(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

發(fā)展型社會政策：農(nóng)民工社會救助模式探討

方巍

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

改革開放以來，越來越多的農(nóng)民工在其就業(yè)的城市長期生活。盡管并非城市中最為貧困的階層，但是農(nóng)民工在現(xiàn)有社會救助體系下面臨極大的風(fēng)險，存在貧困代際傳遞的隱患，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。本文從發(fā)展型社會政策的理論視野出發(fā)，分析80年代以來農(nóng)民工社會救助模式的發(fā)展過程，探討現(xiàn)有社會救助模式在其社會融合過程中面臨的挑戰(zhàn)，提出構(gòu)建發(fā)展型社會救助模式的設(shè)想，以便促進(jìn)和諧社會建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

發(fā)展型社會政策；農(nóng)民工；社會救助

隨著城市化，如何消除造成農(nóng)民工城市融合過程中面臨的社會風(fēng)險，應(yīng)該成為全面建設(shè)小康社會背景下構(gòu)建社會救助模式認(rèn)真考慮的問題。然而，傳統(tǒng)社會救助只是維持目標(biāo)對象的基本生活。對于沒有城市戶籍的農(nóng)民工來說，制度性社會救助水平極低。本文提出構(gòu)建發(fā)展型社會救助模式的設(shè)想，以便促進(jìn)和諧社會建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、改革開放以來農(nóng)民工社會救助模式的發(fā)展歷程

“農(nóng)民工就是那些離開其農(nóng)村原籍、到國內(nèi)其他地方暫時或永久居住，并主要以勞務(wù)性工作謀生的農(nóng)村戶籍居民”[1]。中華人民共和國在其成立之后的工業(yè)化過程中，存在著大量主要由農(nóng)村勞動力構(gòu)成的臨時工、季節(jié)工及試用人員，當(dāng)時勞動部頒布的《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則(修正草案)》(1953)對其福利待遇就有具體規(guī)定。改革開放初期，中國政府繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟時代對農(nóng)村勞動力向城市流動的計劃控制，形成了上一世紀(jì)末二十余年間農(nóng)民工社會救助模式的階段特點，即試圖在計劃制度框架內(nèi)解決問題。

(一)計劃框架內(nèi)的控制型社會救助模式

隨著農(nóng)村商品生產(chǎn)和交換、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展，政府開始逐步放寬對農(nóng)村勞動力向城市流動的限制①國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，1984年10月13日。。但是，借助勞動用工制度等計劃經(jīng)濟時代的手段，政府仍然試圖對農(nóng)村勞動力的流動進(jìn)行引導(dǎo)和控制。勞動部曾先后頒發(fā)文件，要求加強農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)的管理②勞動部：關(guān)于頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》的通知，1994年11月17日。，嚴(yán)禁濫發(fā)流動就業(yè)證卡③勞動部辦公廳：《關(guān)于“外出人員就業(yè)登記卡”發(fā)放和管理有關(guān)問題的通知》，1996年5月29日。。國務(wù)院辦公廳也轉(zhuǎn)發(fā)勞動部等部門的文件，要求做好組織民工有序流動的工作④國務(wù)院辦公廳：國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好組織民工有序流動的工作意見》，1997年11月25日。。杭州市同樣實施了外來勞動力務(wù)工許可、臨時用工計劃和外來臨時工務(wù)工的審批等制度，并對企業(yè)勞動力招聘提出了先本市市區(qū)城鎮(zhèn)、再市轄縣、最后行政區(qū)范圍以外的錄用原則[1]。

