●湖北機(jī)場集團(tuán)公司 朱榮生

一、我國民用機(jī)場全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀和主要問題

機(jī)場屬于準(zhǔn)公共品，是城市重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，在國民經(jīng)濟(jì)、國家安全和快捷運(yùn)輸中發(fā)揮了重要的作用。2002年機(jī)場屬地化改革后，國內(nèi)大多數(shù)機(jī)場都獲得了長足的發(fā)展。2013年，全國193個(gè)機(jī)場（不含港澳臺）旅客吞吐總量達(dá)到7.54 億人次，我國已成為僅次于美國的民航第二大國。隨著戰(zhàn)略投資者的引入，機(jī)場股權(quán)多元化、投資主體多元化及業(yè)態(tài)多元化，產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為復(fù)雜。隨著機(jī)場集團(tuán)化，管理跨度和規(guī)模的不斷增大，機(jī)場預(yù)算管理的難度也隨之增大，傳統(tǒng)預(yù)算管理的局限性已顯現(xiàn)。

（一）機(jī)場預(yù)算管理體制沿革。我國民用機(jī)場預(yù)算管理體制伴隨我國機(jī)場的體制改革可以分為四個(gè)階段。

第一階段：軍民合一階段（1949—1978年），我國的機(jī)場存在空軍管理體系之中，實(shí)行軍民合一，沒有獨(dú)立的民用機(jī)場業(yè)，國家實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。安全生產(chǎn)是重中之重，財(cái)務(wù)只是陪襯，可以說有計(jì)劃而無預(yù)算。

第二階段：政企合一階段（1978—1987年），我國民航雖然脫離空軍管理體系，但仍實(shí)行高度壟斷和政企合一，機(jī)場仍未獨(dú)立出來。中國民航局既是主管民航事務(wù)的政府部門，又直接經(jīng)營航空運(yùn)輸。由于這個(gè)階段的民航預(yù)算附屬于國家財(cái)政預(yù)算，沒有形成企業(yè)預(yù)算管理體系，機(jī)場預(yù)算還停留在簡單的收支預(yù)算概念層面上。

第三階段：集中體制改革階段（1987—2002年），我國民航開始市場化改革，先后組建了8 大航空公司和6個(gè)民航地區(qū)管理局。地區(qū)管理局既是政府部門，又是企業(yè)，管理著全國的機(jī)場，機(jī)場并不是真正意義上的獨(dú)立企業(yè)。1992年以后，我國機(jī)場的公司治理結(jié)構(gòu)得到不斷發(fā)展和完善，積極探索與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制和機(jī)制。特別是深圳機(jī)場、廈門機(jī)場、上海機(jī)場和廣州機(jī)場四大機(jī)場在國內(nèi)上市，以及首都機(jī)場和美蘭機(jī)場在香港的上市，推動了我國機(jī)場的公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善。

第四階段： 現(xiàn)代企業(yè)財(cái)務(wù)體制階段（2002年至今），2002年國務(wù)院開始推行民航體制改革，歷時(shí)兩年，圓滿完成90個(gè)機(jī)場屬地化管理改革。民航機(jī)場的屬地化，使我國機(jī)場實(shí)現(xiàn)真正意義的政企分開，一批機(jī)場集團(tuán)公司應(yīng)運(yùn)而生。我國機(jī)場的財(cái)務(wù)管理才真正從“計(jì)劃”逐漸變成為“貨真價(jià)實(shí)”的預(yù)算管理。不少機(jī)場開始積極探索不同的機(jī)場預(yù)算管理模式。預(yù)算管理為我國機(jī)場長足發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀。面對日益激烈的市場競爭，越來越多的機(jī)場公司意識到運(yùn)用預(yù)算管理手段的重要性。首都機(jī)場、深圳機(jī)場等大中型機(jī)場在公司高層的推動下，從公司治理層面、信息化建設(shè)、預(yù)算管理流程、財(cái)務(wù)戰(zhàn)略等方面，推動了我國機(jī)場全面預(yù)算管理的發(fā)展，取得了一定的成績，積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一是全面預(yù)算管理的地位得到顯著提升。比如首都機(jī)場集團(tuán)自2003年集團(tuán)成立之初，將全面預(yù)算管理納入《集團(tuán)憲章》，將“以全面預(yù)算管理為中心，整合財(cái)務(wù)管理體系”作為指導(dǎo)思想，確立了財(cái)務(wù)管理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)治理體系等基礎(chǔ)管理制度，重構(gòu)了財(cái)務(wù)與經(jīng)營管理流程，設(shè)置了全面預(yù)算管理的組織架構(gòu)，強(qiáng)化收支兩條線和資金的集中管控。從2009年開始，北京首都機(jī)場、長沙機(jī)場等運(yùn)用了全面預(yù)算管理系統(tǒng)，形成計(jì)劃制定、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算生效發(fā)布、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算差異分析、預(yù)算考核等完整的一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。

