●趙 青

近日，筆者在開展中央駐魯基層預(yù)算單位2010年至2012年綜合財政監(jiān)管信息采集匯總的基礎(chǔ)上，對各單位3個年度“三公”經(jīng)費的預(yù)算編制及執(zhí)行情況進行了調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)由于預(yù)算公開與實際列支的口徑不一致，公示數(shù)據(jù)難以真實反映“三公”經(jīng)費支出情況，亟須進一步明確概念、細(xì)化核算、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將非財政撥款的“三公”經(jīng)費支出也一并納入公開范圍，真正實現(xiàn)“三公”經(jīng)費全口徑公開。

一、“三公”經(jīng)費總體情況

（一）預(yù)算編制總體情況

2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費預(yù)算批復(fù)數(shù)（含預(yù)算調(diào)整數(shù)）21768.66萬元，同比2011年、2010年分別增長7.82%、11.36%。其中：行政單位14257.44萬元，同比2011年、2010年分別增長0.38%、6.59%。事業(yè)單位7511.22萬元，同比2011年、2010年分別增長25.44%、21.71%。（詳見圖1）

（二）實際支出總體情況

2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費實際支出20961.70萬元，同比2011年、2010年分別增長8.18%、3.07%，2012年底人員編制總數(shù)為68461 人，人均0.31萬元。其中：行政單位14290萬元，同比2011年、2010年分別增長1.63%、0.58%，2012年底人員編制總數(shù)為28992 人，人均0.49萬元。事業(yè)單位6671.70萬元，同 比 2011年、2010年分 別 增 長25.49%、8.83%，2012年底人員編制總數(shù)為39469 人，人均0.17萬元。（詳見圖1）

圖1 2010年-2012年“三公”經(jīng)費對比圖

（三）預(yù)算執(zhí)行總體情況

2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率96.29%，同比2011年、2010年分 別上 升0.32個 百分點、回落7.75個百分點。其中：行政單位100.23%，同比2011年、2010年分別上升1.23個百分點、回落5.98個百分點。事業(yè)單位88.82%，同比2011年、2010年分別上升0.03個百分點、回落10.51個百分點。

二、“三公”經(jīng)費結(jié)構(gòu)性分析

2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費預(yù)算批復(fù)數(shù)（含預(yù)算調(diào)整數(shù)）21768.66萬元，其中公務(wù)接待費3929.02萬元、車輛購置及運行費17254.98萬元、因公出國（境）費584.66萬元，分別占“三公”經(jīng)費預(yù)算批復(fù)總計的18.05%、79.27%和2.69%。（詳見圖2）

圖2 2012年預(yù)算批復(fù)數(shù)比例圖

2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費實際支出20961.70萬元，其中公務(wù)接待費3514.97萬元、車輛購置及運行費16955.45萬元、因公出國（境）費491.28萬元，分別占“三公”經(jīng)費實際支出總計的16.77%、80.89%和2.34%。（詳見圖3）

圖3 2012年預(yù)算實際支出比例圖

（一）公務(wù)接待費

1、預(yù)算編制情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位公務(wù)接待費預(yù)算批復(fù)數(shù)（含預(yù)算調(diào)整數(shù)）3929.02萬元，同比2011年、2010年分別增長7.30%、12.95%。其中：行政單位2287.99萬元，同比2011年、2010年分別增長1.81%、1.87%。事業(yè)單位1641.03萬元，同比2011年、2010年分別增長16.03%、33.13%。（詳見圖4）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位公務(wù)接待費實際支出3514.97萬元，同比2011年、2010年分別減少0.75%、4.37%，2012年底人員編制總數(shù)為68461 人，人均0.05萬元。其中：行政單位2267.83萬元，同比2011年、2010年分別增長1.80%、減少1.83%，2012年底人員編制總數(shù)為28992 人，人均0.08萬元。事業(yè)單位1247.14萬元，同比2011年、2010年分別減少5.07%、8.68%，2012年底人員編制總數(shù)為39469 人，人均0.03萬元。（詳見圖4）

圖4 2010年-2012年“公務(wù)接待費”對比圖

3、預(yù)算執(zhí)行情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位公務(wù)接待費預(yù)算執(zhí)行率89.46%，同比2011年、2010年分別回落7.26個百分點、16.20個百分點。其中：行政單位99.12%，同比2011年、2010年分別回落0.01個百分點、3.73個百分點。事業(yè)單位76%，同比2011年、2010年分 別 回 落16.90個 百分 點、34.79個百分點。

（二）車輛購置及運行費

1、預(yù)算編制情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位車輛購置及運行費預(yù)算批復(fù)數(shù)（含預(yù)算調(diào)整數(shù)）17254.98萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長7.49%、15.41%。其中：行政單位11809.11萬元，同比2011年、2010年分別增長0.10%、7.48%。事業(yè)單位5445.87萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長27.99%、37.37%。（詳見圖5）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位車輛購置及運行費實際支出16955.45萬元，同比2011年、2010年分別增長10.12%、9.19%，2012年底人員編制總數(shù)為68461 人，人均0.25萬元。其中：行政單位11855.78萬元，同比2011年、2010年分別增長1.23%、1.03%，2012年底人員編制總數(shù)為28992人，人均0.41萬元。事業(yè)單位5099.67萬元，同比2011年、2010年分別增長38.40%、34.40%，2012年底人員編制總數(shù)為39469 人，人均0.13萬元。（詳見圖5）

