魏繼華

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450046)

“權(quán)利保障與權(quán)力制約是我們社會法律追求的兩大重要目標，并將成為人類社會發(fā)展與法律制度文明中的永恒主題?！盵1]現(xiàn)代法治國家是以“保障公民權(quán)利，限制國家權(quán)力”為核心構(gòu)筑的。公民的權(quán)利即私權(quán)利，是相對于國家權(quán)力，即公權(quán)力而言的。公法產(chǎn)生與發(fā)展的初衷就是限制和規(guī)范國家公權(quán)力的行使，以達到保護公民私權(quán)利的目的。“公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，是國家權(quán)力的目的和界限，只有權(quán)利成為目的，權(quán)力成為手段的地方，才可能有法治?！盵2]《治安管理處罰法》，是一部與百姓生活休戚相關(guān)的重要的部門法，是憲法的重要實施法，對公民私權(quán)利的保障程度直接影響到整個社會的穩(wěn)定程度。該法在立法方面有關(guān)公權(quán)力制約與私權(quán)利保障的有效規(guī)制，成了判斷該法立法成敗的關(guān)鍵因素。因此，探究《治安管理處罰法》中的私權(quán)利保障問題對如何適用和完善這部法律有著重要的意義。

一、私權(quán)利保障在立法宗旨和原則中的體現(xiàn)

立法宗旨是立法者在立法時所應(yīng)堅持的基本指導(dǎo)思想。一定程度上說，立法宗旨對立法內(nèi)容起著重要的指導(dǎo)作用，有什么樣的立法宗旨就會有什么樣的立法內(nèi)容與之相適應(yīng)。立法宗旨和基本原則在一部法的總則部分占據(jù)主要內(nèi)容，對整個立法內(nèi)容的規(guī)范起著導(dǎo)向作用。立法宗旨體現(xiàn)著一部法律的價值取向與目標，具體來講，它主要包括法的自由價值、法的平等價值、法的秩序價值和法的正義價值等?！胺芍荚趧?chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序。”[3]“一個法律制度若不能滿足正義的要求，那么從長遠的角度來看，它就無力為政治實體提供秩序與和平。”[3]“秩序就是法律的最低或基本的價值，正義就是法律的最高或終極價值?！盵3]《治安管理處罰法》涉及到的雙方當事人為：一方是行政主體，另一方是行政相對人。具體為：一方是公安機關(guān)，另一方是受治安處罰的行政相對人。立法對二者關(guān)系的調(diào)整就能十分明確地反映出立法者的價值取向。但就治安處罰而論，處罰本身是對公民私權(quán)利和自由進行的一種限制和剝奪，而追求自由是人類永恒的主題，“自由是對束縛、限制、強制的擺脫，是一種無限。而秩序恰恰是一種限制?！盵4]行政相對人私權(quán)利與行政主體公權(quán)力的沖突也是“自由”與“秩序”在價值取向上尋求平衡的反映。如何配置二者的關(guān)系便是本法的一個中心問題?！吨伟补芾硖幜P法》的立法宗旨和原則部分也具體體現(xiàn)了這樣的問題。具體為：

(一)私權(quán)利保障在立法宗旨中的體現(xiàn)

《治安管理處罰法》在總則的第一條旗幟鮮明地宣示了該法的立法宗旨，就是保障公民的合法權(quán)益，這是該法的最終目的，也是該法的根本目的。第一條明確規(guī)定:“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法?！痹摲ǖ谝粭l所宣示的立法目的有以下兩個方面內(nèi)容：一方面，該法立法的直接目的是規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，防止其濫用職權(quán)；另一方面，該法立法的最終目的是維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從該法的立法宗旨而言，立法者采納了行政法上羅豪才平衡論的觀點，將規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)與切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益有機地統(tǒng)一起來，從而達到更好地“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的最終目的。該法對立法宗旨的規(guī)定所體現(xiàn)的立法理念有了實質(zhì)性的突破。這一結(jié)論通過對比可以一目了然。該法先前的1994年頒布的《治安管理處罰條例》的立法宗旨是這樣規(guī)定的:“為加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護公民的合法權(quán)益，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”，該條例的立法宗旨將“保護公民的合法權(quán)益”與“保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行”并列規(guī)定，此規(guī)定有淡化保障公民私權(quán)利的效果，從而導(dǎo)致實踐中人們往往將保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行實際置于保護公民私權(quán)利之上。該條例立法宗旨中雖然也確立了“保護公民的合法權(quán)益”的立法宗旨，但它沒有規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)的規(guī)定，防止不了警察濫用職權(quán)。因而，要達到保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的最終目的也是難以實現(xiàn)的。

