行政指標(biāo)的方式分配，體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，帶來的問題不少。由于信息不完全，上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內(nèi)土地供需的所有信息，結(jié)果是指標(biāo)分配沒有充分考慮地方需要，脫離了地方發(fā)展實際。由此，建議廢除土地行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

目前政府儲備和招拍掛土地，其實是一個唯一的土地供給者——政府賣地，而需求者是千家競價。這是一個完全被政府所扭曲的市場。市場經(jīng)濟(jì)的一個基本原理，價格是在眾多的供給方和眾多的需求方的共同作用下形成的。

因此，要進(jìn)行的改革是:(1)不僅政府不能囤地待漲，而且政府要打擊任何囤地投機(jī)者，包括一些房地產(chǎn)商的囤積土地;應(yīng)當(dāng)把目前政府囤地，推動地價上漲的方式，改革為在地價下跌時收儲，地價上漲時，拋售儲備地，以穩(wěn)定地價和房價。(2)在供給一方，讓所有的要賣出(永續(xù)出讓)或者出租(一段時間內(nèi)出讓)土地使用權(quán)的法人和自然人，都到土地交易所掛牌尋找需求者和進(jìn)行議價。(3)建設(shè)和形成區(qū)域性的土地交易中心，建立健全土地交易場所，完善辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務(wù)?？梢岳矛F(xiàn)在各地的類似產(chǎn)權(quán)交易中心的機(jī)構(gòu)，把土地交易市場建在中心，由地方政府統(tǒng)籌管理并收取服務(wù)費，各類土地所有者和使用者都平等入市交易。(4)在需求一方，所有的用地方，不論是法人，還是自然人，不論是政府還是企業(yè)，都到土地交易中心登記用地信息，尋找供給者和尋求合適的價格。

當(dāng)前，我國土地交易市場比較混亂，很不規(guī)范，大致被分割為四個市場:房地產(chǎn)市場、工業(yè)用地(包括開發(fā)區(qū)用地)市場、合法的國有土地市場和“隱形”的集體土地市場。在分割的市場上，難以形成真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。而且，在土地二級市場上，由于存在大量“隱形”交易，土地投機(jī)行為時有發(fā)生，交易風(fēng)險難以防范，嚴(yán)重擾亂了土地市場，影響了國家宏觀調(diào)控政策的實施。因此，要盡快構(gòu)建有序、多層次、競爭性的土地交易市場。應(yīng)當(dāng)堅決打破土地市場割裂狀態(tài)，無論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一的市場規(guī)則，平等競爭、公開交易、市場定價。①鄭振源:《中國土地管理制度改革的系列建言》，載盛洪、沈開舉主編《土地制度研究》(第一輯)，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年6月版。

對于不動產(chǎn)的定價，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)，應(yīng)由交易雙方或者在交易中心報價系統(tǒng)撮合中形成價格，或者由雙方談判協(xié)商形成價格。而政府征稅的不動產(chǎn)價值估值方面，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域市場模擬價格為準(zhǔn)確定，以降低不動產(chǎn)價值評估的高成本，避免其中的人為扭曲因素(包括估值過高征過頭稅，或者有人情關(guān)系影響，估值過低造成稅收流失)。

(四)地方財政:出讓金轉(zhuǎn)向房地稅。

從市縣級政府的實際財政收入看，土地出讓金收入已經(jīng)占到40%，有的地區(qū)甚至在50%以上。然而，正如上文所分析，土地出讓金制度問題不少，概括起來有:(1)不穩(wěn)定，出讓多的年份，財政寬裕，出讓少的年份，財政緊張;(2)七十年的租金一次收來，暴收暴支，推動房價持續(xù)上漲，一年透支未來69年財源;(3)大規(guī)模出讓土地，其基礎(chǔ)在于城市化過程，但是，大規(guī)模的城市化總有放慢和基本結(jié)束的時候，到時土地出讓金式的政府收入源泉勢必枯竭，屆時會造成極大的財政斷崖;(4)從農(nóng)民和無房而剛要買房的中低收入群體中獲得政府財源，積累了多套房產(chǎn)財富的中高收入群體卻不用繳稅，長久下去，結(jié)果是財富和收入兩極分化。綜上簡述，目前的體制，無論如何，都必須加以改革。

第一，從收取內(nèi)容看，取消目前土地出讓金的征收，即廢除國家作為土地所有者收取一定期限批租租金的體制，改為對土地和房屋等永續(xù)年期財產(chǎn)交易的征稅。如果國家所有的土地，永續(xù)使用權(quán)沒有出讓(比如儲備地)，由縣市級政府國土部門代表國有，賣出和出租一定時段的永續(xù)使用權(quán);獲得收入為兩部分，一是賣地或者出租收入，繳入本級財政，二是交易環(huán)節(jié)的稅，仍需要征收。而在自然人和法人手中的土地永續(xù)使用財產(chǎn)權(quán)的買賣，土地價款由擁有永續(xù)使用財產(chǎn)權(quán)的自然人和法人獲得，不分成土地價款，政府從中收稅。如果覺得由于土地級差等原因，出售永續(xù)使用財產(chǎn)權(quán)的法人和自然人獲利過多，則可以用計算級差等因素，用累進(jìn)增值所得或者累進(jìn)交易稅的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，從收取主體、管理方式和房地政府收入來源看，目前的土地出讓金是國土部門征收，交地方財政預(yù)算外管理，改革后除了一級永續(xù)使用權(quán)土地的出售和出租，價款仍然由市縣國土部門收取外，交易稅款由地方稅收部門征收，并且，國土部門的一級土地出售和出租價款，以及房地交易稅，都要納入本級財政預(yù)算管理。特別重要的是，土地出讓金的來源，是政府低價征收農(nóng)民耕地、林地和宅地，以及最低成本拆遷城鎮(zhèn)法人和自然人建筑并整治土地，高價倒賣形成的收入。如果廣義地看成是稅收，是從農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民被拆和買房居民，以及被拆遷企業(yè)等手中收上來的。改革就是要逐步關(guān)閉這一渠道，大量的政府與房地相關(guān)的收入，要來自于房地產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅，即房地產(chǎn)方面由向低收入人群收稅向有房地產(chǎn)財富的人群收稅轉(zhuǎn)變。

第三，《決定》提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。根據(jù)我們的改革設(shè)想，如果廢除土地出讓金體制，地方財政將失去主要收入來源之一，迫切要建立健全地方稅收體系。房地產(chǎn)稅稅率由各省政府統(tǒng)一確定，由縣市地方政府征收，并為縣市地方政府財政收入。要建立健全以房地財產(chǎn)稅及交易稅為重要支柱的地方財產(chǎn)稅體系。具體來說，建議在目前的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅基礎(chǔ)上整合設(shè)置房地財產(chǎn)稅，遵循房隨地走、房地合一的原則，在房地產(chǎn)保有階段征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。

第四，已經(jīng)繳納高額土地出讓金的房地永續(xù)使用者實行先征后返。中國城鎮(zhèn)住宅中，所含上繳政府的收入比例是不同的。一些過去劃撥土地上建設(shè)的住宅，住房體制改革時，沒有含出讓金，原居民用較為低廉的價格獲得了使用權(quán);還有的是協(xié)議出讓，或者出讓初期，地價較低，所含出讓金較少，住房較為便宜;而越是近期，地價越高，也就是政府已經(jīng)收取的土地出讓金比例越高。如果對這部分高出讓金和高地價的住宅，在開征房產(chǎn)稅時也進(jìn)行普征，或者對優(yōu)惠以外面積采取累進(jìn)，則為雙重征稅。因此，需要計算等級，確定分級退稅方案，在征稅時當(dāng)即扣除。需要考慮的是，過去的土地出讓金，在合理的狀態(tài)下，實際上是兩部分，即地價和稅收。因此，不能全額退款，而需要按照這個結(jié)構(gòu)測算，將屬于“稅收”的部分，予以退稅。在返還“稅收”性質(zhì)土地出讓金部分時，按照一定的年限進(jìn)行逐年分?jǐn)偂?/p>

第五，對于集體土地、軍地、工業(yè)用地等土地上建設(shè)的各類小產(chǎn)權(quán)房，存量目前大約有70億平方米之巨額，占現(xiàn)有城鎮(zhèn)住宅面積的1/3左右，想拆除了之，是根本不可行的。鑒于小產(chǎn)權(quán)房之前沒有向國家繳納土地出讓金及有關(guān)稅費，在土地出讓金向房地稅收制度改革過程中，我們認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)再走繳納一定出讓金合法化的回頭路，而應(yīng)該向前按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)繳納相關(guān)房地產(chǎn)稅收，除了極少數(shù)安全隱患特別大、占用耕地特別明顯的以外，通過改變規(guī)劃、完善配套設(shè)施、加強(qiáng)合理管理，加上開征稅收，使其合法化，解決制度困境。

從未來城市化初中后三階段變化看，隨著城市和交通等建設(shè)用地數(shù)量增長、高峰、平緩和下降的變化，城市化后期和結(jié)束時，大規(guī)模建設(shè)用地終究會萎縮，而所建成的住宅和工商金融地產(chǎn)卻越來越多。如果不盡早將土地出讓金式的政府收入扭轉(zhuǎn)到稅收渠道上來，則土地出讓金會枯竭，而巨額的房地產(chǎn)稅基，需要政府提供公共服務(wù)，卻對公共收入毫無貢獻(xiàn)。因此，從未來趨勢看，需要盡快將土地出讓金收入改變?yōu)榉康禺a(chǎn)稅收入。