圖5 2010年-2012年“車輛購置及運行費”對比圖

3、預(yù)算執(zhí)行情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位車輛購置及運行費預(yù)算執(zhí)行率98.26%，同比2011年、2010年分別上升2.35個百分點、回落5.60個百分點。其中：行政單位100.40%，同比2011年、2010年分別上升1.12個百分點、回落6.41個百分點。事業(yè)單位93.64%，同比2011年、2010年分別上升7.05個百分點、回落2.06個百分點。

（三）因公出國（境）費

1、預(yù)算編制情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位因公出國（境）費預(yù)算批復(fù)數(shù)（含預(yù)算調(diào)整數(shù)）584.66萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長22.56%、減少47.69%。其中：行政單位160.34萬元，同比2011年、2010年分別增長1.26%、11.87%。事業(yè)單位424.32萬元，同比2011年、2010年分別增長33.15%、減少56.45%。（詳見圖6）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位因公出國（境）費實際支出491.28萬元，同比2011年、2010年分別增長11.95%、減少56.64%，2012年底人員編制總數(shù)為68461 人，人均0.007萬元。其中：行政單位166.39萬元，同比2011年、2010年分別增長37.89%、2.38%，2012年底人員編制總數(shù)為28992 人，人均0.006萬元。事業(yè)單位324.89萬元，同比2011年、2010年分別增長2.12%、減少66.52%，2012年底人員編制總數(shù)為39469 人，人均因公出國（境）費0.008萬元。（詳見圖6）

圖6 2010年-2012年“因公出國（境）費”對比圖

3、預(yù)算執(zhí)行情況。2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位因公出國（境）費預(yù)算執(zhí)行率84.03%，同比2011年、2010年分 別 回 落7.96個 百分 點、17.35個 百分點。其中：行政單位103.77%，同比2011年、2010年分別上升27.56個百分點、回落9.62個百分點。事業(yè)單位76.57%，同比2011年、2010年分別回落23.26個百分點、23.05個百分點。

三、“三公”經(jīng)費管理中存在的問題

（一）口徑不一致，掩蓋隱藏“三公”支出

從2011年國務(wù)院要求中央部門公開“三公”經(jīng)費賬單算起，“三公”公開已經(jīng)走過了3年，中央單位曬“三公”，越來越細(xì)化，越來越規(guī)范的同時，“三公”經(jīng)費口徑不一致的問題卻不容忽視，既反映在各單位“三公”經(jīng)費預(yù)算編制口徑不盡相同，也反映在預(yù)算公開與實際列支的口徑不統(tǒng)一。目前，各部門公布的“三公”經(jīng)費，只是財政撥款中的“三公”經(jīng)費，屬于相關(guān)支出的其中一部分，行政事業(yè)性收費、政府性基金等非財政撥款中，往往隱含著更大的“三公”經(jīng)費支出空間，有可能化身為會議費、培訓(xùn)費、科研費等逃避公眾監(jiān)督?！叭苯?jīng)費口徑不一致以及沒有實現(xiàn)全程透明公開，導(dǎo)致對其認(rèn)識和理解上的混亂，影響預(yù)決算公開效果和政府公信力。

以2012年度中央駐魯基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)與實際列支情況為例，“三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)20961.70萬元，基本支出中的“三公”經(jīng)費合計26603.54萬元，同比超支26.91%。其中：行政單位“三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)14290萬元，基本支出中的“三公”經(jīng)費合計19487.31萬元，同比超支36.37%。事業(yè)單位“三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)6671.70萬元，基本支出中的“三公”經(jīng)費合計7116.23萬元，同比超支6.66%。

（二）概念不明確，擠占挪用項目經(jīng)費

2012年10月1日起施行的《機關(guān)事務(wù)管理條例》是我國首個專門規(guī)范機關(guān)管理活動行政法規(guī)，其中對限制“三公”經(jīng)費做出明確規(guī)定，對濫用公共財政者將問責(zé)，嚴(yán)重者將面臨撤職處分，但尚未明確“三公”經(jīng)費概念范圍與列支標(biāo)準(zhǔn)，又由于“會議費”、“培訓(xùn)費”與“公務(wù)接待費”，“差旅費”、“交通費”與“車輛購置及運行費”等會計科目在核算內(nèi)容上存在交叉重疊部分，導(dǎo)致在核算過程中科目混用相互擠占，部分單位隨意調(diào)整支出項目，難以真實反映“三公”經(jīng)費的支出情況。