二是全面預(yù)算管理的全面性在逐漸增強(qiáng)。比如深圳機(jī)場以全面預(yù)算管理為核心，完善分級授權(quán)制度，推進(jìn)勞動、人事、用工三項(xiàng)制度改革，并做了大量的實(shí)務(wù)探討。許多機(jī)場從2007年借助外部顧問公司，對所有的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了全面梳理，規(guī)范了預(yù)算管理流程。西安機(jī)場量化了財(cái)務(wù)指標(biāo)，由單一利潤考核變?yōu)槔麧?、資金周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)的綜合考核。

三是全面預(yù)算管理與財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的聯(lián)系度不斷增強(qiáng)。比如重慶機(jī)場通過實(shí)施財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，深化財(cái)務(wù)核算職能，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督職能，建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系，推行“精細(xì)化財(cái)務(wù)管理”，創(chuàng)立“國內(nèi)管理型”機(jī)場“精細(xì)化財(cái)務(wù)管理”精品品牌，實(shí)現(xiàn)“1+3+5”的戰(zhàn)略目標(biāo)。“1”即以全面預(yù)算管理為基礎(chǔ)，搭建一個(gè)財(cái)務(wù)集中管控的平臺；“3”即實(shí)現(xiàn)三個(gè)整合，即財(cái)務(wù)資源一體化整合、財(cái)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施策略整合、財(cái)務(wù)政策指引與基本財(cái)務(wù)制度規(guī)范整合；“5”是建立并完善五個(gè)體系，即風(fēng)險(xiǎn)控制體系、投融資管理體系、全面預(yù)算管理體系、ERP 財(cái)務(wù)信息化體系、稅收籌劃體系。

四是預(yù)算管理的手段更加豐富。比如湖北機(jī)場集團(tuán)公司預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)建立”：建立了預(yù)算管理的基層組織，天河機(jī)場各成本費(fèi)用中心設(shè)立了兼職預(yù)算員；建立了預(yù)算雙向培訓(xùn)模式，通過培訓(xùn)，形成“財(cái)務(wù)”學(xué)“業(yè)務(wù)”，“業(yè)務(wù)”學(xué)“財(cái)務(wù)”的雙向培訓(xùn)模式；建立了預(yù)算訪談機(jī)制，堅(jiān)持對各業(yè)務(wù)單位上門服務(wù)，剛性預(yù)算實(shí)現(xiàn)柔性管理。此外，新疆機(jī)場集團(tuán)建立了較好的財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)一步擴(kuò)大模擬法人核算單位范圍和擴(kuò)大模擬核算范圍，讓部門經(jīng)理模擬當(dāng)法人，調(diào)動基層單位增收節(jié)支的積極性。廣州機(jī)場在作業(yè)成本方面進(jìn)行了大量卓有成效地研究。

（三）存在的問題。目前，我國民用機(jī)場全面預(yù)算管理面臨的主要問題還是存在于管理體制和運(yùn)行機(jī)制上。

一是預(yù)算缺乏公司戰(zhàn)略指引。我國大部分民用機(jī)場的全面預(yù)算并沒有與機(jī)場的長期發(fā)展規(guī)劃和中期計(jì)劃聯(lián)系起來，對一年以后的財(cái)務(wù)狀況、盈利能力和現(xiàn)金流等都缺乏必要的分析。由于缺乏戰(zhàn)略指引，我國民用機(jī)場預(yù)算日益暴露出與企業(yè)戰(zhàn)略脫節(jié)的缺陷，缺乏對整體資源的合理安排和規(guī)劃。