這一時期農(nóng)民工的社會救助模式，也反映了力圖與上述制度背景相對應(yīng)的計劃模式特點。例如，對于計劃用工范圍內(nèi)的農(nóng)民工，有關(guān)政策一方面對其就業(yè)期間的福利待遇作了明確規(guī)定， 要求用人單位在政治上與固定工一視同仁， 關(guān)心其生活；另一方面又要求保留其社員待遇，保留其責(zé)任田、自留地①國務(wù)院：《礦山企業(yè)實行農(nóng)民輪換工制度試行條例》，1984年6月30日；勞動人事部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部：《國營建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊暫行辦法》，1984年10月5日；勞動人事部：《交通、鐵路部門裝卸搬運作業(yè)實行農(nóng)民輪換工制度和使用承包工試行辦法》，1984年12月27日。，維持其回到原籍后的土地保障。這種以戶籍地為主的社會救助模式在國務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(1982)中表現(xiàn)得尤為明顯。該辦法實施細(xì)則規(guī)定了城市職能部門和戶籍所在地對家居農(nóng)村流入城市乞討人員的救助職責(zé)。城市收容站作為民政部門領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位，承擔(dān)對城市流浪乞討人員臨時救濟職責(zé)，“要關(guān)心被收容人員的生活，保證吃足伙食定量，吃得衛(wèi)生。對老幼病殘人員給予適當(dāng)照顧”。遣送人員戶口所在地政府負(fù)責(zé)其工作安置，“幫助解決他們的生產(chǎn)、生活困難，使其不再外流”②民政部、公安部：民政部、公安部關(guān)于印發(fā)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細(xì)則》 (試行)的通知，1982年10月15日。。

(二)勞動力自由流動背景下的服務(wù)型社會救助模式

進(jìn)入新世紀(jì)后，農(nóng)民工的合法權(quán)益開始受到重視，政府開始放棄對勞動用工的計劃管理。例如，杭州市在2000年-2002年期間，先后取消了政府對務(wù)工許可、臨時工用工計劃和外來臨時工務(wù)工審批的做法，農(nóng)民工在就業(yè)方面逐步獲得了與本地市民一樣的同城待遇[1]。這一時期具有標(biāo)志意義的、便是由孫志剛事件引發(fā)的對城市流浪乞討人員收容遣送制度的質(zhì)疑以及《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實施。新辦法的一個重大變革在于改變了原來的強制遣送，實行勸導(dǎo)受助人員返回其所住地或者所在單位的辦法，并且規(guī)定不得限制受助人員離開救助站。該規(guī)定還要求縣級以上城市人民政府根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，其經(jīng)費列入財政預(yù)算予以保障。除了政府設(shè)立救助站對流浪乞討人員的救助進(jìn)行臨時性社會救助以外，該辦法還鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員③國務(wù)院：《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，中華人民共和國國務(wù)院令第381號，2003年6月20日。。

孫志剛引發(fā)的農(nóng)民工社會救助政策的重大變革，很大程度上是新世紀(jì)以來中國社會政策的必然走向。與前一時期強調(diào)“效益優(yōu)先，兼顧公平”取向不同，如何讓經(jīng)濟與社會發(fā)展的成果惠及社會各個階層已經(jīng)成為中央高層著重思考的問題④胡錦濤：《在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的演講》，圣地亞哥，2004年11月19日。，并成為中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會提出的科學(xué)發(fā)展觀、社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)。從制止進(jìn)城就業(yè)過程中的亂收費、維護農(nóng)民工的合法權(quán)益開始，政府在農(nóng)民工社會救助方面的社會政策有了明顯的變化。中共中央、國務(wù)院(2003)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》提出，要糾正對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的各種歧視性規(guī)定和不合理收費，簡化跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)；“城市政府要切實把對進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動保障及其他服務(wù)和管理經(jīng)費，納入正常的財政預(yù)算”。2006年，國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》更是從我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度全面論述了解決農(nóng)民工問題的意義，要求積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工的社會保障問題。在社會救助方面，國務(wù)院的規(guī)范性文件突破了傳統(tǒng)社會服務(wù)與社會救助的戶籍人口限制，要求切實為農(nóng)民工提供相關(guān)的公共服務(wù)：首先，要增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系；其次，輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女的義務(wù)教育責(zé)任，將農(nóng)民工子女納入到當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算；第三，強化農(nóng)民工健康教育和聚居地的疾病監(jiān)控，落實國家關(guān)于特定傳染病的免費治療政策；第四，多渠道改善農(nóng)民工的居住條件。