（三）標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實現(xiàn)超預(yù)算支出

2010年-2012年部門預(yù)算編制中，均按照零增長原則對中央部門“三公”經(jīng)費預(yù)算進行了嚴(yán)格審核和控制，然而由于對“三公”經(jīng)費缺乏統(tǒng)一明確衡量標(biāo)準(zhǔn)，影響對經(jīng)費總量的判斷與約束，預(yù)算單位為滿足行政事業(yè)支出需要，通過在項目經(jīng)費中大量列支公車運行費、招待費或截留項目經(jīng)費結(jié)余等途徑，實現(xiàn)“三公”經(jīng)費的超預(yù)算支出。

（四）核算不細(xì)化，人為粉飾財務(wù)報表

按照目前的預(yù)算科目分類，沒有完整的“三公”經(jīng)費這一科目，各個部門行政經(jīng)費的支出，一般分為“基本支出”和“項目支出”兩大類?！盎局С觥倍▎T定額管理，預(yù)算編制相對嚴(yán)格，而“項目支出”沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，一些違規(guī)的“三公”經(jīng)費就通過年底調(diào)賬方式改變列支科目，人為減少支出數(shù)額，造成反映在財務(wù)報表上的“三公”經(jīng)費不是真實的實際支出數(shù)。

四、進一步加強“三公”經(jīng)費管理的建議

為加大行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費的監(jiān)督管理力度，防止多報虛報、擠占挪用項目資金等問題的發(fā)生，建議將非財政撥款的“三公”經(jīng)費支出也一并納入預(yù)決算公開范圍，通過明確概念、細(xì)化核算、加大監(jiān)督等手段建立嚴(yán)格的評價體系與監(jiān)管體系，促進提高“三公”經(jīng)費預(yù)算的準(zhǔn)確性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（一）建立健全行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理制度，提高財政科學(xué)化精細(xì)化水平

目前國家尚未針對行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費的管理、監(jiān)督和公開等方面出臺相應(yīng)規(guī)定，難以對其進行統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管。建議在制定《機關(guān)事務(wù)管理條例》等法規(guī)辦法嚴(yán)格控制行政機關(guān)“三公”經(jīng)費的規(guī)模比例的基礎(chǔ)上，建立健全行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理制度。一是明確“三公”經(jīng)費概念內(nèi)涵、列支科目，避免不同會計科目核算內(nèi)容上存在交叉重疊；二是細(xì)化“三公”經(jīng)費規(guī)模比例、審批標(biāo)準(zhǔn)，針對不同單位日常業(yè)務(wù)特點，制定科學(xué)合理的“三公”經(jīng)費定員定額計提標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制審批上限；三是在部門預(yù)決算報表中設(shè)置專門的“三公”經(jīng)費科目，將應(yīng)列入“三公”經(jīng)費編報范圍的各項資金，全額納入部門預(yù)算,增強預(yù)算編制的完整性；四是將行政事業(yè)收費等預(yù)算外收入用于“三公”經(jīng)費的，納入公開范疇，對防止公權(quán)濫用和腐敗進行全方位地公開信息，才能使“三公”行為得到有效監(jiān)督。

（二）科學(xué)編制“三公”經(jīng)費部門預(yù)算，進一步強化預(yù)算執(zhí)行的約束力

預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算執(zhí)行的基本前提。建議從“一上”預(yù)算開始全面編制“三公”經(jīng)費預(yù)算，并細(xì)化到底級科目，特別是要細(xì)化項目支出預(yù)算，明確“三公”經(jīng)費各明細(xì)支出的內(nèi)容和預(yù)算金額，強化預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。其次，建立完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行有機結(jié)合的機制，把上年的“三公”經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況作為編制下年預(yù)算的重要參考依據(jù)，分析不同年度“三公”經(jīng)費支出數(shù)額增減變化原因, 從中找出預(yù)算安排上的不平衡和支出上的差異性，提出具有可操作性的管理建議。此外，加大對“三公”經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度，引入賬戶管理系統(tǒng)全程監(jiān)督資金動向，提高預(yù)算執(zhí)行均衡性，避免年底突擊花錢，加強事前、事中、事后審核力度，切實提高預(yù)算資金使用的規(guī)范、安全、有效。

（三）加大對“三公”經(jīng)費支出的監(jiān)管力度，有效發(fā)揮專員辦就地監(jiān)察優(yōu)勢

目前，全國已有近百個中央部門在各自網(wǎng)站上公布了本部門決算和“三公”經(jīng)費，公開透明之余更重要的是關(guān)注其真實性、合法性及合理性。建議以全面推開中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管為契機，授權(quán)專員辦對屬地中央基層預(yù)算單位“三公”經(jīng)費支出管理情況開展監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮就地監(jiān)管工作優(yōu)勢，一方面注重檢查部門貫徹落實中央有關(guān)厲行節(jié)約要求，壓縮包括“三公”經(jīng)費在內(nèi)的一般性支出情況；另一方面采取日常監(jiān)管與專項檢查相結(jié)合的方式，不斷加強對部門“三公”經(jīng)費的監(jiān)督管理，及時了解和掌握有關(guān)“三公”經(jīng)費支出管理的最新工作進展情況，跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)問題，將問題解決在萌芽狀態(tài), 提高“三公”經(jīng)費預(yù)算編制質(zhì)量、規(guī)范“三公”經(jīng)費支出管理行為。