二是預(yù)算的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)不健全。我國機(jī)場集團(tuán)基本上都是先有龍頭企業(yè)（一般都是省會機(jī)場）后有集團(tuán)，即“先有兒子后有老子”，管理體制不健全，公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)管理組織不健全，導(dǎo)致機(jī)場集團(tuán)缺乏資源的整合能力，缺乏對公司風(fēng)險(xiǎn)的檢查和監(jiān)督，從而使得機(jī)場預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的缺失。

三是預(yù)算松弛現(xiàn)象較為嚴(yán)重。預(yù)算松弛導(dǎo)致機(jī)場資源錯(cuò)配，降低了機(jī)場預(yù)算管理的科學(xué)性。隨著信息技術(shù)大量用于企業(yè)，上級管理者掌握的信息增大，在一定程度上會緩和信息不對稱的矛盾。例如：在收入費(fèi)用方面，主要表現(xiàn)為各責(zé)任中心低估收入，夸大完成預(yù)算的困難，低估利益；在投資方面，主要表現(xiàn)為各責(zé)任中心為在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)壓低支出預(yù)算，當(dāng)項(xiàng)目被批準(zhǔn)后，又不斷擴(kuò)大投資規(guī)模和拓展其他項(xiàng)目，不審慎的投資時(shí)有發(fā)生，投資活動的預(yù)算是目前的薄弱環(huán)節(jié)之一。

四是預(yù)算管理中信息不對稱廣泛存在。我國民用機(jī)場普遍存在信息不對稱的現(xiàn)象，特別是在機(jī)場集團(tuán)中表現(xiàn)得更為突出，導(dǎo)致我國許多機(jī)場集團(tuán)公司實(shí)質(zhì)上是“集”而“不團(tuán)”。在許多機(jī)場公司中，管理層與業(yè)務(wù)層執(zhí)行層之間常常缺乏必要的溝通和交流，協(xié)同效應(yīng)不明顯。由于信息不對稱，就會產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算松弛，甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的互相博弈。

二、國外民用機(jī)場全面預(yù)算管理分析

隨著英國機(jī)場管理公司、阿姆斯特丹和法蘭克福等全球化機(jī)場公司的誕生，它們通過強(qiáng)化預(yù)算管理，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)中獲取顯著利潤，從側(cè)面說明了其預(yù)算管理已經(jīng)達(dá)到很高的水平，并將全球性連鎖公司的預(yù)算管理引入了機(jī)場集團(tuán)中。西方先進(jìn)機(jī)場的預(yù)算管理歷史比較悠久，已經(jīng)形成了一套比較完善的預(yù)算體系。

首先，預(yù)算管理的頂層設(shè)計(jì)比較完善。以新加坡樟宜機(jī)場為例，其實(shí)行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)營管理機(jī)制。董事會設(shè)有執(zhí)行、審計(jì)、薪酬、預(yù)算等專項(xiàng)委員會，負(fù)責(zé)對公司內(nèi)部各項(xiàng)管理職能和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。國外許多機(jī)場對經(jīng)營、投資風(fēng)險(xiǎn)十分關(guān)注，設(shè)立有專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會或相應(yīng)的職能，協(xié)助董事會監(jiān)察企業(yè)國內(nèi)外市場管理計(jì)劃及有效性，監(jiān)察企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)政策與制度，從而及時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和控制。

其次，在航空產(chǎn)業(yè)鏈中獲得了豐厚的回報(bào)。比如迪拜機(jī)場進(jìn)入21 世紀(jì)后發(fā)展神速。2013年，旅客吞吐量為6640 萬人次，躍居世界第7，成為中東地區(qū)最大的航空樞紐。迪拜機(jī)場的崛起，除了優(yōu)越的地理位置外，得益于價(jià)值鏈管理。它促成國家“航空立國”政策的出臺，其在機(jī)場規(guī)劃、運(yùn)行、服務(wù)和營銷方面與相關(guān)利益者配合密切。特別是從價(jià)值鏈的角度形成與阿聯(lián)酋航空的戰(zhàn)略合作，使得機(jī)場布局合理，中轉(zhuǎn)流程簡化，通關(guān)便利。最短中轉(zhuǎn)銜接時(shí)間（MCT）僅為90 分鐘，大大增加了其核心競爭力。新加坡樟宜機(jī)場通過深挖客戶訴求，采取差異化服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)流程和內(nèi)容，獲得了豐厚的服務(wù)品質(zhì)和收益。