在上述政策背景下，近年來各地農(nóng)民工社會救助發(fā)展良好。例如，杭州市頒布了《杭州市外來務(wù)工人員特殊困難救助辦法(試行)》，為具有市區(qū)暫住證、連續(xù)居住一年以上的外來勞動者提供人身傷害、重大疾病等方面的救助。其救助對象不僅僅包括外來務(wù)工者本人，同時還覆蓋共同在杭州居住的家人。外來務(wù)工者及其家人在杭期間遭遇突發(fā)性急難險情，可以獲得2000-20000元一次性救助⑤杭州市春風(fēng)行動辦公室、杭州市總工會、杭州市民政局、杭州皮沈日資源和社會保障局：關(guān)于印發(fā)《杭州市外來務(wù)工人員特殊困難救助實施細(xì)則》(暫行)的通知，杭春風(fēng)辦〔2011〕11號，2011年10月18日。。在農(nóng)民工十分關(guān)心的子女就學(xué)問題上，杭州市采取集中和分散兩種方式解決其義務(wù)教育問題。2010年，杭州市將七所義務(wù)教育階段的國有民辦性質(zhì)的民工學(xué)校轉(zhuǎn)制為公立學(xué)校[2]。2013年秋，杭州市最后三所民辦民工子弟學(xué)校的學(xué)生或者并入公立學(xué)校， 或者通過政府購買學(xué)位的方式享受義務(wù)教育同城待遇[3]。另外，根據(jù)《關(guān)于做好外省籍進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在我省參加升學(xué)考試工作意見》，2013年起農(nóng)民工子女可以在杭州參加高考①浙江省政府辦公廳：《關(guān)于做好外省籍進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在我省參加升學(xué)考試工作意見》，2012年12月28日。。最終，共有984名外來務(wù)工人員子女獲得報名資格參加浙江本地的高考②余靖靜. 浙江異地高考實施第一年 984名隨遷子女報名[OL].[2013-05-02]. http://news.xinhuanet.com/edu/2013-05/02/c_115616902.htm.。

二、農(nóng)民工城市社會融合與社會救助面臨的挑戰(zhàn)

我國新世紀(jì)以來的農(nóng)民工社會救助有了很大發(fā)展，但有關(guān)政策的進(jìn)展仍然略顯被動，缺乏長遠(yuǎn)和整體的考慮。從農(nóng)民工的城市社會融合以及城市社會的長治久安與和諧發(fā)展的要求來看，還有極大的改善空間。

(一)農(nóng)民工城市生活意愿的變化

改革開放三十余年間，進(jìn)城打工的農(nóng)民工主體結(jié)構(gòu)發(fā)生眾多變化，呈現(xiàn)出不同的代際特征。一些研究將80年代初的那些打工者稱作為第一代，其進(jìn)城動機具有經(jīng)濟性，外出打工的動機純粹出于賺錢補貼家用，對農(nóng)村存在深厚的依存性。與此相對照，90年代及以后出生者則被稱作新生代，他們進(jìn)城的動機已不僅僅是賺錢補貼家用，同時還把外出打工作為改變生活狀態(tài)和追求城市生活方式的一種途徑。他們對農(nóng)村生活的認(rèn)同，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第一代農(nóng)民工，而且許多人根本就沒有在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷[4]。

與這些從小在農(nóng)村長大者相比，近年來隨其父母打工進(jìn)城、在城市長大的移民二代逐漸引起人們的關(guān)注。訪談發(fā)現(xiàn)，與上述第一代和新生代農(nóng)民工相比，這些孩子對農(nóng)村根本就沒有印象。一些孩子覺得自己除了不會說城市方言以外與城市孩子沒有區(qū)別。由于他們在城市已有多年生活經(jīng)歷，根本就不想回農(nóng)村祖籍老家。甚至是父母，內(nèi)心也已經(jīng)將打工的城市作為自己的家，一年偶爾一兩次回老家，返回工作之處才感覺是回到了家。特別是隨著隨遷兒童義務(wù)教育政策的落實和在本地參加高考成為現(xiàn)實，可以預(yù)料這些移民二代作為新市民而長期在城市生活的可能性將大大增加。