換言之，《治安管理處罰法》的立法宗旨旗幟鮮明地確立了“權(quán)利本位”的立法理念，徹底改變了原來處罰條例的“權(quán)力本位”的立法理念。

(二)私權(quán)利保障在立法原則中的體現(xiàn)

立法宗旨決定了立法原則。立法原則體現(xiàn)著《治安管理處罰法》的根本價值，是作為一種行政法治精神貫徹于整個治安管理處罰的全過程，同時它又通過具體的法律條文滲透于每一個法律規(guī)范之中。立法原則具有指導(dǎo)、約束、補充和解釋該法的功能。同時，立法原則作為基本準則，對于準確理解和適用治安管理處罰，具有十分重要的意義。

《治安管理處罰法》在原《治安管理處罰條例》《行政處罰法》等法有關(guān)立法原則方面的基礎(chǔ)上，繼承、發(fā)展、豐富了保障公民私權(quán)利的內(nèi)容。如《治安管理處罰法》第五條：“治安管理處罰必須以事實為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。實施治安管理處罰，應(yīng)當公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴。辦理治安案件應(yīng)當堅持教育與處罰相結(jié)合的原則?！北緱l是關(guān)于《治安管理處罰法》的基本原則的規(guī)定。具體而言，有以下四條基本原則，即過罰相當原則、處罰公開與公正原則、尊重和保障人權(quán)、保護公民人格尊嚴的原則以及堅持教育與處罰相結(jié)合的原則。除繼續(xù)沿襲原來《治安管理處罰條例》中僅有的一項原則，即第四條“公安機關(guān)對違反治安管理的人，堅持教育與處罰相結(jié)合的原則”的規(guī)定以外，該法其他三項原則為新增加的原則。該法注重吸收了《行政處罰法》的相關(guān)內(nèi)容，如過罰相當原則、處罰公開與公正原則都是《行政處罰法》首先規(guī)定的，《行政處罰法》第四條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”《治安管理處罰法》中的立法原則是對《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定的繼承，是現(xiàn)代法治原則的要求，也體現(xiàn)了法治的統(tǒng)一性、嚴肅性和公平性。治安管理處罰是具有強制性質(zhì)的制裁手段，因此，在適用治安管理處罰時，必須慎重、公平，畸輕畸重的處罰都不能達到良好的執(zhí)法目的。

此外，《治安管理處罰法》把“尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴”作為一條基本原則加以規(guī)定，有特別重要的意義。在治安案件辦理中尊重和保障人權(quán)具體包括兩個方面：一是保障守法公民的合法權(quán)益，如在扣押財物作為證據(jù)時，不得扣押屬于他人合法財產(chǎn)的物品；二是保障違反治安管理行為人的合法權(quán)益，如個人隱私，不得打罵、侮辱違反治安管理行為人等。

總之，該法與原《治安管理處罰條例》相比，新增加的三方面的基本原則，既是對公安機關(guān)及其警察行使治安管理處罰權(quán)“公權(quán)力”的規(guī)范和限制，又是對公安機關(guān)及其警察在行使治安管理處罰權(quán)時對公民私權(quán)利保障的法治要求。

二、私權(quán)利保障在具體條文和主要內(nèi)容中的體現(xiàn)