再次，投資管理非常慎重。丹佛機(jī)場位于美國科羅拉多州丹佛市，世界排名第11，是世界面積第二大的機(jī)場，擁有六條跑道，其以規(guī)劃設(shè)計(jì)理念先進(jìn)，多跑道系統(tǒng)，占地規(guī)模巨大著稱于世。固定資產(chǎn)投資是丹佛機(jī)場全面預(yù)算管理中極為重要的一部分，它直接決定機(jī)場未來運(yùn)營成本的高低。丹佛機(jī)場從1978年開始選址，1985年開始總體規(guī)劃和環(huán)評，1989年開始建設(shè)，歷時(shí)5年半建成，1995年2月通航。從選址到運(yùn)營一共經(jīng)歷了17年，可以看出他們對規(guī)劃、投資的慎重態(tài)度，而我國許多機(jī)場選址到建成大多在10年之內(nèi)。我國目前正處于新一輪機(jī)場建設(shè)的高潮，丹佛機(jī)場的做法特別值得我國機(jī)場學(xué)習(xí)。

第四，一些國際機(jī)場已經(jīng)形成獲利能力較強(qiáng)的商業(yè)模式。比如，巴黎戴高樂機(jī)場已形成強(qiáng)大獲利能力的機(jī)場商業(yè)模式，市場開發(fā)又深又廣，通過商品營銷策略以及多元化經(jīng)營，為機(jī)場獲取了極為豐厚的商業(yè)效益。巴黎機(jī)場商業(yè)區(qū)域占地5.6 萬平方米，共有260 家店鋪，180 間酒吧和餐廳，1000個(gè)品牌，其面積超過了許多市區(qū)大型百貨商場。以分成方式收取租賃費(fèi)的商圈商業(yè)模式，達(dá)到了很高的盈利水平，值得我國機(jī)場借鑒。

最后，國外機(jī)場在預(yù)算管理方面也出現(xiàn)過一些敗筆。比如西班牙2008年投資11 億歐元修建的雷阿爾城機(jī)場，運(yùn)營3年廢棄，作為著名的“幽靈機(jī)場”，已成為國家的累贅。又如柏林新機(jī)場，因消防安全系統(tǒng)不足、地板磚存在裂縫等一系列問題，迫使該機(jī)場4 次推遲開放時(shí)間，其建筑成本也超預(yù)算2 倍。

三、完善我國民用機(jī)場全面預(yù)算管理的建議

（一）重構(gòu)機(jī)場全面預(yù)算管理組織體系。“企業(yè)競爭和較量的過程主要是制度比較和競爭的過程”。重新構(gòu)建與新環(huán)境相適應(yīng)的民用機(jī)場預(yù)算管理體系已經(jīng)顯得十分緊迫。目前我國機(jī)場實(shí)務(wù)界普遍將全面預(yù)算管理組織分為決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個(gè)層面，決策機(jī)構(gòu)主要包括股東會或董事會或總經(jīng)理辦公會領(lǐng)導(dǎo)下的全面預(yù)算管理委員會；工作機(jī)構(gòu)即全面預(yù)算管理委員會常務(wù)機(jī)構(gòu)，一般在全面預(yù)算管理委員會下設(shè)一個(gè)全面預(yù)算管理辦公室，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，為了節(jié)約管理成本，一般又將其放在財(cái)務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)“一套人馬，兩塊牌子”的模式；執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是全面預(yù)算管理的各責(zé)任單位，即包括投資中心、成本中心和利潤中心在內(nèi)的各責(zé)任中心。筆者認(rèn)為，預(yù)算的決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上都是基于運(yùn)行和管理，實(shí)際上可以界定為預(yù)算的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，主要著眼于管理層次、權(quán)限的分配和制衡。機(jī)場應(yīng)該建立適應(yīng)價(jià)值管理的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，除了建立預(yù)算運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)該建立預(yù)算的決策參謀機(jī)構(gòu)和預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)，并形成一體化運(yùn)作，即構(gòu)建三位一體的機(jī)場預(yù)算組織體系。