(五)多種形式和渠道實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的住房夢。

借鑒國外經(jīng)驗，根據(jù)我國的文化傳統(tǒng)、生產(chǎn)力及政府財力水平，預(yù)計未來城鎮(zhèn)中，80%居民的居住需求通過住房市場購買自住房來滿足，20%居民的居住需求靠租賃市場來滿足。在住房租賃市場中，政府的保障房不宜超過5%，至少15%的租賃要通過市場來滿足。

在80%的自住房中，可以分為房地產(chǎn)開發(fā)商建造的商品房和其他方式建房兩類。改革的方向是讓市場在房地產(chǎn)資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府通過經(jīng)濟(jì)手段對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)節(jié);政府在稅收、信貸等方面創(chuàng)新政策，鼓勵支持合作建房、集資建房、私人建房等發(fā)展，以多種形式和渠道滿足城鄉(xiāng)居民的住房需求。

在商品房供給方面:(1)滿足較高收入居民需求的高端商品住宅，價格徹底放開，完全由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府根據(jù)法律規(guī)定征收稅收。(2)滿足普通收入居民需求的普通商品住宅，政府加強(qiáng)預(yù)警，調(diào)控房價收入比、房地產(chǎn)價格增長率等指標(biāo)，對收入較低的工薪階層，提供貨幣化補(bǔ)助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等政策支持。

在其他方式建房方面:(1)合作建房。結(jié)合當(dāng)前溫州、深圳等地合作建房探索實踐，具體操作:先由合作者共同成立類似住宅合作社的組織。合作社既可以從市場上購買符合規(guī)劃的土地，也可以由有關(guān)合作方提供土地進(jìn)行合作開發(fā)。獲得土地后，合作社既可以委托正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行開發(fā)，也可以自行成立營運公司，設(shè)計開發(fā)建設(shè)住宅。住宅建好后，可以由專業(yè)的物業(yè)公司對住宅進(jìn)行管理，終止合作社;也可以讓合作社繼續(xù)存在，由合作社負(fù)責(zé)管理經(jīng)營。(2)集資建房。這種方式比較靈活，集資方可以是政府、單位或個人，所建住房的權(quán)屬，按出資比例確定。在市場經(jīng)濟(jì)中，集資對象并不局限于熟人社會，可以通過契約進(jìn)行合作。比如，在網(wǎng)上征集需要住宅者，簽訂具有法律效率的契約，成立集資理事會，接受政府及有關(guān)部門的監(jiān)管。集資理事會具體設(shè)計、經(jīng)營住宅建設(shè)事宜，住宅建成后終止理事會，成立業(yè)主委員會，并請物業(yè)公司管理物業(yè);或者在集資理事會的基礎(chǔ)上成立合作社，負(fù)責(zé)經(jīng)營管理物業(yè)。(3)私人建房。只要符合規(guī)劃要求，不占用耕地，不影響生態(tài)，不影響綠化，政府就放開私人建房，允許居民在城郊、農(nóng)村、山坡地建房建別墅。有條件的個人可以在市場上購買土地，辦理相關(guān)手續(xù)，自行設(shè)計、建設(shè)住宅。

(六)國家和政府的房地調(diào)控、管理。

土地資源完全由市場配置，也會出現(xiàn)市場失效問題。其原因在于，土地與其他物品有所區(qū)別，一是不可移動性，從耕地和林地看，有條件差的地，有條件好的地;從位置看，有交通方便、在市中心的區(qū)塊，有交通不便，在深山中的土地;在城市中，有交通便利的中心區(qū)塊，也有交通不太便利的邊緣和郊區(qū)區(qū)塊，由此形成不同的土地價值。市場調(diào)節(jié)使資源流動，平衡土地所有者或者永續(xù)使用者之間財富的功能，由于土地的不可移動性而失效。二是人類社會的土地利用，需要有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、生態(tài)、住宅、工業(yè)、教育、行政、服務(wù)業(yè)等不同類型用途的劃分，而不同用途的土地，其價值是不同的。如果任由市場調(diào)節(jié)，土地所有者，或者土地的永續(xù)使用者，會將土地的價值最大化，即向土地利用收益最高的金融、住宅、商業(yè)等領(lǐng)域配置，這樣，城市中的區(qū)域功能就會紊亂，成片的耕地間就會蓋起住宅。從土地功能分區(qū)和合理利用看，完全由市場決定，也會發(fā)生調(diào)節(jié)失效。三是由于土地資源的固定性，并且其再分配時，由于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住宅、商業(yè)、工業(yè)、金融等領(lǐng)域的價值差異，還有位置不同的價值差異，各不同的土地所有者，或者不同的永續(xù)使用者所獲利的財產(chǎn)性收益差別很大。如果任由市場調(diào)節(jié)分配土地財產(chǎn)權(quán)的相關(guān)收益，有的會暴富，有的收益甚少，導(dǎo)致兩極分化。這也是一種市場失效。四是有少量的群體，因為體能技能和其他客觀原因，收入較低，任由市場調(diào)節(jié)分配住宅，可能會流落街頭，因此，也需要政府主導(dǎo)建設(shè)、分配和管理一部分公租房，進(jìn)行分配，彌補(bǔ)市場分配的不足。政府在尊重市場決定作用的同時，對土地資源的配置，要彌補(bǔ)市場失效的部分。

首先，加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。一是建立和完善全國各類土地房屋等存量和增減變動統(tǒng)計體系和信息庫;根據(jù)未來城市化推進(jìn)和人民生活水平變化等趨勢，預(yù)測城市、交通、水利等用地需要，制定全國用地總量和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。二是形成土地規(guī)劃體系，層級上包括國土利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃;分類上包括農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、水利用地、交通用地、城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境用地等規(guī)劃;全國國土功能上，包括限制發(fā)展區(qū)域，適度發(fā)展區(qū)域和發(fā)展區(qū)域等。需要將發(fā)改、國土、建設(shè)、交通、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等各方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)，將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的規(guī)劃相協(xié)調(diào)。不同層次的規(guī)劃，需要同級人大立法通過;注重公眾參與，讓規(guī)劃的利益相關(guān)者盡可能參與從信息提供到規(guī)劃決策的全過程;而且，國土利用戰(zhàn)略，城市和鄉(xiāng)村各類規(guī)劃，都需要公示公告、公開透明。

我們認(rèn)為，土地和房屋等信息應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，規(guī)劃執(zhí)行和管理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，在體制上將相關(guān)的功能合并到國土部，并且為了體制運行順暢，將國土和建設(shè)部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合成為國土建設(shè)部。

隨著土地出讓金的廢除和房地產(chǎn)稅的設(shè)立，加之土地交易市場的進(jìn)一步健全，為使用經(jīng)濟(jì)手段對土地市場進(jìn)行調(diào)控創(chuàng)造了比較好的條件。因此，我國可以借鑒國際經(jīng)驗，在使用規(guī)劃管理手段的同時，也運用政府土地儲備和出售、政府國有土地永續(xù)使用權(quán)出售和出租價格調(diào)整、稅收杠桿等經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)和改善土地調(diào)控的規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序，管住總量，嚴(yán)控增量，盤活存量。

建立和完善土地市場動態(tài)監(jiān)測制度，加強(qiáng)對建設(shè)用地供應(yīng)、土地價格變動等情況的監(jiān)測分析，科學(xué)預(yù)測商品住房對土地的需求。重點對房價收入比、租價比、房地產(chǎn)貸款增長率與貸款總額增長率的比值、房地產(chǎn)價格增長率與GDP增長率的比值等指標(biāo)跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常運行情況立即做出預(yù)警預(yù)報，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)過熱和泡沫情況。

其次，地方層面，要科學(xué)規(guī)劃、立法通過、嚴(yán)格執(zhí)行、違法違規(guī)必究。一是科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)各類用地，特別是城市、鄉(xiāng)村和交通建設(shè)用地，立法通過后，不得擅自變動。避免換一任書記市長就(由于個人意志)換一次規(guī)劃的問題。二是市縣規(guī)劃，需要建設(shè)部門執(zhí)行，要各條塊統(tǒng)一，不能各自為政和重復(fù)挖填拆建。三是規(guī)劃要嚴(yán)肅，不能因為人情、利益關(guān)系等，就對已定的規(guī)劃隨意改動。對此應(yīng)當(dāng)看做是違法違規(guī)行為，“誰改動，追究誰”。四是國土、規(guī)劃、建設(shè)、城管等部門對違規(guī)違建和其他亂占地行為，協(xié)調(diào)行動，統(tǒng)一執(zhí)法，違法違規(guī)必究，維護(hù)規(guī)劃的統(tǒng)一和整體性，保證科學(xué)和合理用地。

但是，在具體執(zhí)行上，要處理好嚴(yán)格行政管理與便利用地自然人和法人的關(guān)系，處理好政府管理與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。對于土地永續(xù)使用權(quán)、有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動等方面的行政管理，列出負(fù)面清單、材料公告和辦結(jié)時限;對于政府管理，需要列出正面清單，不在清單上的項目，不能隨便設(shè)項，并以此限制辦事自然人和法人。另外，對于城市人口規(guī)模這樣的規(guī)劃，由于人口是由學(xué)業(yè)、事業(yè)、收入、教育、醫(yī)療等市場和社會綜合因素調(diào)節(jié)而自由流動，預(yù)先規(guī)劃未來人口規(guī)模的難度比較大。從以往的執(zhí)行看，有的西部地區(qū)，想建設(shè)人口規(guī)模較大的城市，人口卻不往那里流動和集中;北京、上海等城市想控制人口規(guī)模，卻每每突破。規(guī)劃總是失效，因此，是規(guī)劃人口規(guī)模后用行政的辦法控制呢，還是政府利用市場杠桿調(diào)節(jié)人口流動，以達(dá)到規(guī)劃的目的?換一種思路，如果規(guī)劃內(nèi)容中有對市場調(diào)節(jié)杠桿的設(shè)計，可能比單純規(guī)劃人口規(guī)模，再由政府運用行政力量控制人口規(guī)模有效的多。