立法理念決定了立法目的和立法原則，立法目的和立法原則又決定了該法具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定。即具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定是立法宗旨和立法原則的具體化。任何具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定都必須以立法宗旨和立法原則為基礎(chǔ)，立法宗旨和立法原則也必須通過具體條文和主要內(nèi)容的規(guī)定來體現(xiàn)，兩者之間具有互相依存的內(nèi)在聯(lián)系。《治安管理處罰法》對私權(quán)利保障在具體條文和主要內(nèi)容中的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)、保護公民私權(quán)利這兩大方面。具體表現(xiàn)為：

(一)規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)

“行政法的各項制度都是圍繞行政權(quán)力的制約”[5]而進行的?！霸谒袊覚?quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的，它是唯一不需要借助程序就能行使的權(quán)力，有著極大的隨意性和廣闊的空間?！盵6]那么，對行政權(quán)力的制約就顯得十分合理且必要。“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護公民?！盵7]在行政權(quán)的設(shè)定上，要根據(jù)公民的需要框定行政權(quán)的范圍。“行政權(quán)既不能太大也不能太小。太大，會限制個人的自由空間；太小，不足以保障公民權(quán)利?！盵8]238“國家權(quán)力既是個人權(quán)利的保護神，又是個人權(quán)利的最大最危險的侵害者?！盵9]在現(xiàn)代社會，行政權(quán)是保障權(quán)利和自由必不可少的力量，但為了切實保障權(quán)利和自由又必須對行政權(quán)實施控制。如何將二者之間的關(guān)系調(diào)整在合適的范圍內(nèi)，就必須在二者之間尋找合理的平衡點，《治安管理處罰法》立法時特別注意了對二者關(guān)系的調(diào)整，在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)方面做出了一些針對性的規(guī)定。該法規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)的規(guī)定不僅體現(xiàn)在總則部分，而且體現(xiàn)在具體條文和具體內(nèi)容上。該法在賦予公安機關(guān)及其警察治安管理處罰權(quán)的同時，又從不同側(cè)面加強了對該權(quán)力較為充分地限制。主要表現(xiàn)在規(guī)制自由裁量權(quán)、程序和執(zhí)法監(jiān)督等方面，較為全方位地規(guī)制了公權(quán)力，從而達到保護公民私權(quán)利的目的。具體如下：

1.規(guī)制行政自由裁量權(quán)

“一部行政法的歷史，就是圍繞強化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或互相結(jié)合的歷史”[10]。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的核心問題，它猶如一把“雙刃劍”，用得好，能夠?qū)崿F(xiàn)法律正義；用得不好，會極大地侵害公民的私權(quán)利?！吨伟补芾硖幜P法》賦予公安機關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)和強制權(quán)，是行政自由裁量權(quán)中極易濫用的職權(quán)，也是公民私權(quán)利容易遭受侵犯的領(lǐng)域。所以,應(yīng)當謹記孟德斯鳩給予的誡訓(xùn)：“一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止?！盵11]對自由裁量權(quán)缺乏必要的監(jiān)督極可能導(dǎo)致專制,正如歷史學(xué)家阿克頓勛爵所說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗?！盵12]立法控制是防止自由裁量權(quán)被濫用的最根本手段，是防止治安管理處罰權(quán)濫用和防止公民私權(quán)利受到侵犯的制度保證。

《治安管理處罰法》在規(guī)定處罰的罰款幅度和拘留處罰天數(shù)等規(guī)定方面,注重縮小自由裁量權(quán)的范圍和幅度。

第一，拘留處罰幅度的規(guī)定。原《治安管理處罰條例》對拘留的處罰幅度規(guī)定跨度比較大：一日以上十五日以下。公安機關(guān)及其警察的自由裁量權(quán)就較大，執(zhí)法中隨意性較強。《治安管理處罰法》則把拘留處罰的幅度調(diào)整為一日以上五日以下，五日以上十日以下，十日以上十五日以下三個拘留處罰幅度，縮小了公安機關(guān)及其警察的自由裁量權(quán)，壓縮了治安管理處罰權(quán)濫用的空間，同時也避免了執(zhí)法中的隨意性。