(二)城市化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化趨勢

與這些新移民的城市生活意愿相對應(yīng)，我國方興未艾的城市化進(jìn)程，也將為越來越多的外來人口融入城市生活帶來巨大的潛在可能性。由于長期實行城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、通過戶籍制度等方式控制農(nóng)村人口向城市流動，我國的城市化水平一度偏低。1978年，我國的城市人口17245萬人，占總?cè)丝诘谋壤齼H為17.9%。2011年，我國的城市人口達(dá)到69079萬人，城市化比例上升到51.3%。但是，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的城市化水平還偏低。即使在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東、江蘇和浙江，其2011年城市化比例也僅66.5%、61.9%和62.3%③國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫：人口，http://219.235.129.58/reportYearQuery.do?id=0200&r=0.6780858716267851，2013年9月10日。。因此，可以預(yù)料，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，仍然是未來我國城市化過程的必然趨勢，這就凸現(xiàn)了農(nóng)民工城市社會救助的重要性。

(三)農(nóng)民工現(xiàn)有社會救助渠道的局限

然而，對照社會融合的強烈主觀愿望和客觀趨勢，現(xiàn)實中農(nóng)民工獲得社會救助的可能性仍然極小。農(nóng)民工在城市中承擔(dān)的是“臟累險”的活，大部分人實際收入剛剛達(dá)到、甚至達(dá)不到最低工資標(biāo)準(zhǔn)[1]。盡管正常情形下從收入水平來看，農(nóng)民工不屬于城市中最為貧困的階層，其2004年貧困發(fā)生率僅為5.2%；但是從消費水平上看，農(nóng)民工的貧困率卻高達(dá)52.3%[5]。有關(guān)研究通過對武漢地區(qū)的農(nóng)民工問卷調(diào)查也顯示，由于工作不穩(wěn)定，基本生活支出剛性，農(nóng)民工傳統(tǒng)家庭式保障難以應(yīng)對現(xiàn)代社會風(fēng)險。特別是因為缺乏社會保險的抵御機制，在遭遇困難的情形下往往難以維持基本生活。因此，農(nóng)民工在城市生活過程中，具有強烈的失業(yè)、醫(yī)療、住房和教育等方面的社會救助需要[6]。

實際上，農(nóng)民工面臨社會風(fēng)險時主要的社會支持渠道，仍然是傳統(tǒng)以地緣和血緣為基礎(chǔ)的初級群體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。90年代初，王春光通過對京城浙江村的研究向我們揭示，這些打工者“更多的是生活在鄰里、親戚、上下輩、老鄉(xiāng)和熟人等的關(guān)系里，也就是說，血緣關(guān)系和地緣關(guān)系成了‘浙江村’最為重要的人際關(guān)系，是業(yè)緣關(guān)系和朋友關(guān)系的基礎(chǔ)”[7]。李培林在山東所作的研究也顯示，半數(shù)以上農(nóng)民工(56.4%)的進(jìn)城就業(yè)方式，是與老鄉(xiāng)和朋友一起行動；外省農(nóng)民有23.5% 是與配偶一起外出打工的。他們在城市里的交往圈子，主要也是在親緣和地緣的范圍之內(nèi)。他們進(jìn)城后最親密的朋友， 55.7%是一起來打工的老鄉(xiāng)，21.8%是進(jìn)城后認(rèn)識的農(nóng)民朋友[8]。