再次，要完善土地和住宅的法律法規(guī)體系。一是修改《憲法》有關(guān)土地和住宅的條款，與全部國土國家所有、大部分永續(xù)使用、小部分分期租賃、市場調(diào)節(jié)為主和政府彌補(bǔ)與監(jiān)管的改革取向相一致。二是應(yīng)當(dāng)依據(jù)十八屆三中全會精神，全面修改《土地管理法》，把土地產(chǎn)權(quán)制度、土地資源配置和利用制度以及政府規(guī)劃管理宏觀調(diào)節(jié)等寫入《土地管理法》。在修改《土地管理法》的基礎(chǔ)上，修改《物權(quán)法》，并制定《土地登記法》、《土地使用權(quán)交易法》、《土地利用規(guī)劃法》、《土地用途管制分區(qū)法》以及有關(guān)配套法規(guī)制度，構(gòu)建完整的土地法規(guī)體系。①鄭振源:《中國土地管理制度改革的系列建言》，載于盛洪、沈開舉主編:《土地制度研究》(第一輯)，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版。同時，還要盡快起草、討論和頒布《住宅法》，以及由國務(wù)院頒布《保障房條例》。

五、房地產(chǎn)稅:怎么開征?

十八屆三中全會《決定》提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。這里我們試圖系統(tǒng)地設(shè)計各方互讓權(quán)力、平衡多方利益，各方都能接受和大體滿意的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)稅征收方案。

(一)土地出讓金與土地財政政策微調(diào)和小改的困境。

從目前地方財政收入的正規(guī)渠道看，增值稅的75%歸中央，營業(yè)稅改革為增值稅后，如果沒有新的稅種，未來地方財政收入在全部財政收入中的比例將進(jìn)一步下降，幾乎沒有穩(wěn)定的稅收收入。地方政府目前的開支，除了稅收部分外，65%到75%來自于賣地、收費和借債。地方財政中，2010～2012年三年土地出讓金收入為年平均3萬億元，2014年近4萬億元，已經(jīng)高達(dá)地方政府年收入的40%到50%，有的地區(qū)更高。而且，從歷史的更長時間看，年度間收入很不穩(wěn)定;未來，城市化的進(jìn)程總有一天將基本完成，賣地財政也形將終結(jié)。并且，目前的土地財政，形成地方政府?dāng)U大城區(qū)、大上項目、強(qiáng)征強(qiáng)拆、壟斷出讓、推高房價、實業(yè)趨落、房地泡沫等一系列問題。那么，如何改革呢?

一些學(xué)者不主張房地產(chǎn)稅改革，而是進(jìn)行微調(diào)，在其他方面開源節(jié)流。這種思路遇到了體制和社會格局的變化:(1)按照黨的十八屆三中全會《決定》部署的農(nóng)村土地體制改革，農(nóng)民同地同價，減少征地范圍;(2)強(qiáng)調(diào)用地紅線、用途規(guī)劃管制，約束政府用地;(3)農(nóng)民抵制強(qiáng)拆強(qiáng)征，征地難度越來越大。結(jié)果是:地方政府的土地出讓金部分將大幅度下降，并越來越少，征地囤地儲備抵押給銀行借債的行為也將受到限制，其他借債行為也會因債務(wù)審計和考核，大大減少。一方面，地方政府財政將遇到前所未有的困難，行政公務(wù)經(jīng)費緊張，交通補(bǔ)助等公共服務(wù)開支將縮減，生態(tài)保護(hù)環(huán)境污染治理支出將不保，低收入人員保障將受到影響，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施無法建設(shè)和維護(hù)。另一方面，住宅投資性需求也無法抑制，房價繼續(xù)快速上漲。

而如果將《決定》視為一紙空文，仍然維持原有征地制度，仍然收取3萬億～4萬億元的土地出讓金，則一方面還是在過多地掠取農(nóng)民群體的利益轉(zhuǎn)移到城市，另一方面，如前討論過的，地價房價不斷上漲，或者使城市中需要買第一套房的群體，變成房奴，地方政府實際從他們手中，征了很高的“稅收”;或者因房價太高，使他們淪為城市中長期的租客。不改革廢止收取土地出讓金體制，對這兩部分群體是不公平的。特別是如前所述的，未來遷移入城市的7億農(nóng)民和買不起住房的群體，租住在有多套房的2億左右居民家中，租房者將收入的40%到50%左右交給房東，形成城市中新的房主和佃戶兩個階層。

過去曾經(jīng)通過購買房改房、低出讓金及低房價時商品房等途徑積累了不斷增值的兩三套、甚至更多套房財富的一些城市居民不繳稅，而農(nóng)民卻要通過耕地林地宅地低價給政府轉(zhuǎn)移集中收入，沒有住宅要買第一套居住房的城市新居民，實際則要向政府繳納高額的“稅收”。如果不進(jìn)行較為徹底的改革，稅負(fù)和財富的分配是不公平的!

目前研究開征房產(chǎn)稅另一方案的思路是:居民住宅年期不永續(xù)化，基本居住消費部分免征房產(chǎn)稅，對多套房累進(jìn)開征房產(chǎn)稅，對企業(yè)開征房地產(chǎn)稅。思路是:(1)現(xiàn)有土地管理法使用年限40年到70年，到期重新申請，按照使用期結(jié)束時的價格再繳納出讓金，再繼續(xù)使用，否則國家收回土地使用權(quán)和地面建筑的規(guī)定不變。(2)住宅法定面積，或者第一套不征，從第二套起，按市價累進(jìn)征收。比如，一居民，在北京有四套住宅，都為150平方米，價格均為5萬元。第二套按市價2%征收，則需繳稅金15萬元;第三套按市價3%征收，需繳稅金22.5萬元;第四套住宅，按4%稅率征收，需繳30萬元。

這個方案的結(jié)果是:(1)開征的前數(shù)年中，由于累進(jìn)征稅，加上房產(chǎn)稅擠出住宅交易，地方財政房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅收入大幅度增加。(2)房產(chǎn)稅開征后，為了降低持有成本，多套房的居民將二套以上拋出，一是地方政府的房產(chǎn)稅減少，如果大部分都將一套以上房拋出，只保留居住房，由于第一套免稅，政府住宅房產(chǎn)稅部分又陷入枯竭;二是如果僅開征企業(yè)的房地產(chǎn)稅，稅收負(fù)擔(dān)就會全部壓在企業(yè)身上，稅負(fù)過重會影響企業(yè)經(jīng)營和就業(yè)崗位的穩(wěn)定和增加;三是房屋供應(yīng)量大增、房價下跌，可能使銀行壞賬增加，金融風(fēng)險加大，政府房產(chǎn)稅征稅價格水平也下降，收入也會減少。(3)城鎮(zhèn)居民基本消費住宅不繳房產(chǎn)稅，二套要繳稅，不論一套多套，只是在規(guī)定期限內(nèi)有使用產(chǎn)權(quán)，過期不補(bǔ)則土地和建筑物無償收歸國有。

按照這種思路，一則雖然無損基本居住居民，但持有多套房的中產(chǎn)階層財富再分配過猛，將嚴(yán)重?fù)p害中產(chǎn)階層利益，不利于中產(chǎn)階層的擴(kuò)大。二則中產(chǎn)階層拋完一套以上房產(chǎn)后，居住房產(chǎn)方面失去了地方財政的穩(wěn)定稅源，不符合“居住并有房屋財產(chǎn)，政府就要提供公共服務(wù)，居住人相對應(yīng)需要繳納稅收”這一原則。這種思路方案的改革，雖然易于啟動，但是后患無窮。

顯然，房產(chǎn)稅改革不啟動，或者基本居住消費部分不改革而對多套房累進(jìn)大改，這兩種思路，都是行不通的。我們以下設(shè)計了一個克服這兩種思路困境的第三方案。

(二)永續(xù)使用權(quán)和繼承權(quán)換取征稅權(quán)。

對城鎮(zhèn)自然人和法人目前使用的城鎮(zhèn)國有和有限使用年期的房地產(chǎn)，以給予永續(xù)使用產(chǎn)權(quán)換取政府的征稅權(quán)。而對不愿意選擇政府征稅改革的城鄉(xiāng)居民和法人，可以保留其目前到期收回和按未來土地出讓金價格重新繳出讓金后再繼續(xù)使用的體制，但是，如果城鎮(zhèn)居民到期后，不再繼續(xù)申請租期使用權(quán)的，改革目前無償收回地面建筑的規(guī)定，由政府以成本重置價收購地面建筑物;而對工商金融用地不選擇國有永續(xù)使用而不繳房地產(chǎn)稅的，由于企業(yè)有提取建筑物折舊收回的財務(wù)制度，地面建筑政府不進(jìn)行收購，到期無償收歸國有。

不含土地出讓金的各類集體產(chǎn)權(quán)、軍產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、房改房等，率先進(jìn)行改革，并且只有一種選擇，即國有土地和永續(xù)使用權(quán)改革，按規(guī)定繳納房地產(chǎn)稅，予以合法化。