第二，罰款處罰幅度的規(guī)定。原《治安管理處罰條例》對罰款處罰的規(guī)定，罰款的最高限額除涉及賭博、淫穢物品、罌粟等毒品原植物處罰為三千元以下、賣淫嫖娼等處罰為五千元以下外罰款的數(shù)額一般為二百元以下。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人們生活水平的提高，二百元的罰款已遠遠起不到懲戒的作用。因此，《治安管理處罰法》提高了罰款的數(shù)額，并細化了罰款的幅度。該法明確規(guī)定，違反本法的相關(guān)規(guī)定，罰款分別為二百元以下、二百元至五百元、五百元至一千元的三個罰款幅度，縮小了自由裁量權(quán)，壓縮了自由裁量權(quán)濫用的空間。

第三，詢問查證的時間規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》與原《治安管理處罰條例》相比，詢問查證的時間從原來的一般12小時縮短為8小時。

第四，拘留合并執(zhí)行的規(guī)定?！吨伟补芾硖幚矸ā芬?guī)定，違反治安管理行為人有兩種以上違反治安管理的行為，行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不得超過二十日。這是對以往條例在拘留合并執(zhí)行處罰沒有上限規(guī)定方面的重大突破。所以，該法的上述規(guī)定，有效地規(guī)制了警察的自由裁量權(quán)，保護了公民的私權(quán)利。

2.規(guī)范程序的設(shè)置

《治安管理處罰法》對公安機關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)的規(guī)制，不僅在實體方面體現(xiàn)得淋漓盡致，而且更多地表現(xiàn)在程序的設(shè)置上。長期以來，我國的行政立法，重實體輕程序，導(dǎo)致執(zhí)法實踐中，程序更是變成了可有可無的花拳繡腿。原《治安管理處罰條例》對程序的規(guī)定比較簡略，總共只有十條，并且還缺乏切實可行的可操作性，就是一個明顯的佐證。王名揚教授認為，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！盵15]程序公正才是實現(xiàn)實體公正的重要保證。因此，在行政立法方面，強化程序立法，加強程序監(jiān)督是我國行政法治建設(shè)的重中之重。《治安管理處罰法》與原《治安管理處罰條例》相比，在處罰程序上的規(guī)定方面有了重大突破，在第四章專章規(guī)定了處罰程序，有關(guān)程序的規(guī)定達到了三十五條。這樣，克服了原來程序上的模糊的規(guī)定、缺乏可操作性的規(guī)定，增強了程序的可操作性，在一定程度上，起到了規(guī)制公安機關(guān)及其警察公權(quán)力、保障公民私權(quán)利的目的。其主要表現(xiàn)為：

第一，對搜查和人身檢查方面進行了嚴格的程序限制和人性化的規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》第八十七條規(guī)定：“公安機關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身進行檢查時，人民警察不得少于兩人，并應(yīng)當出示工作證件和縣級以上人民政府公安機關(guān)開具的檢查證明文件。對確有必要立即進行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可當場檢查，但檢查公民住所應(yīng)出示縣一級以上人民政府公安機關(guān)開具的檢查證明文件。此外，檢查婦女的身體，應(yīng)由女性工作人員進行?！?/p>

第二，在辦理治安案件期限方面也進行了嚴格的程序規(guī)制?！吨伟补芾硖幜P法》第九十九條明確規(guī)定:“公安機關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準，可以延長三十日?！比罩亮盏霓k案期限的嚴格規(guī)制，便于督促公安機關(guān)及其警察對案件的及時處理，防止推諉拖拉進而使公民私權(quán)利的保障變成空頭支票。