圖1 三位一體機(jī)場預(yù)算管理組織體系示意圖

（二）加強(qiáng)機(jī)場預(yù)算與公司戰(zhàn)略的對接?！皼]有預(yù)算支撐的公司戰(zhàn)略，是無本之木；沒有公司戰(zhàn)略引導(dǎo)的預(yù)算，是無的之矢?！鳖A(yù)算管理對企業(yè)的關(guān)鍵作用是保持公司運(yùn)營與戰(zhàn)略的一致性以及根據(jù)戰(zhàn)略合理、有效地分配資源。結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略兼顧短期目標(biāo)和長期發(fā)展，應(yīng)將價(jià)值分析方法與機(jī)場戰(zhàn)略相融合，改變預(yù)算編制基礎(chǔ)，拓寬預(yù)算管理的視野，使預(yù)算管理更好的對接機(jī)場戰(zhàn)略。全面預(yù)算應(yīng)當(dāng)以機(jī)場的發(fā)展戰(zhàn)略作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，通過各階段的預(yù)算管理，保證機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略的如期實(shí)現(xiàn)。將KPI、EVA 預(yù)算、銷售預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等與機(jī)場戰(zhàn)略進(jìn)行互動并融入其中，形成合理的預(yù)算管理模式。

（三）增強(qiáng)機(jī)場預(yù)算與財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的協(xié)同性。財(cái)務(wù)戰(zhàn)略在企業(yè)戰(zhàn)略中占有重要地位，它以資金的形式將企業(yè)戰(zhàn)略融為一體，引導(dǎo)其他戰(zhàn)略有效地實(shí)施，是企業(yè)戰(zhàn)略和從屬戰(zhàn)略能夠落地實(shí)施的保障。首先，機(jī)場公司在對機(jī)場價(jià)值進(jìn)行分析后，結(jié)合外部環(huán)境和內(nèi)部資源，利用SWOT 方法和平衡計(jì)分卡等方法確定適合機(jī)場自身的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略。其次，根據(jù)機(jī)場戰(zhàn)略和財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，采取切實(shí)可行的財(cái)務(wù)策略，細(xì)化實(shí)施過程，重點(diǎn)與預(yù)算銜接好，將公司戰(zhàn)略落地分解成公司財(cái)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)，將財(cái)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)融入到年度預(yù)算之中。最后，做好財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的評價(jià)，年中、年末要組織相關(guān)人員對財(cái)務(wù)戰(zhàn)略進(jìn)行分析，寫出評價(jià)報(bào)告，并確定是否需要調(diào)整財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，如出現(xiàn)偏差，還應(yīng)及時(shí)進(jìn)行糾正。

（四）建立信任與合作機(jī)制。合作是預(yù)算管理能否發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，是預(yù)算管理的核心。而信任是合作的基礎(chǔ)，有合作的地方都需要信任。信任可以促進(jìn)預(yù)算的相關(guān)利益者實(shí)現(xiàn)合作，減少相應(yīng)的交易成本，提高快速反應(yīng)能力。機(jī)場預(yù)算管理鏈條上的各成員要破除傳統(tǒng)“魚死網(wǎng)破”的競爭思想，應(yīng)積極進(jìn)行互相合作，形成責(zé)利對等，彼此之間充分信任的合作機(jī)制和信息共享機(jī)制，從而弱化預(yù)算利益的博弈?！?/p>

1． 陳軍、邵鳳茹．2013.迪拜機(jī)場的快速崛起之路[J]．中國 民 用航空，10。

2． 金建晨、高安妮．2013.樟宜機(jī)場服務(wù)品牌建設(shè)與收益[J]．中國民用航空，10。

3． 李 軍 編．2012.中 國 民 航年譜(1949-2010) [M]．北 京：中 國 民航出版社。