總之，土地所有制改革的方向，是全部國有、永續(xù)使用。新中國成立以來幾次修憲，對于城鄉(xiāng)土地的所有制性質(zhì)規(guī)定有所不同。對原有的保留土地私有性質(zhì)的一些房產(chǎn)，特別是“文革”時住戶不斷變更，繼承代際和人數(shù)增多，城鎮(zhèn)和農(nóng)村中遺留的住宅和宅地所有權(quán)方面的問題不少。對此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行特殊研究，制定方案，在大方向一致的前提下，妥善加以解決。

(三)區(qū)分消費與投資并按居住面積分類征稅。

中國各城市，由于多年來政府行政寡頭壟斷賣地炒地，價格泡沫特別嚴(yán)重，對于合理面積的自住房而言，價格與使用價值嚴(yán)重偏離。因此，在中國城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)按照合理房價收入比的房屋價值征稅，才能為居民接受。

筆者認(rèn)為，一個重要原則是，要區(qū)分消費性住宅資產(chǎn)與投資性住宅資產(chǎn)。消費性的住宅資產(chǎn)，即使價格奇高，但是居民只有一套并居住使用時，并不能變現(xiàn)為市價水平的價值性財富。這里表現(xiàn)的是居民自己的居住消費性質(zhì)的使用價值。而只有將住房出售、出租，或者持多套而等漲價時，才能表現(xiàn)為投資價值性質(zhì)的財富。因此，對前者應(yīng)當(dāng)按照消費性住宅以合理的能夠承受的價格水平征稅，而對后者則按照投資性住宅資產(chǎn)市場價格水平征稅。

對于居民不是用于投資，而是用于居住消費的，一定的法定面積，包括無法分割的法定面積外的套內(nèi)面積，應(yīng)當(dāng)擠出房價虛高的水分，就是以當(dāng)?shù)厣夏甑娜司芍涫杖?，及合理的房價收入比6，來確定下年應(yīng)征房產(chǎn)稅的房價。

居住消費性質(zhì)的第一套住宅，按家庭人均可支配收入6年可買一套人均50平方米的住宅，計算房價，并且面積不論多大，都為消費性質(zhì)，因此以消費性質(zhì)房產(chǎn)價格、每年1%稅率征收稅金。如北京市2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 469元，法定適當(dāng)?shù)木幼∶娣e為50平方米，合理的房價收入比為6，則每平方米應(yīng)征稅價格為4376元，如果為 50平方米，則征稅房價為218 800元，按1%稅率，2013年應(yīng)征房產(chǎn)稅額為2188元;三口之家，150平方米的居住面積，2013年應(yīng)征房產(chǎn)稅額6564元，而200平方米則征8752元。平均來看，即使1%稅率分6年改革到位后，房產(chǎn)稅為北京三口之家年總可支配收入的0.6%。在可以承受范圍之內(nèi)。(當(dāng)然，考慮人均可支配收入線以下居民的承受能力，我們后面設(shè)計分6年到位。)

當(dāng)房地產(chǎn)泡沫消失，房價收入比穩(wěn)定在6，甚至低于6時，由于人均可支配收入是增長的，消費性質(zhì)房產(chǎn)稅率的確定與每個上年不斷增長的人均可支配收入掛鉤，也是不合理的。到那時，就不再掛鉤收入而以真實的房產(chǎn)價格征稅。然而，可能房價不斷上漲，泡沫經(jīng)常性存在，這種情況下，仍以房價收入比6確定的稅率征稅比較合理，因為它對城鄉(xiāng)居民的利益是一種保護(hù)機(jī)制。

第一套住房以外的住宅，視同投資資產(chǎn)，按市價1%征稅。前面已述，有的方案提出累進(jìn)方案，對第二、三、四及以上多套房分別按年2%、3%、4%征稅。筆者認(rèn)為這是不合理的。一是因為地方政府的高出讓金，已經(jīng)推動房價過度高于居民平均收入水平，價格中包含著泡沫;二是世界上對居民多套房累進(jìn)征稅的國家極少，都采取普稅制;三是累進(jìn)稅太猛烈，將會導(dǎo)致房價大跌，引起金融動蕩。因此，我以為不論有多少套住宅，稅率都應(yīng)當(dāng)為市價1%。比如，150平方米的住宅，在北京某學(xué)區(qū)，市價每平方米10萬元，1500萬元市價，年房產(chǎn)稅15萬元;在住宅小區(qū)，市價每平方米4萬元，年房產(chǎn)稅6萬元;而在昌平區(qū)，市價只有1萬元，則年房產(chǎn)稅為1.5萬元。而一家庭有五套房，共1500平方米，市價平均5萬元，則需要繳75萬元稅收，實際就是不累進(jìn)，業(yè)主納稅也很沉重。

此外，不論消費性房產(chǎn)，還是投資性房產(chǎn)，其進(jìn)入交易環(huán)節(jié)，均按照市場交易價格征收房地產(chǎn)交易稅。

(四)消費性房產(chǎn)稅低起步、小步走和分六年到位。

一個城市中人均可支配收入中，含有工薪以外的許多收入，因此，就是消費住宅資產(chǎn)，按照合理價格水平征稅，對一些實際收入在該城市人均可支配收入水平線以下較多的居民，負(fù)擔(dān)可能要大大超過0.6%。因此，設(shè)計按照居民收入的不斷增長，分六年到位，使消費性質(zhì)房產(chǎn)稅逐步達(dá)到目標(biāo)的1%稅率水平。

達(dá)到目標(biāo)稅率的時間為2020年截止。在2015年到2020年中，即2015年，基本150平方米面積內(nèi)，按照0.167稅率征收，即1/6稅率征收;按照目標(biāo)稅率，每年稅率上調(diào)1/6，在2020年達(dá)到1%目標(biāo)稅率。

這樣的征稅方案，起步低，小步走，分六年到位，使城鎮(zhèn)居民逐步適應(yīng);城鄉(xiāng)居民收入增長(特別是工資增長)，消費支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，將分年消化消費性質(zhì)房產(chǎn)稅部分;期間，可以工資增長與消費性質(zhì)房產(chǎn)稅增加聯(lián)動，減輕工薪階層房產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)。

對于投資性資產(chǎn)，按市價1%的稅率，不實行低起步和分年小步上調(diào)的方式，一年一步到位。

(五)低收入人群減免。

對于退休金較低，甚至沒有參加退休社保的，以及參加以房養(yǎng)老的老年城鎮(zhèn)居民，對于失業(yè)無收入的城鎮(zhèn)家庭，對于統(tǒng)計在最低收入范圍的城鎮(zhèn)居民，嚴(yán)密甄別，適當(dāng)減免其房產(chǎn)稅。鼓勵城鎮(zhèn)退休居民將房間出租給大學(xué)生和農(nóng)民工等獲得收入，對所得收入免收個人所得稅。業(yè)主去世，由子女繼承;或者賣出，新業(yè)主恢復(fù)按前述規(guī)定的房產(chǎn)稅征收。對有兩套房并養(yǎng)老金較低的退休居民，以及有兩套房的低收入居民，鼓勵出租另一套房，出租收入免征所得稅和投資性質(zhì)房屋的房產(chǎn)稅，但需要繳納消費性質(zhì)部分房產(chǎn)稅。

(六)原實際征稅性質(zhì)的高土地出讓金部分逐年退稅。

對于按照市價征收的住宅房產(chǎn)稅，以及對工商金融商業(yè)等地產(chǎn)，因政府出讓金是將若干年租金一次收來，因此需要從土地收取出讓金改革以來，對地價構(gòu)成進(jìn)行動態(tài)梳理，分清和合理測算土地出讓價格構(gòu)成:(1)所有權(quán)地價;(2)由于交通、位置等因素形成的級差地租;(3)實際是對農(nóng)民過低價格收購部分的轉(zhuǎn)移;(4)拆遷、安置和整理等成本;(5)實際是向購房屋土地者征取稅收性質(zhì)的部分。特別是高地價時購買住宅和金融商業(yè)用房的自然人和法人，房產(chǎn)稅實行在設(shè)定的年限中，對構(gòu)成(5)實行先征后退的體制，以避免雙重征稅。

對于工業(yè)用地出讓金，應(yīng)當(dāng)分類考慮，如果政府優(yōu)惠，或者價格較低的，不考慮退稅;如果價格較高，沒有優(yōu)惠，則應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)予以退稅。

(七)方案選擇自由，不同征稅和交易辦法。

對于目前合法的城鎮(zhèn)國有商品房，可以給業(yè)主設(shè)計兩種方案讓其選擇，一種是上述方案。另一種是，對于不選擇國有永續(xù)使用產(chǎn)權(quán)改革方案的城鎮(zhèn)居民，(1)征收住宅消費稅，比照永續(xù)使用權(quán)房產(chǎn)減半征收。(2)房屋在國家規(guī)定的使用年限中，有繼承權(quán);到期，土地國家無償收回，地面建筑按照建筑造價由政府回購，繼承權(quán)消失。(3)由于這類房產(chǎn)土地國家沒有將永續(xù)使用權(quán)交易給業(yè)主，業(yè)主在房地產(chǎn)市場上抵押、出租、入股、出售等交易時，只能有剩余的使用年限產(chǎn)權(quán)，不能有永續(xù)使用年限產(chǎn)權(quán)，其價值也按照剩余年限來評估。