農(nóng)民工與城市居民聯(lián)系較少，城市的融入程度較低。劉傳江和周玲以春節(jié)拜年網(wǎng)為手段，對湖北省四縣農(nóng)民工的社會資本進(jìn)行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工網(wǎng)絡(luò)規(guī)模平均值僅為17, 不但大大低于四城市居民網(wǎng)絡(luò)規(guī)模平均值(35)，而且也低于武漢市下崗職工網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的平均值(21)。從結(jié)構(gòu)上來說，農(nóng)民工交往對象中比重最高的是親屬、老鄉(xiāng)，其分值達(dá)到75.19，高于武漢市下崗職工的50.15， 更是遠(yuǎn)高于四縣居民的平均值28.86[9]。王毅杰和童星在南京市的研究同樣顯示，流動農(nóng)民的社會支持網(wǎng)的構(gòu)成者60%以上為同樣居住在城市的農(nóng)民工；并且，他們擁有的社會支持網(wǎng)的平均規(guī)模僅5.46人。該數(shù)字不僅小于城市居民，而且也小于農(nóng)村居民[10]。

(四)社會救助模式面臨的挑戰(zhàn)

盡管總體上取得了巨大成就，但是現(xiàn)實中農(nóng)民工在城市生活中仍然面臨著巨大風(fēng)險，制度化的社會救助體系并未成為他們消除社會風(fēng)險的主要渠道。

首先，農(nóng)民工社會救助的不完善或缺乏，必將引發(fā)新的社會不公正。出于工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略，中華人民共和國在其成立之后逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)居民的社會不平等。近年來，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化成為社會各界以及各級政府關(guān)注的話題，包括最低生活保障等社會救助在內(nèi)的公共服務(wù)已經(jīng)開始城鄉(xiāng)全覆蓋。農(nóng)民工盡管在城市就業(yè)，但是其戶籍仍在農(nóng)村，而作為以戶籍人口為目標(biāo)的社會救助等公共服務(wù)，便成為現(xiàn)有制度下的一個難題。因此，解決農(nóng)民工的社會救助，消除傳統(tǒng)社會二元結(jié)構(gòu)及其引發(fā)的社會不公正，是當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會必須正視的課題之一。

第二，農(nóng)民工長期處于社會救助體制之外，極易造成社會流動受阻和貧困的世代傳遞和累積。農(nóng)民工群體雖然不是城市社會中最為貧困的階層，但卻承受著極大的社會風(fēng)險。一旦弱勢群體不能獲得必要的社會安全網(wǎng)的保障，他們不但將在當(dāng)前面臨種種社會排斥，而且可能引發(fā)社會排斥的累積，進(jìn)而引起貧困的世代傳遞。應(yīng)該說，目前城市貧困的世代傳遞問題已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界和社會的關(guān)注[11-12]，農(nóng)民工及其后代貧困的世代傳遞也有研究論及[13-14]。農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育以及各級升學(xué)問題逐漸得到解決，但農(nóng)民工群體的特殊性以及各種弱勢地位引發(fā)的消極效應(yīng)，并不能保證這些孩子通過教育實現(xiàn)向上流動，相反還存在著現(xiàn)有教育制度下貧困階層世代復(fù)制的風(fēng)險。

第三，社會收入兩極分化，以及農(nóng)民工在城市生活中受到的種種不公平對待，對社會穩(wěn)定具有極大的消極影響。改革開放以來，以農(nóng)民工為主的流動人口犯罪問題愈益突出。根據(jù)有關(guān)資料，上海市外來人口犯罪的比例逐年上升，從1984年的10.8%上升到1998年的58.0%。北京市流動人口的犯罪，也從1980年的3.14%攀升到2003年的56%。本世紀(jì)初深圳市流動人口的犯罪，更是達(dá)到97%[15]。關(guān)于農(nóng)民工犯罪的原因，除了家庭與學(xué)校教育存在的問題以外，越來越多的研究將注意力聚集到貧富差距和社會不公正。隨著新生代農(nóng)民工成為打工的主體，特別是隨著農(nóng)民工第二代逐漸走出校門進(jìn)入更為廣泛的社會領(lǐng)域，他們的犯罪問題以及對城市社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的影響，應(yīng)該引起足夠重視。西方學(xué)術(shù)研究高度關(guān)注移民二代的社會融合問題[16]，有些研究更是將移民二代視為潛在的犯罪集團[17]。不管這種結(jié)論是否具有普遍性，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)生的移民二代社會騷亂等犯罪問題，以及城市貧民窟高居不下的犯罪率，應(yīng)該引起我們對農(nóng)民工社會救助及其長遠(yuǎn)社會影響關(guān)注。