第三，在聽證制度方面進一步完善了程序的規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》第九十八條規(guī)定：“公安機關(guān)在作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關(guān)應(yīng)當及時依法舉行聽證?！痹摲ㄊ窃诶^承《行政處罰法》有關(guān)聽證制度規(guī)定的聽證程序范圍的基礎(chǔ)上做了進一步的發(fā)展?！缎姓幜P法》第四十二條規(guī)定的聽證制度及聽證程序的適用范圍為：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。”由此可見，《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的適用范圍還僅限于對行政相對人影響較大的行為罰和財產(chǎn)罰，罰款方面還僅限于“較大數(shù)額的罰款”的模糊規(guī)定，而沒有明確規(guī)定何為“較大數(shù)額的罰款”？而《治安管理處罰法》則明確規(guī)定了“二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證。”換言之，《治安管理處罰法》則明確、具體地規(guī)定了“二千元以上罰款”為“較大數(shù)額的罰款”。這樣，執(zhí)法時就增強了聽證程序適用范圍的可操作性。

概而總之，該法在聽證制度和相關(guān)聽證程序的適用范圍方面做了進一步的發(fā)展和完善，為違反治安管理行為人發(fā)表意見、陳述情況、當面質(zhì)證、對抗公安機關(guān)非法侵害以及維護自己合法權(quán)益[14]提供了機會和平臺。

第四，繼承并完善了告知程序的規(guī)定。知情權(quán)是行政相對人獲知行政行為信息的權(quán)利[15]，“沒有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利便都可能毫無價值”。[16]《治安管理處罰法》第九十四條第一款規(guī)定：“公安機關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利。”同時，該條的第二款、第三款還規(guī)定：“違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機關(guān)必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機關(guān)應(yīng)當采納。公安機關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。” 其實，該法第九十四條的規(guī)定就是繼承和沿襲了《行政處罰法》第三十一條、第三十二條的告知程序規(guī)定的內(nèi)容。《行政處罰法》第三十一條明確規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！钡谌l具體規(guī)定為：“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當采納。行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰?！?/p>

相比較而言，《治安管理處罰法》第九十四條規(guī)定除了繼承并沿襲了《行政處罰法》有關(guān)告知程序的規(guī)定外，還發(fā)展完善了告知程序的規(guī)定。在《治安管理處罰法》的第九十四條第三款的規(guī)定增加了一項禁止性內(nèi)容，即公安機關(guān)不得因違反治安管理行為人的“陳述”而加重處罰。這項規(guī)定也可以看成是《治安管理處罰法》對《行政處罰法》有關(guān)告知程序規(guī)定的發(fā)展和完善部分。該法對告知程序的發(fā)展和完善，不僅對公安機關(guān)及其警察實施治安管理處罰權(quán)提出了強制性、義務(wù)性要求，而且有助于違反治安管理行為人知曉其應(yīng)有的權(quán)利，從而保障違反治安管理行為人能充分地行使其應(yīng)有的權(quán)利，自覺維護其合法權(quán)益。

3．專章規(guī)制公安機關(guān)及其警察的治安管理處罰權(quán)

就現(xiàn)代行政法意義而言，法治還意味著國家責(zé)任的無可逃避和權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的建立?！爸灰枪珯?quán)力，就具有支配私權(quán)利的能力，因此也就無法消除其不法的可能性。不論哪種權(quán)力主體，也不管它是自己執(zhí)行或是受托代行，只要啟動了權(quán)力，就應(yīng)預(yù)設(shè)責(zé)任于其行動之后，以使權(quán)責(zé)成為不可分的整體”。[17]