(八)非住宅房地產(chǎn)的永續(xù)產(chǎn)權(quán)和不動產(chǎn)稅。

對目前40年到50年不等的非住宅用房地產(chǎn)，特別是工商金融房地產(chǎn)，除極特殊的以外，也都改革為法人永續(xù)使用產(chǎn)權(quán)制。經(jīng)營性的房地產(chǎn)，各投資者按照股份擁有永續(xù)使用產(chǎn)權(quán);各黨政軍事業(yè)社團(tuán)等，永續(xù)使用權(quán)為組織和法人所有，其中非盈利基金會的，由基金投資人所有;無投資人的，其政府機(jī)構(gòu)歸并、營地變化、事業(yè)和社團(tuán)變更等時，除了清算負(fù)債所用之外，國家無償收回土地的永續(xù)使用權(quán)，但不包括建筑物價值，除非解體或變更后無主。

非住宅房地產(chǎn)(不包括個人在家創(chuàng)業(yè)的住宅)，因房地產(chǎn)的產(chǎn)出率不同，對工業(yè)、商業(yè)和金融地產(chǎn)，按市價1%、2%和3%的稅率征稅(世界大多數(shù)國家2%到5%)區(qū)別征收。工商金融等地產(chǎn)，不得減免。黨政事業(yè)社團(tuán)等地產(chǎn)，房產(chǎn)稅按照市價的0.5%征收，都要先繳納房地產(chǎn)稅，按照有關(guān)用房面積標(biāo)準(zhǔn)，包括教育衛(wèi)生等公益和半公益用地，即征即退或者即征即減;超標(biāo)準(zhǔn)面積的，由使用單位，或者使用個人繳納。

還應(yīng)當(dāng)以降低增值稅換取對非住宅不動產(chǎn)繳納房地產(chǎn)征稅。其中一部分實際是中央和省一級向市縣進(jìn)行收入的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。目前來看，增值稅稅率太高，一直是國內(nèi)外詬病的問題，應(yīng)當(dāng)往下調(diào)2個百分點，就2013年數(shù)據(jù)匡算，影響中央收入2700億元左右，影響地方政府收入840億元左右。但是，從地方政府財政收入接替上看，僅城鎮(zhèn)工商金融房產(chǎn)就達(dá)100多億平方米，均價8000元，80萬億資產(chǎn)平均征2%稅率，除去減免，約有1.4萬億元稅收。

(九)農(nóng)村城郊永續(xù)使用和繼承權(quán)及其減免性征稅。

農(nóng)村土地，全部國有，但由村民自治組織和農(nóng)民永續(xù)使用，其中包括將農(nóng)村的土地除了土地所有權(quán)進(jìn)一步從集體改為國有外，將農(nóng)民“長期使用”也改革為“永續(xù)使用”，并且除了現(xiàn)已規(guī)定的其他產(chǎn)權(quán)內(nèi)容外，給予農(nóng)民繼承權(quán)。一些有集體經(jīng)濟(jì)和土地向外交易的(如集體自建標(biāo)準(zhǔn)廠房，用地商購買土地永續(xù)使用權(quán)，村有工商企業(yè)，農(nóng)業(yè)合作社等)，特別是城郊和靠近城郊的農(nóng)村，實行土地股份合作制，每戶耕地、林地永續(xù)使用權(quán)入股，形成土地合作社，以防永續(xù)使用土地用途不同，價值不同，而形成集體內(nèi)的兩極分化。而對一些邊遠(yuǎn)的山區(qū)等，集體經(jīng)濟(jì)很難發(fā)展，也沒有用地商到農(nóng)村購買或者租賃土地的，是否將農(nóng)戶各自永續(xù)使用的耕地林地投入股份合作，則看農(nóng)民的自愿選擇。農(nóng)村和城郊的集體林地，生態(tài)用地，村莊公共用地，村民自治組織、衛(wèi)生、和其他社會和公共服務(wù)所用房地產(chǎn)，其永續(xù)使用權(quán)為村民自治組織所有，嚴(yán)格控制其范圍和面積，以防侵蝕農(nóng)戶利益。這類土地和房產(chǎn)，不征收房產(chǎn)稅。如果村組織因人口遷移、村莊衰落等消失的，其公共的永續(xù)使用權(quán)土地，先選擇由遷移在外的原村民及其后代，形成土地股份管理公司管理;若無人管理，則由國家收回。農(nóng)村和城郊，不論是農(nóng)村村民合作社，還是農(nóng)戶經(jīng)營的耕地、林地、水面，農(nóng)林物品飼養(yǎng)加工等建設(shè)用地用房等，也均不征收房地產(chǎn)稅。

農(nóng)村和城郊原集體所有改革為國有的土地，宅基地從長久使用改革為永續(xù)使用，并可以繼承、確權(quán)認(rèn)證;而對村中非農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性用地和用房，則可按照農(nóng)民土地股份的比例計算股權(quán)，并且也是永續(xù)使用權(quán)，也可以繼承。(1)對于農(nóng)民自住的第一套房地，免收房地產(chǎn)稅;(2)兩套和兩套以上的農(nóng)村居民房地，按照當(dāng)?shù)卮褰际袃r，地處農(nóng)村的，征收0.5%的房地產(chǎn)稅;城郊的，征收0.75%的房地產(chǎn)稅。如果交易給行政村以外的城鎮(zhèn)居民的，對新業(yè)主區(qū)別消費性質(zhì)和投資性質(zhì)房產(chǎn)征稅。而對于農(nóng)村和城郊的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營用地和用房，分工商金融業(yè)，處于農(nóng)村的，分別按市價的0.5%、1%和1.5%征稅;處于城郊的，分別按0.75%、1.25%和1.5%征稅。

對于農(nóng)村不選擇土地和房宅新體制的，也可以保留原體制，虛設(shè)集體所有，由村組織代為管理永續(xù)產(chǎn)權(quán)。宅地不能發(fā)放永續(xù)使用權(quán)證，并只能自己使用和繼承，不能交易。耕地林地等抵押、入股時，可以是長期產(chǎn)權(quán)，但業(yè)主去世時無繼承權(quán)益，使用權(quán)收回國有;在市場上交易時，也按照原業(yè)主存續(xù)時間交易，業(yè)主去世，則使用產(chǎn)權(quán)消失。

(十)地方財政可一次性穩(wěn)定交替。

從2010年到2013年，國有土地使用權(quán)出讓收入看，分別為29 398億元、33 477億元、28 886億元、41 000億元，2013年的形勢比較特殊，即各地政府為了還債，大規(guī)模賣地。去掉特殊情況，年平均出讓金收入30 000億元左右，是為地方政府的財力。

目前，全國城鎮(zhèn)各類住宅面積，達(dá)210億平方米左右，即使全部按照2012年全國城鎮(zhèn)居民可支配收入，房價收入比6的水平，按照1%的消費性質(zhì)房產(chǎn)稅率，征稅房屋價格水平應(yīng)當(dāng)為2947.8元每平方米，應(yīng)稅總資產(chǎn)達(dá)61.9萬億元，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅總額就為6190億元。當(dāng)然，按照消費性質(zhì)房產(chǎn)1%稅率及其階梯累進(jìn)稅率分6年到位的方案，第一年，只能征到其中的1/6稅收，之后每年動態(tài)增加。但是，剛開征時，多套房較多，按照市價征收的投資性的房產(chǎn)稅較多;持有成本增加，拋售多套房，所收的房產(chǎn)交易稅也較多。隨著多套房的減少，和交易量的相對下降，雖然這方面的稅收相對增加放慢，甚至絕對量可能下降，然而，消費性質(zhì)住宅房產(chǎn)稅稅率(從1/6到1)是每年上調(diào)的，因此，動態(tài)看，6年內(nèi)每年之間的房地產(chǎn)稅及其交易稅仍然可以大體平衡。

城郊和農(nóng)村應(yīng)當(dāng)納稅的超面積住房和二套宅基地等，按照城鎮(zhèn)、城郊和農(nóng)村法定面積內(nèi)外不同的稅率征收，征稅額在2000億到3000億元左右。

那么，假如2013年開征，全國房地產(chǎn)稅和國有土地收入總額:(1)前述的城鎮(zhèn)工商金融房地產(chǎn)可征14 000億元稅金;(2)即使假定全部住宅為消費性質(zhì)資產(chǎn)，起步年按1/6征收，城鎮(zhèn)、城郊和農(nóng)村住宅房地產(chǎn)稅8000億到9000億元;(3)城郊和農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性的房地產(chǎn)，最低估計可征收2000億元稅金;(4)全國房地產(chǎn)交易稅，最低估計2000億元;(5)國有土地永續(xù)使用權(quán)在交易中心的銷售收入1000億到2000億元左右(包括鹽堿地改造、填海造地、廢舊工礦土地整理等出售)。共計27 000億到29 000億元，因為土地出讓金中包括了征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀?，除去此部分，完全能夠接替地方財政目前的土地出讓金部分，甚至有余。廢除土地出讓金與開征房地財產(chǎn)稅和交易稅之間，可以一次性實現(xiàn)平穩(wěn)交替。

此外，在改革過程中，需要對房地產(chǎn)業(yè)，對土地和房屋，以及對房屋交易的各種現(xiàn)行政府收費和稅收，進(jìn)行清理、廢止和歸并，形成房地產(chǎn)稅(不動產(chǎn)財產(chǎn)稅)和房屋土地交易稅(對交易所得征稅)兩個稅種。