三、關(guān)于構(gòu)建農(nóng)民工發(fā)展型社會救助模式的思考

通過上述討論發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工社會救助不僅需要解決目標(biāo)群體當(dāng)前生活過程中遭遇的困難，還需要應(yīng)對這些人口長期在城市生活過程中面臨的問題，特別是要避免其貧困的世代傳遞，以及由此造成的社會隱患。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們認(rèn)為發(fā)展型社會政策的思路具有重要的啟示作用。

(一)拓展農(nóng)民工社會救助概念的內(nèi)涵

不同于傳統(tǒng)社會政策重在維持目標(biāo)對象的基本生活，發(fā)展型社會政策更為注重社會開支的產(chǎn)出效應(yīng)，強調(diào)救助對象的自立自強[18]。按照傳統(tǒng)觀念，農(nóng)民工社會救助的目標(biāo)主要是最低生活保障、基本住房條件以及在遇到重大疾病等意外事件情形下的救助。這些救助雖然可以維持其基本生活，但無法幫助農(nóng)民工在城市生活過程中實現(xiàn)向上流動并改變其處境。在這樣的救助標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)民工也不具備為其子女提供擺脫貧困、獲得更好發(fā)展前途的教育能力，而這對于避免農(nóng)民工階層貧困的世代傳遞無疑具有十分長遠(yuǎn)的影響。我們以為，農(nóng)民工社會救助的目標(biāo)不應(yīng)該僅僅局限在維持其基本生活，還要為他們的發(fā)展奠定必要的基礎(chǔ)。除了應(yīng)該適當(dāng)提高包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的整個貧困群體的最低生活保障水平以外，還應(yīng)該將就業(yè)技能、公共衛(wèi)生、公共住房，以及孩子的教育等方面的開支納入到社會救助的范圍之內(nèi)。盡管從表面上來看這些救助內(nèi)容增加了社會開支，但是這方面的開支具有潛在的增值功能，從長遠(yuǎn)來看有助于救助對象的自立自強，進(jìn)而擺脫貧困，實現(xiàn)社會的長治久安，其社會效益和經(jīng)濟效益不可低估。

(二)創(chuàng)造良好的物質(zhì)和非物質(zhì)的氛圍

為此，首先要加強宣傳，要讓城市居民認(rèn)識到農(nóng)民工發(fā)展型社會救助的重要性和必要性。我們要讓城市居民認(rèn)識到，從社會正義的原則出發(fā)，對弱勢群體作出某種具有優(yōu)惠性的政策傾斜是必要的，同時也是符合城市居民的長遠(yuǎn)利益的，不應(yīng)該將這種救助視為一種利益爭奪。其次，還要積極創(chuàng)造條件，營造有利于新市民融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的各項措施。農(nóng)民工盡管人在城市，但某種程度上依然生活在農(nóng)村人際關(guān)系之中；我們應(yīng)該大力發(fā)展各種面向弱勢群體、并具有城市區(qū)域特色的社會服務(wù)，為農(nóng)民工提供各種包容性的服務(wù)，解決其生活中的各種問題，改變其原有社會資本的同質(zhì)性，為他們的發(fā)展提供更好的社會支持。我們要尤其重視目前城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工聚集區(qū)的生活和住宿條件改善，建立必要的具有社會融合效應(yīng)的公共出租房。杭州市要求在高檔商品房建設(shè)過程中配套設(shè)置公共出租房的做法[19]值得提倡，它不僅有助于避免貧困在城市某些區(qū)域內(nèi)的聚集而帶來的社會問題，而且有助于改善貧困群體的社會資本，促進(jìn)其發(fā)展和社會融合。盡管這樣做會在管理上帶來不少難題，但是相信經(jīng)過完善產(chǎn)生的長遠(yuǎn)效應(yīng)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出由此增加的管理成本。最后，應(yīng)該大力鼓勵非營利性民間組織的發(fā)展，在政府部門之外為農(nóng)民工的發(fā)展提供必要的組織保證。近年來在北京、上海和廣州等地已經(jīng)產(chǎn)生了一批服務(wù)于農(nóng)民工的非政府組織，他們在解決農(nóng)民工當(dāng)前需要、幫助他們?nèi)谌氤鞘猩罘矫嫫鸬搅酥匾饔?。我們一方面要加強管理，另一方面也要鼓勵社會各界共同來解決農(nóng)民工救助問題。西方福利國家建設(shè)的經(jīng)驗告訴我們，完全靠國家不僅解決不了所有的社會問題[20]，相反還會造成機構(gòu)龐大、效率低效、開支惡性增長等問題。我們應(yīng)該借鑒這一經(jīng)驗，結(jié)合中國的實際發(fā)揮非政府組織在農(nóng)民工社會救助服務(wù)過程中的積極作用。