順應(yīng)現(xiàn)代法治國家的基本要求，我國選擇了依法治國基本方略，其基本要求就是嚴格依法辦事，就是要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。嚴格依法辦事具體表現(xiàn)為：職權(quán)由法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。表現(xiàn)在行政立法上，就應(yīng)該以法律責(zé)任制約權(quán)力，建立起配套的法律責(zé)任追究制?！吨伟补芾硖幜P法》與原《治安管理處罰條例》相比，該條例僅在第四十一條、第四十二條對此作了簡要規(guī)定，該法則增加了“執(zhí)法監(jiān)督”專章規(guī)定：公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)當依法、公正、嚴格、高效辦理治安案件，文明執(zhí)法，不得徇私舞弊；禁止對違反治安管理行為人打罵、虐待或者侮辱；同時規(guī)定，人民警察辦理治安案件，有刑訊逼供、體罰、虐待、侮辱他人等11種行為之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。還特別規(guī)定，辦理治安案件的公安機關(guān)有這11種行為之一的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。

《治安管理處罰法》設(shè)有“執(zhí)法監(jiān)督”專章規(guī)定，對公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，可能出現(xiàn)的違法及犯罪情形，都明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，其目的是規(guī)制公安機關(guān)及其人民警察依法合理行使治安管理處罰權(quán)，明確規(guī)定公安機關(guān)及其人民警察違法行使權(quán)力的法律責(zé)任，有效地規(guī)制了公安機關(guān)及其人民警察的公權(quán)力，有力地保障了公民的私權(quán)利，達到了制約權(quán)力與保護權(quán)利的統(tǒng)一，建立了較為完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。

(二)保護公民的私權(quán)利

《治安管理處罰法》在規(guī)范和限制治安管理處罰權(quán)的同時，特別注重了尊重和保障人權(quán)，保護公民私權(quán)利不受侵犯的規(guī)定。保障公民私權(quán)利的立法理念不僅在總則部分體現(xiàn)得淋漓盡致，而且在該法的具體條文、主要內(nèi)容方面都得到了充分、詳盡、具體地體現(xiàn)。

1．創(chuàng)新處罰適用規(guī)定，體現(xiàn)對公民私權(quán)利的保障

處罰的適用主要表現(xiàn)在：對“特殊人群”的保護、公民生活安寧等方面的保護，《治安管理處罰法》進行了創(chuàng)新性的規(guī)定。

首先，《治安管理處罰法》對“特殊人群”應(yīng)當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰的規(guī)定，彰顯了“權(quán)利為本”的立法理念。該法第二十一規(guī)定，已滿十四周歲不滿十六周歲的；已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的；七十周歲以上的；懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的行為人違反治安管理的，依照本法應(yīng)當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。此項規(guī)定充分體現(xiàn)了立法者在立法活動中的人文關(guān)懷，充分體現(xiàn)了“權(quán)利為本”的立法理念。

其次，《治安管理處罰法》對公民生活安寧等方面的保護規(guī)定。該法適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，對人民群眾反映比較強烈的、影響其生活質(zhì)量的突出問題進行了規(guī)范。如多次發(fā)送淫穢信息等，干擾他人正常生活的；飼養(yǎng)動物，干擾他人正常生活的等情形進行了規(guī)范。此類創(chuàng)新性的規(guī)定充分體現(xiàn)了該法保護公民私權(quán)利的價值取向。

2．增設(shè)處罰種類、加大制裁力度，有效保護私權(quán)利

《治安管理處罰法》適應(yīng)時代發(fā)展的需要，對于新出現(xiàn)的或者日趨嚴重的擾亂社會秩序、損害社會公共利益等不法行為，該法增設(shè)了處罰種類、加大了制裁力度。

首先，《治安管理處罰法》增設(shè)了處罰種類。原《治安管理處罰條例》規(guī)定的治安處罰種類僅有警告、罰款和拘留三種，而這三種處罰種類面對復(fù)雜多樣的違反治安管理行為，已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)和滿足當今治安管理的現(xiàn)實需要。因此，該法增加了吊銷由公安機關(guān)發(fā)放的許可證的處罰種類；對違反治安管理的外國人，增加了“可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境”的處罰。增設(shè)處罰種類，強化了處罰權(quán)，擴大了制裁違反治安管理行為的范圍，有效地保護了公民的私權(quán)利。