(十一)選擇阻力和風(fēng)險較小的改革方案。

為什么要進(jìn)行上述的廢除土地出讓金，轉(zhuǎn)變?yōu)殚_征房地產(chǎn)稅的改革?一方面，是改變目前地方財政收入從農(nóng)民和剛要買房人等低收入人群收取這樣的不合理渠道的需要，是避免財富兩極分化的需要，是抑制投資性房產(chǎn)需求而平抑房價的需要，是克服地方政府賣地沖動的需要，也是節(jié)約寶貴土地資源的需要。另一方面，在改革中:一是國家讓出了永續(xù)使用權(quán)，給了城鄉(xiāng)居民以真正意義上的財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，也給一部分居民保留了選擇年期使用產(chǎn)權(quán)而不進(jìn)行改革的選擇自由權(quán)。二是考慮了城鄉(xiāng)居民的承受能力，區(qū)分了消費性房產(chǎn)和投資性房產(chǎn)，居住的房產(chǎn)按照擠出泡沫的房價征稅，對低收入人群實行減免。三是消費性質(zhì)房產(chǎn)稅，由于分6年逐步調(diào)到1%稅率，考慮了工資等收入增長與稅率逐步上調(diào)的聯(lián)動，防止突然一步到位，對城鄉(xiāng)居民其他生活消費方面的影響。四是對于中產(chǎn)階層的投資性房產(chǎn)，包括工商金融地產(chǎn)，國家考慮價格因素，按世界各國較低稅率征收，并且不進(jìn)行累進(jìn)征收，對于土地出讓金特別高時投資性住宅和非住宅房地產(chǎn)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐硕?。五是考慮企業(yè)開征房地產(chǎn)稅后的稅收負(fù)擔(dān)，降低2個百分點的增值稅率，進(jìn)行平衡。六是對于農(nóng)村和城郊住宅宅地及生產(chǎn)性用房地產(chǎn)，農(nóng)業(yè)性質(zhì)的全面免除，非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的進(jìn)行減免;農(nóng)村住宅，屬于基本消費需求的，免征房產(chǎn)稅;兩套以上的，按市價減免征收。七是中央政府讓一部分利，換取地方對企業(yè)的房地產(chǎn)征稅，完善地方房地產(chǎn)稅種。

這是一個考慮兼顧政府、城鄉(xiāng)居民和企業(yè)、高中低不同收入群體，以及中央和地方關(guān)系等各方利益，相互妥協(xié)，各自讓步利益，權(quán)益互換，并且阻力較小、風(fēng)險較低和可控，可以平穩(wěn)過渡的改革方案。

六、改革的其他風(fēng)險、配套、時間表和路線圖

就新時期的改革任務(wù)看，包括十八屆三中全會作出的改革部署，我們認(rèn)為，財政稅收和土地住宅這兩部分體制的改革，是最為艱難和復(fù)雜的部分。財政稅收體制改革方案已經(jīng)討論了多年，有不同的方案可以供中央和有關(guān)部門參考。但是，土地住宅體制改革，涉及的領(lǐng)域多，關(guān)系特別復(fù)雜。除了對改革的內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計以及對土地體制改革和房地產(chǎn)稅開征等風(fēng)險進(jìn)行預(yù)估外，對體制交替和過渡進(jìn)行設(shè)計，還要考慮配套的改革，并提出時間表和路線圖。

(一)其他風(fēng)險和阻力。

土地和住宅體制全面深入的改革，隨著方式和過渡的不同，有程度不同的風(fēng)險。需要進(jìn)行梳理，既要推進(jìn)改革，又要加以規(guī)避和防范。

1.房地產(chǎn)價格可能發(fā)生的波動與金融體系的承受能力。中國房地產(chǎn)價格虛高，泡沫嚴(yán)重，特別是北京、上海、廣州、深圳等特大城市。按照我們的改革方案，體制的調(diào)整會對房地產(chǎn)市場帶來比較大的影響:(1)土地出讓金體制廢除后，土地價格會有較大幅度下跌，在建房地產(chǎn)工程的預(yù)期售價下降，之前高價拿地的房地產(chǎn)公司面臨資不抵債的風(fēng)險，形成銀行壞賬。(2)對于一些已上市的房地產(chǎn)企業(yè)，如果之前是高價拿地，預(yù)期房價下降，會影響股票價格，并與關(guān)聯(lián)上市企業(yè)之間的股價關(guān)系失去平衡，引發(fā)金融風(fēng)險。(3)房地產(chǎn)稅改革實施后，或為降低持有成本，或?qū)Ψ康禺a(chǎn)市場預(yù)期發(fā)生變化，都會導(dǎo)致大量拋售住房，房價下跌，也會出現(xiàn)上述銀行壞賬和股市波動等風(fēng)險。

對于這些經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險，應(yīng)對辦法是:(1)進(jìn)行壓力測試。不僅從理論上進(jìn)行模擬測試，而且結(jié)合實際模擬分析可能面臨的風(fēng)險，比如，房價虛高時的按揭貸款大概有多少，用于高價買地的銀行貸款大概有多少，等等。(2)選取某個城市進(jìn)行改革測試，了解會產(chǎn)生的風(fēng)險及關(guān)聯(lián)影響。(3)在測試的基礎(chǔ)上，根據(jù)掌握的情況，實施較為寬松的貨幣政策，增加鑄幣稅和銀行利潤，提取壞賬準(zhǔn)備金等，以沖銷壞賬，消化金融風(fēng)險，推進(jìn)改革?？傊?，只要把握好度，做好充分準(zhǔn)備，改革就能順利推進(jìn)。

2.在農(nóng)村城郊可能出現(xiàn)新的兩極分化。改革方案的實施，雖然在未來城鎮(zhèn)中，可以避免形成2億左右人口房主和7億以上人口佃戶財富和貧富兩極分化的兩個階級，但也會形成新的兩極分化:(1)在同一個村里由于土地規(guī)劃用途的不同導(dǎo)致的兩極分化。比如，有的土地被規(guī)劃為建設(shè)用地，有的土地被規(guī)劃為耕地，分到建設(shè)用地的農(nóng)民發(fā)財了，分到耕地的農(nóng)民境況就比較差。為防止這種兩極分化，在被規(guī)劃開發(fā)的村莊特別是城郊及靠近城郊的村子，以耕地、建設(shè)用地永續(xù)使用權(quán)入股的形式，成立土地股份合作社，對于住宅商業(yè)等建設(shè)用地開發(fā)后帶來的收益，由村集體里的農(nóng)民按股份進(jìn)行分配，避免兩極分化。(2)大中城市近郊與邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民之間的兩極分化。土地確權(quán)頒證后，大中城市附近的農(nóng)民較多地享受了發(fā)展成果，與邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民的收入及財富差距會迅速拉開，必須引起高度重視。

解決辦法:(1)建立健全農(nóng)民向城市逐步轉(zhuǎn)移的有效機(jī)制，更大力度支持邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民到城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)。(2)重點發(fā)展縣城和小城鎮(zhèn)，促使距離大中城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村得到建設(shè)開發(fā)，以平衡大中城市附近的農(nóng)民增收過快。配套推進(jìn)省直管縣改革，弱化地市一級，使得縣城能夠集聚更多發(fā)展資源。(3)推進(jìn)地區(qū)之間的土地指標(biāo)交易和占補(bǔ)平衡?，F(xiàn)在，為增加土地供給，很多地方采取對土地進(jìn)行整治的辦法。如果是在大中城市近郊進(jìn)行整治，成本會比較高，而在邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村整治則成本比較低。農(nóng)村整治出來的土地，按照一定的比例，把指標(biāo)賣給城市，以供建設(shè)發(fā)展之需。城市在買入土地指標(biāo)時，以所在地正常的土地價格支付給農(nóng)村地區(qū)，把利潤分配給農(nóng)村，這實際上是一種雙贏的城市反哺農(nóng)村的機(jī)制。城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，保證了城鄉(xiāng)的建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少，并增加了農(nóng)民收入。

3.釘子戶影響建設(shè)和暴富問題。在各地區(qū)的征地拆遷中，有兩方面的問題比較突出:一是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，不考慮土地的市場價值，不考慮起碼的社會公平，就算給農(nóng)民的補(bǔ)償超過了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，由此頻發(fā)因征地拆遷引起的群體性事件。二是有的村民認(rèn)定政府公共設(shè)施項目及工商住宅建設(shè)項目勢在必行，漫天要價做釘子戶，影響拆遷、建設(shè)的推進(jìn)。如果滿足釘子戶的要求，不僅會產(chǎn)生因拆遷補(bǔ)償而暴富的問題，而且對其他村民也不公平，顯然不合理。怎么辦?