(三)堅持發(fā)展型與維持型社會救助政策并舉

當(dāng)然，除了上述重在長遠(yuǎn)發(fā)展的社會救助以外，我們也不能忽略農(nóng)民工群體當(dāng)前需要的滿足。盡管從發(fā)展的角度來看，近年來我國農(nóng)民工社會救助有了很大的發(fā)展，其成績不容否認(rèn)。但是與目標(biāo)群體的需要相比，這些政策不論是從救助范圍、還是目標(biāo)覆蓋方面來說都有很大的差距。面向農(nóng)民工群體的公共服務(wù)體系尚未有效建立，農(nóng)民工依然生活在傳統(tǒng)社會支持網(wǎng)絡(luò)之中。盡管傳統(tǒng)的血緣和地緣關(guān)系作為一種非正式的救助形式可以起到重要的補充作用，但是從國際范圍來看，城市化與農(nóng)村人口向城市的遷移必然要求政府在社會救助過程中扮演主導(dǎo)作用，確立面向所有社會階層的制度化的社會救助體系[21]。從這一要求及其發(fā)展趨勢來看，目前我國的農(nóng)民工社會救助、乃至整個人口的社會救助仍然有廣闊的發(fā)展空間，與和諧社會建設(shè)的目標(biāo)，離全面建成小康社會的要求，都存在著巨大差距。因此，我們必須大力增加社會開支，提高社會救助水平。盡管發(fā)展型社會救助對于目標(biāo)群體與社會的長遠(yuǎn)發(fā)展十分重要，但是這些發(fā)展性對策的著眼點是未來，并不能解決弱勢群體當(dāng)前的迫切需要；同時，發(fā)展型社會政策也并不適用于所有的各個社會群體。對于部分暫時或長遠(yuǎn)缺乏發(fā)展可能性的弱勢群體，傳統(tǒng)維持性的社會救助依然是不可或缺、確保其基本生存的必要條件[22]。總之，只有堅持發(fā)展型與維持型社會救助政策的共同發(fā)展，在解決農(nóng)民工群體當(dāng)前的基本生存需要的同時，注重其長遠(yuǎn)發(fā)展和自立自強，才能真正解決農(nóng)民工的社會救助問題，實現(xiàn)和諧社會的建設(shè)目標(biāo)。

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Abstract:Since 1980s, more and more migrant workers have come to work and live in cities, and faced with various social risks under the social assistance system. There is possibility that they would be in poverty generations after generations and then cause social turbulence. In the perspective of developmental welfare, the author made a review of the evolution of social assistance for migrant workers since economic reform, explored the existing mode of social assistance and its problems, and tried to make a construction of developmental social assistance so as to promote a harmonious society.

Keywords:social policy for development; migrant workers; social assistance

(責(zé)任編輯：薛 蓉)

SocialPolicyforDevelopment：AStudyonMigrantWorkers’SocialAssistance

FANG Wei

(College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

2013-12-27

國家社會科學(xué)基金項目(13BSH090)

方 巍(1963-)，男，浙江金華人，教授，博士，從事社會政策研究。

C913.7

A

1006-4303(2014)01-0023-06