其次，《治安管理處罰法》加大了制裁力度。在對毆打他人行為的處理規(guī)定上，原《治安管理處罰條例》規(guī)定，毆打他人，造成輕微傷的，才給予治安處罰；而《治安管理處罰法》則對毆打他人的行為作出了加大制裁力度的規(guī)定，只要有毆打他人的行為，就要受到處罰，而不要求達到輕微傷的標準。此項規(guī)定，給人們一個行為上的明示、導(dǎo)向作用，要做一個文明的行政相對人，毆打他人的行為是要受到法律的規(guī)范和調(diào)整的。這從立法上明示了公民的人身權(quán)不受侵害，更加突出了保護公民人身權(quán)利的法律意義。

3．增設(shè)被處罰人的權(quán)利救濟渠道，為保護私權(quán)利提供制度保障

有權(quán)利必有救濟。如果說前面談到的規(guī)制行政權(quán)力都是以公權(quán)力限制公權(quán)力，可能會達不到理想效果的話，那么，《治安管理處罰法》還增加了被處罰人的權(quán)利救濟渠道，通過私權(quán)利來對警察的公權(quán)力進行限制，也能有效地實現(xiàn)保護公民私權(quán)利的根本目的。

《治安管理處罰法》規(guī)定的權(quán)利救濟途徑主要有：第一，向有關(guān)國家機關(guān)尋求權(quán)利救濟。該法第一百一十四條明確規(guī)定：“……公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執(zhí)法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉和控告；收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當依據(jù)責(zé)任及時處理?！惫竦纳暝V、控告、檢舉是有關(guān)國家機關(guān)啟動監(jiān)督檢查程序的重要途徑。第二，可復(fù)議、可訴訟。該法第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”將救濟選擇權(quán)賦予了被處罰人，被處罰人可以根據(jù)自己的情況，選擇是提起行政訴訟還是申請行政復(fù)議，這樣對實現(xiàn)公民的私權(quán)利更有保障。第三，享有請求賠償權(quán)。該法第一百一十七條規(guī)定：“公安機關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！睋Q言之，受侵害的公民、法人和其他組織有依法主張賠禮道歉、獲得賠償?shù)臋?quán)利。

三、私權(quán)利保障在《治安管理處罰法》中的缺憾

《治安管理處罰法》盡管在規(guī)制治安管理處罰權(quán)以及對公民私權(quán)利保障方面進行了重大突破和改進，但還存在著諸多缺憾，存在的主要問題是：權(quán)利保障方面的不充分，導(dǎo)致控權(quán)缺憾或控權(quán)力度不夠。主要表現(xiàn)在：

(一)聽證程序的適用范圍沒有擴大，私權(quán)利保障不夠充分

《治安管理處罰法》基本上承襲了《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序的適用范圍，仍沒有將行政拘留納入聽證程序的適用范圍。《治安管理處罰法》關(guān)于違反治安管理的行為和處罰的規(guī)定一共有54種，其中涉及治安拘留處罰的規(guī)定，多達51條。[18]這種現(xiàn)象說明最嚴厲的治安拘留處罰適用范圍的擴大，對行政相對人權(quán)益的影響更大，而相應(yīng)地卻沒有給予更多的救濟途徑，反而將其排除在聽證范圍之外。所以，筆者認為，《治安管理處罰法》的這種排除規(guī)定明顯不妥。

一是行政拘留沒有納入聽證的范圍，不利于公民人身權(quán)利的保護。行政拘留是治安處罰中最為嚴厲的處罰，涉及到剝奪人身自由，對當事人的影響顯然比吊銷許可證以及二千元以上罰款更為重大，并且人身自由罰的處罰，對公民而言，其影響要遠遠大于財產(chǎn)罰。