解決辦法是:(1)改土地集體所有為國家所有，政府擁有所有權(quán)，土地歸屬的最終決定權(quán)掌握在政府手中。(2)土地規(guī)劃要科學(xué)合理，并經(jīng)人大等民意機(jī)構(gòu)通過，以增強(qiáng)權(quán)威性嚴(yán)肅性。(3)完善法律法規(guī)，比如，在《土地管理法》中明確，在實施規(guī)劃中，該拆遷的必須拆遷，拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)要法定，并嚴(yán)格執(zhí)行。(4)土地價格反映土地的市場價值，由市場決定，既不能任由釘子戶坐地漲價，也不能由政府打著公共利益的名義搞低價交易，讓農(nóng)民吃虧。(5)國土、財稅、建設(shè)等部門加強(qiáng)對征地和土地交易的監(jiān)管，對于過高的交易價格，以稅收等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，特別是通過一部分因政府投入導(dǎo)致的漲價歸公，以交易稅，累進(jìn)的增值稅，或者累進(jìn)的個人所得稅等方式，防止出現(xiàn)一夜暴富的現(xiàn)象。(6)在嚴(yán)格按規(guī)則、法律、市場原則進(jìn)行拆遷補(bǔ)償工作后，如果還出現(xiàn)糾紛，比如極個別人仍然扮演釘子戶，則都由司法程序予以解決。只要把規(guī)則制定好、執(zhí)行好，釘子戶和暴富問題就能比較好地得到解決。

4.來自房地產(chǎn)商、地方政府等既得利益者的阻力。房地產(chǎn)商和地方政府是現(xiàn)行房地體制的既得利益者，改革房地體制，不只是讓它們感覺不便，也會不可避免地?fù)p害它們的既得利益。在房地產(chǎn)商方面:(1)通過多渠道滿足中國城鄉(xiāng)居民，特別是城鎮(zhèn)居民的住宅需求，將對目前房地產(chǎn)商單一渠道的壟斷，形成沖擊，影響其利益。因此，改革會遭到各地房地產(chǎn)商及其利益代表者建設(shè)部門的反對，可能提出諸如資質(zhì)、規(guī)劃、設(shè)計、安全、監(jiān)管等各方面的理由來反對多渠道供應(yīng)住宅的改革。(2)將出讓金土地財政改革為房地產(chǎn)稅方式，一些房地產(chǎn)開發(fā)商擔(dān)心征稅，會使多套房需求減少，影響房屋價格，使房地產(chǎn)商利益受損，因此也將通過各種形式進(jìn)行反對。

在地方政府方面:(1)經(jīng)過大改后的房地體制，在操作實施層面，必然需要打破慣性思維，很多工作規(guī)程、工作方法也要調(diào)整，政府及相關(guān)工作人員會不大習(xí)慣。(2)開征房地產(chǎn)稅的必要前提和基礎(chǔ)，是全面準(zhǔn)確掌握住戶的房屋信息，這就需要對房屋登記信息系統(tǒng)進(jìn)行全國聯(lián)網(wǎng)，先不論核查長期以來歷史舊賬的難度有多大，僅推進(jìn)這項改革會涉及眾多官員及其他既得利益者的隱私這一點，就使得推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)任重道遠(yuǎn)。(3)一個突出的問題，是地方政府財政的正常運轉(zhuǎn)比較依賴土地出讓金，一些地方官員的利益也與現(xiàn)行房地體制有著千絲萬縷聯(lián)系，推進(jìn)房地體制改革，必然會遭到他們的反對。(4)國土部門集行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，權(quán)力高度集中，是一個炙手可熱的部門。如果把土地資源配置交由市場，改革土地出讓金、招拍掛、土地儲備等體制，國土部門行政權(quán)力的行使空間將大大壓縮，其既得利益必然受到影響，失落感顯而易見。從目前的情形看，推進(jìn)房地體制改革雖然需要國土部門發(fā)揮作用，但很大的阻力正是來自國土部門。因此，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組以推動改革，是勢所必然。

由于房地產(chǎn)稅是市縣地方稅，中央只負(fù)責(zé)制定土地和住宅體制改革方案，并將土地出讓金從體制上完全停止和廢除，至于什么時間征房地產(chǎn)稅，如何減免，權(quán)力放給地方政府。克服和化解改革的阻力，由中央和地方各級政府共同承擔(dān)。如果有的地方政府，推諉改革，只要其廢除土地出讓金體制后財政能正常運轉(zhuǎn)，中央可以讓其在房地產(chǎn)稅改革與不改革、改革力度多大等之間進(jìn)行選擇。比如北京、上海、廣州、深圳等地，由于過去政府炒高地價房價，導(dǎo)致房價虛高，住宅和寫字樓等房地產(chǎn)稅率可適當(dāng)允許調(diào)低，但必須通過中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)認(rèn)可。

(二)配套、時間表和路線圖。

土地和住宅體制改革，需要財政稅收、產(chǎn)權(quán)登記、規(guī)劃建設(shè)等各方面的配套，僅僅靠土地部門或者建設(shè)部門單一地推進(jìn)，根本無法改革。而且需要一個時間表，并給出改革的路線圖。

1.配套和聯(lián)動的改革。從土地和住宅體制配套改革來看，有以下這樣幾個方面的配合和聯(lián)動:

(1)強(qiáng)化市縣級的管理權(quán)責(zé)。從世界各國情況看，大多數(shù)國家設(shè)立中央和地方三級政府，發(fā)達(dá)國家地方政府均為二級制。比如，美國實行州、市縣二級制，英國實行地區(qū)、郡縣二級制。目前，我國地方政府大致上是省、地市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)四級制。20世紀(jì)90年代以來，隨著財政體制上省直管縣改革的開展，強(qiáng)化縣級管理權(quán)責(zé)的問題越來越突出。其中，遇到的一個突出問題是縣級的財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方財政壓力比較大。房地體制改革的實施，一方面，房地管理的事權(quán)進(jìn)一步由市縣負(fù)起責(zé)任，房地確權(quán)、認(rèn)證、發(fā)證等工作都由市縣負(fù)責(zé);另一方面，房地產(chǎn)稅成為市縣的主體稅種，由市縣負(fù)責(zé)征收，征稅收入由市縣統(tǒng)籌安排支出。房地產(chǎn)是不動產(chǎn)，以此為對象征稅能夠保證市縣每年有較為穩(wěn)定的收入，市縣一級也能更好地發(fā)揮作用。為強(qiáng)化市縣的職能，在開展省直管縣改革的同時，采取有效措施，推動鄉(xiāng)財縣管。

(2)加強(qiáng)規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其合并目前發(fā)改、建設(shè)和國土三分的國土功能規(guī)劃、國土利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃?，F(xiàn)在的用地規(guī)劃由發(fā)改、國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門各自進(jìn)行，相互之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不夠，矛盾較多。比如，在有的地方，國土部門規(guī)劃如何進(jìn)行村莊整治，以整理出更多的土地用于耕地，而林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門卻在大力推進(jìn)退耕還林還草等工作，互相矛盾，浪費資源。所以，一定要加強(qiáng)各方面規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成科學(xué)合理的規(guī)劃體系。

還有一個比較大的問題，是城市建設(shè)規(guī)劃到的地方，土地利用規(guī)劃不一定能及時跟上，反之亦然。由于兩大規(guī)劃之間的矛盾，導(dǎo)致很多問題，諸如未批先建、邊批邊建等不規(guī)范甚至違法用地的現(xiàn)象很多都與此有關(guān)。因此，要打通城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，必要時確定只由其中的一個部門制定。而且，利用中央推進(jìn)大部制改革的機(jī)遇，建議把建設(shè)和國土兩個部門合二為一。

(3)財稅、國土、房屋等部門職能和有關(guān)體制的聯(lián)動調(diào)整。建立全國聯(lián)網(wǎng)的房地產(chǎn)信息登記平臺，各有關(guān)部門共享相關(guān)信息資源。為配套房地體制改革，國土房屋部門不再負(fù)責(zé)收取土地出讓金，主要是搞好土地規(guī)劃利用，制定規(guī)則，加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管，房地資源主要由市場機(jī)制配置，包括耕地、林地、宅地、房產(chǎn)、水面等在內(nèi)的所有不動產(chǎn)，統(tǒng)一由國土房屋部門管理，統(tǒng)一確權(quán)、登記、認(rèn)證、發(fā)證。財稅部門等按照法律規(guī)定，向房地產(chǎn)交易及持有房地產(chǎn)的納稅人征收房地產(chǎn)稅，并統(tǒng)一納入地方財政，進(jìn)行預(yù)算管理。

(4)加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層社會治理。變農(nóng)村土地集體所有為國有后，對農(nóng)村社會治理和農(nóng)村穩(wěn)定會有一定的影響。因此，要配套改革農(nóng)村基層社會治理，政府加大對農(nóng)村建設(shè)和社會保障的資金投入，并為村集體組織提供支持，讓村集體在農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)提供等方面發(fā)揮作用，確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

(5)村莊的保留和整治。中國的不少村莊很有特色，有著珍貴的歷史文化遺存、獨特的風(fēng)光、秀麗的山水、特色產(chǎn)業(yè)等，這些特色如何在居民改善居住條件的同時，更好地得到保留發(fā)展，在土地體制改革時必須予以重視。一是總體上，按照土地集約利用、公共設(shè)施集中、社會服務(wù)規(guī)?；?、成本最小化等原則，推進(jìn)村莊撤并工作，建立新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民到新社區(qū)集中居住。二是多保留一些歷史文化底蘊較深、遺存較多的村落，在村莊拆遷整治中，如果涉及民俗、古建筑等，一定要慎重，注意保留下來。三是充分利用一些村莊良好的生態(tài)環(huán)境和自然風(fēng)光，在開發(fā)整治中注重把農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合起來，不僅可以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加鄉(xiāng)村游樂功能，而且促進(jìn)農(nóng)民增收就業(yè)。四是對于產(chǎn)業(yè)特色比較鮮明的村莊，比如，一些茶產(chǎn)業(yè)、中藥產(chǎn)業(yè)以及某類經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好的村子，在保留整治時，要與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，促使特色產(chǎn)業(yè)得到更好發(fā)展。

2.改革的時間表和路線圖。十八屆三中全會《決定》提出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成《決定》提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。按照三中全會的戰(zhàn)略部署，中國房地體制改革時間為7年，可分為以下三個階段:

第一階段，2014年，重點是從加強(qiáng)研究論證、全面摸底核實、確權(quán)發(fā)證、房地信息平臺建設(shè)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場等方面開展工作，為房地體制改革打下基礎(chǔ)。(1)各地在實踐中探索經(jīng)驗，組織專家學(xué)者開展調(diào)查研究，召開有關(guān)論壇會議進(jìn)行研究論證，2014年上半年，完成土地和住宅體制的改革方案。(2)理順整合房地產(chǎn)管理職責(zé)，建立健全相關(guān)制度，把分散在多個部門的房地產(chǎn)核查確權(quán)登記等職責(zé)整合由一個部門承擔(dān)，統(tǒng)一履行職責(zé)。(3)下半年開始，改革集體土地為國有，對農(nóng)村土地也實行全部國有、永續(xù)使用的政策。對城鄉(xiāng)土地和房屋，進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，年底完成工作。(4)推進(jìn)全國統(tǒng)一的房地信息平臺系統(tǒng)建設(shè)，全面清查摸底登記我國各地的房地產(chǎn)。(5)在上海和重慶可以試點推進(jìn)新的房地產(chǎn)稅改革方案，在前段時間試點城市積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點范圍、加大推進(jìn)力度。(6)根據(jù)農(nóng)村問題一號文件精神，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、城市低效用地的再開發(fā)和工礦廢棄用地的復(fù)墾等工作，推進(jìn)村莊土地整治和沙漠鹽堿等未利用土地開發(fā)，增加土地供給。

第二階段，2015年到2018年。(1)全面廢止土地出讓金體制，區(qū)分消費房產(chǎn)和投資性房產(chǎn)，推開房地產(chǎn)稅的開征，到2018年，消費性住宅部分，其按照房價收入比6的價格，稅率到達(dá)1%的4/6。(2)以市場為先導(dǎo)，以市場機(jī)制發(fā)揮作用倒逼體制改革的推進(jìn)。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步廢除強(qiáng)制征用、行政分配土地指標(biāo)的體制，推動各類土地平等進(jìn)入土地交易市場，農(nóng)民的土地使用權(quán)、城市企業(yè)的土地使用權(quán)等都可以入市進(jìn)行平等交易。(3)探索多渠道多形式建設(shè)供給住房，完善住宅合作、自建、集資建房等體制和法律。(4)在適當(dāng)改變土地用途和規(guī)劃的前提下，對一些既成事實、而且成片和區(qū)域性的未確權(quán)住宅，通過收取房產(chǎn)稅，將其合法化。(5)體制上將國土功能規(guī)劃、國土利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃合并;改革目前推高土地價格的體制，變成政府低價時控制土地供應(yīng)，高價時投放土地平抑地價和房價的機(jī)制;完善城鄉(xiāng)土地市場等體系;完善符合市場經(jīng)濟(jì)運行的土地與住宅的有關(guān)法律體系。

有的同志認(rèn)為，土地出讓金和集體所有制土地，應(yīng)當(dāng)逐步過渡，甚至保留集體所有制。我們認(rèn)為，制度雙軌運行有其摩擦、尋租等問題。因此，應(yīng)當(dāng)2014年準(zhǔn)備，2015年一步到位，但在策略上對消費性的基本住宅征稅分六年逐步達(dá)到1%稅率目標(biāo)。

第三階段，2019年到2020年。(1)消費性房產(chǎn)的稅率提高到按房價收入比6的價格，征1%的水平;并最終完善房地產(chǎn)稅稅率和稅種機(jī)制，形成穩(wěn)定和可持續(xù)的市縣財政收入渠道。(2)總結(jié)經(jīng)驗，探討改革出現(xiàn)的問題，對體制改革方案的實施，進(jìn)行反饋和改進(jìn)。(3)房地產(chǎn)領(lǐng)域，從重體制改革，調(diào)整到重房地產(chǎn)運行機(jī)制建設(shè)、重滿足城鄉(xiāng)居民財富夢和住房夢的實現(xiàn)。(4)到2020年，形成中國土地住宅領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)、市場、政府用途和規(guī)劃管制、法律、宏觀調(diào)控，以及有關(guān)的財政稅收等現(xiàn)代體制。

改革的路線圖為:理論上搞清土地的所有制、資源配置機(jī)制、利益分配等問題→研究并制定土地和住宅體制改革方案，同時征求意見→抓緊時間，修改和完善有關(guān)法律→國有化改革，確權(quán)發(fā)證，建立并完善全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記平臺→改造未利用土地，擴(kuò)大土地供應(yīng)→停止出讓金體制，全面開征房地產(chǎn)稅，進(jìn)行替代;同時統(tǒng)一土地和住宅市場→激活社會和市場活力，進(jìn)行住宅多渠道供給改革→對改革進(jìn)程進(jìn)行反饋，逐步調(diào)整和完善改革→最終形成現(xiàn)代的土地和住宅體制和機(jī)制。

七、結(jié)語:實現(xiàn)中華民族安居富民夢

未來，中國大部分居民要生活在城市之中。在城市中擁有屬于自己的舒適而體面的一套房屋，是每一個中國城市居民家庭的最重要的夢想。許多人已經(jīng)實現(xiàn)了這一夢想，但是，相當(dāng)多的城市居民還居住在條件較差、面積較小、環(huán)境不佳的居所里，他們夢想著擁有一個理想的房屋;相當(dāng)多、并且越來越多的從大中專院校畢業(yè)和軍中復(fù)轉(zhuǎn)的學(xué)生和復(fù)員軍人，在就業(yè)多年后，在租住條件不是太好的居室中每天都為支付沉重不堪的租金而擔(dān)憂奔波、省吃儉用、苦苦攢錢，夢想能買得起屬于自己的房屋。特別是那些在鴿屋、集箱屋、蝸居、蛋居、籠格、斗室中群租棲身，在城中村、郊區(qū)農(nóng)戶家租住，在城郊和工作地之間每天路途上通勤幾小時的人們，有一套屬于自己的住宅、有一個自己的家，會是他們在城市中的頭一個，并且可能是畢生奮斗的夢想。讓85%的城市居民，成為沒有屬于自己住房的租房客階級，去向15%的多套房的城市居民階級交租，15%的城市人依靠租房食利，既不符合中國人民的文化傳統(tǒng)，也不符合社會主義共同富裕的價值理念。這樣的格局，肯定不是中國夢。

這樣的民生問題，僅僅政府建設(shè)廉租房，或經(jīng)濟(jì)適用房，能滿足這樣龐大的住宅需求嗎?需要想出最為經(jīng)濟(jì)、調(diào)動人民積極性，并且不會使政府財政破產(chǎn)的途徑。高收入人群的住房完全由市場調(diào)節(jié)解決。絕大部分中等收入人群由市場解決，政府要控制住房價收入比，控制住房價增長不超過收入增長，并且，鼓勵農(nóng)村的宅地林地耕地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村居民獲得財產(chǎn)性收入，形成在城市中買房的一部分支付能力。一小部分低收入人群，則由政府保障房來解決他們的居住需求。我們認(rèn)為，只要思路正確，理順有關(guān)體制和機(jī)制，中國城鎮(zhèn)化過程中的居住問題并不難解決。

而未來，中國的農(nóng)村會形成什么樣的土地與住宅格局呢?需要改革目前的土地和住宅體制，讓他們有財產(chǎn)，而且財產(chǎn)是永續(xù)的，是可以繼承的;并且使他們通過交易、入股、出租等獲得有財產(chǎn)性收入;使他們通過抵押等方式，獲得發(fā)展生產(chǎn)的融資渠道;需要通過市場經(jīng)濟(jì)的方式，使土地和宅地這樣的資源流動起來，優(yōu)化配置，提高其生產(chǎn)和利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展;通過調(diào)節(jié)近郊、支持邊遠(yuǎn)農(nóng)村，高土地收入稅收調(diào)節(jié)，村中以土地合作方式分紅等辦法，防止在農(nóng)村中造成新的兩極分化。

既要讓城鄉(xiāng)居民有永久的財產(chǎn)，土地和住宅資源合理地配置，提高其利用效率，使城鄉(xiāng)居民居者有其屋;又要通過稅收、合作、多渠道供應(yīng)住宅等方式，使城鄉(xiāng)居民共同富裕。這就是我們提出以上土地和住宅體制改革方案的根本目的。

［1］Farm Foundation，“IssueReport:Farmland Preservation”，April 2004.

［2］Litchenberg，Erik，Chengri Ding，and Xiaobo Zhang，F(xiàn)easibility of Using Transferable Development Rights in China to Resolve Tensions between Farmland Preservation and Urban Development，unpublished proposal，2007.

［3］周天勇:《土地制度的供求沖突與其改革的框架性安排》，載于《管理世界》2003年第10期。

［4］周天勇、張彌:《中國土地制度的進(jìn)一步改革和修法》，載于《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2011年第2期。

［5］《周天勇提出改革土地住房制度一攬子建議》，載于《經(jīng)濟(jì)參考報》，2009年12月3日。

［6］周天勇:《中國夢與中國道路》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版。

［7］周天勇:《中國向何處去》，人民日報出版社2010年版。

［8］王瑞芳:《土地制度變動與中國鄉(xiāng)村社會變革》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。

［9］劉守英、周飛舟、邵挺:《土地制度改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式》，中國發(fā)展出版社2012年版。

［10］《土地調(diào)查條例實施辦法與土地使用、開發(fā)利用規(guī)范化管理及違法違規(guī)操作整治標(biāo)準(zhǔn)》，中國土地管理出版社2009年版。

［11］中國社科院農(nóng)村所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室:《農(nóng)村土地制度改革:國際比較研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版。

［12］蔡繼明、鄺梅:《論中國土地制度改革——中國土地制度改革國際研討會論文集》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版。

［13］韓俊:《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社2009年版。

［14］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年11月。

F321.1，F(xiàn)293.2

A

2095-3151(2014)14-0003-35

* 本文主要由周天勇執(zhí)筆，郭雪劍博士在周天勇指導(dǎo)下承擔(dān)了約7000字左右的撰寫任務(wù)。