二是行政處罰種類中對公民財產(chǎn)權(quán)影響較大的處罰種類“沒收違法所得、沒收非法財物”仍然沒有納入到聽證程序的適用范圍，致使私權(quán)利的保障大打折扣?！吨伟补芾硖幜P法》繼承了《行政處罰法》對“沒收違法所得、沒收非法財物”不納入聽證程序適用范圍的規(guī)定，對《行政處罰法》的聽證程序適用范圍除對較大數(shù)額的罰款作了具體規(guī)定外幾乎沒有突破和創(chuàng)新性的規(guī)定。而上述兩種處罰種類的處罰嚴重性和后果往往大于“公安機關(guān)作出吊銷許可證和二千元以上罰款的治安管理處罰決定”的行為罰和財產(chǎn)罰。不管立法者出于什么理由不能將其納入聽證程序的適用范圍，都明顯是與當初的立法理念相悖的。所以，這與實現(xiàn)該法的立法宗旨和根本目的，即保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的初衷是相去甚遠的。

立法者選擇了不將“行政拘留”和對公民財產(chǎn)權(quán)影響較大的處罰種類“沒收違法所得、沒收非法財物”納入聽證程序適用范圍的做法：一方面,說明立法者立法太過謹慎，創(chuàng)新的步子小了點；另一方面，說明立法者在《治安管理處罰法》有關(guān)人身自由處罰和較重行政處罰方面的價值取向依然選擇了私權(quán)服從于公權(quán)。

(二)《治安管理處罰法》對處罰法定原則規(guī)定的缺失，導(dǎo)致從原則上對私權(quán)利保障的缺憾

《行政處罰法》明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！?《治安管理處罰法》盡管其基本原則規(guī)定得相對豐富，但其對立法原則的規(guī)定仍有缺憾。其既未繼承《行政處罰法》的處罰法定原則的規(guī)定，也未與刑法的罪刑法定原則相銜接?？倓t部分少了處罰法定原則作為基本原則、作為指導(dǎo)思想，勢必會嚴重影響到該法的具體條文、主要內(nèi)容對公安機關(guān)及其警察治安管理處罰權(quán)的有效規(guī)制以及對公民私權(quán)利的保障效果。

(三)對公民權(quán)利義務(wù)與警察權(quán)力義務(wù)限制的不對等，導(dǎo)致私權(quán)利保障缺憾

《治安管理處罰法》第一百零四條規(guī)定“受到罰款處罰的人應(yīng)當自收到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款”，而第一百一十一條規(guī)定“行政拘留的處罰決定被撤銷，或者行政拘留處罰開始執(zhí)行的，公安機關(guān)收取的保證金應(yīng)當及時退還繳納人”。對公民是十五日，而對警察是“及時”，體現(xiàn)出公民權(quán)利義務(wù)和警察權(quán)力義務(wù)之間的嚴重不對等[19]，導(dǎo)致私權(quán)利保障缺憾。

總之，《治安管理處罰法》從立法宗旨和原則、立法內(nèi)容等方面體現(xiàn)了對公民私權(quán)利較為全面地保障，但其對聽證程序的適用范圍沒有擴大、立法原則的規(guī)定仍有欠缺、對公民權(quán)利義務(wù)以及警察權(quán)力義務(wù)限制的不對等等規(guī)定的缺憾，導(dǎo)致私權(quán)利保障方面的不充分。保障公民私權(quán)利是行政公權(quán)力的終極目的，行政公權(quán)力是實現(xiàn)公民私權(quán)利的手段。“公民是國家中的真正主權(quán)者，政府的目的是為社會謀幸福，政權(quán)只是將個人意志匯集起來的公共中心，以推動整個社會發(fā)展為天職，社會始終是最高權(quán)力的主人”。[8]235“政府是為了保障權(quán)利而設(shè)置的”，“政府沒有任何權(quán)利，它是許多個人為了保障他們自己權(quán)利的目的而選擇的代表團體”[20]。因此，《治安管理處罰法》不應(yīng)僅僅是一部“處罰法”，更應(yīng)成為一部保護公民私權(quán)利的“保障法”。在“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法旗幟下，更需要遏制警察公權(quán)力的濫用，實現(xiàn)公民私權(quán)利的保障。

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