●馮俏彬

我國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架是1994年形成的分稅制，基于當(dāng)時(shí)的歷史背景和改革任務(wù)，當(dāng)時(shí)的分稅制在劃分稅種的同時(shí)，基本上沒有觸動(dòng)中央與地方事權(quán)劃分的總體格局。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的急劇變化，1994年分稅制顯示出一些問題，需要進(jìn)一步深化改革。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》） 中提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這為下一步的分稅制改革指明了方向。具體而言，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手：

一、明晰中央與地方之間的事權(quán)范圍

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府間事權(quán)劃分主要應(yīng)遵循三個(gè)原則：一是公共產(chǎn)品的受益范圍，具體而言：受益范圍為全國(guó)的應(yīng)歸為中央政府事權(quán)、受益范圍僅限于一個(gè)地方的歸為地方政府事權(quán)、跨區(qū)域事權(quán)歸為共同事權(quán)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下確定政府行政轄區(qū)范圍的主要依據(jù)之一。二是信息的復(fù)雜性原則，具體而言是：全國(guó)范圍內(nèi)易于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、信息復(fù)雜度不高的屬于中央政府事權(quán)范圍，而信息特別復(fù)雜、變動(dòng)非常頻繁的通常歸為地方政府事權(quán)范圍。三是激勵(lì)相容原則，即中央與地方政府共同面對(duì)激勵(lì)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以防止道德風(fēng)險(xiǎn)和不必要的博弈成本。

《決定》提出，我國(guó)政府間事權(quán)劃分為以下三個(gè)類型：一是中央事權(quán)，主要包括國(guó)防、外交、國(guó)家安全、司法等關(guān)系全國(guó)政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國(guó)家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)；需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)事權(quán)。二是中央與地方共同事權(quán)，主要指具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等。三是地方事權(quán)。凡地域性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)，如各地主要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供等?？傮w而言，事權(quán)劃分范圍的基本方向是將一些不適合地方政府承擔(dān)的事權(quán)上收到中央，加強(qiáng)中央政府責(zé)任，提高財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重，同時(shí)適當(dāng)縮減地方政府的支出范圍。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，最好是以清單的方式列出各級(jí)政府的詳細(xì)事權(quán)范圍，并以制度形式相對(duì)固定下來。

二、構(gòu)建地方收入體系，促進(jìn)地方政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府擔(dān)負(fù)著對(duì)本地民眾提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)有一定程度的財(cái)力，以實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配?，F(xiàn)實(shí)地看，我國(guó)當(dāng)前可作為地方主體收入的稅種幾乎沒有，因此當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)滿足地方政府履責(zé)需要的地方收入體系。主要包括以下幾個(gè)方面：一是地方稅。凡稅基難于移動(dòng)、產(chǎn)權(quán)明晰、有助于提高本地公共服務(wù)質(zhì)量的稅種，原則上應(yīng)當(dāng)劃為地方稅，如房產(chǎn)稅、資源稅等。另外，那些在本地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公司、企業(yè)，由于消費(fèi)了地方政府提供的基礎(chǔ)設(shè)備和公共服務(wù)，因此其稅收中的一部分也要交給地方政府，未來要結(jié)合消費(fèi)稅的改革，逐漸將其培養(yǎng)成地方稅的主要來源之一。二是轉(zhuǎn)移支付。地方政府所獲得的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括兩部分，一是上級(jí)政府為平衡區(qū)域差距而下達(dá)的一般轉(zhuǎn)移支付，二是上級(jí)要求下級(jí)承擔(dān)某一特定任務(wù)、政策所給予的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合我國(guó)目前的情況，一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)成為今后地方政府收入的主要來源，要在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)思想下，理順包括稅收返還、調(diào)整分享比例、增加一般性轉(zhuǎn)移支付，重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付體系。特別重要的是，要通過一定的方式，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。三是少量的收費(fèi)收入、基金收入、資產(chǎn)性收入，如各類行政事業(yè)性收費(fèi)、地方政府基金性收入以及特殊的資產(chǎn)性收入等。四是債務(wù)收入。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化尚處于中期，地方面臨的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)很重，各類資本性支出很高。從財(cái)政管理的角度看，資本性支出往往需要債務(wù)收入與之對(duì)應(yīng)。因此，要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行地方債的實(shí)際情況，開辟為基礎(chǔ)設(shè)施融資的陽光通道，同時(shí)加強(qiáng)立法監(jiān)管，加強(qiáng)債務(wù)的使用管理、加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)于債務(wù)的優(yōu)勝劣汰，保證地方債情況清楚、規(guī)模適度、風(fēng)險(xiǎn)可控。

三、以促進(jìn)基本公共均等化為導(dǎo)向重新設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付體系

《決定》提出，要“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。簡(jiǎn)言之，改革的方向是“壓縮專項(xiàng)，增加一般”。首先要擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。理論上講，實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付制度的目的是促進(jìn)基本公共服務(wù)在各地區(qū)、各類人群之間的均等化，重點(diǎn)以調(diào)劑、平衡地區(qū)間財(cái)力差異為標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)當(dāng)前的情況是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，不能有效平衡地區(qū)間財(cái)力差異。為了達(dá)到這個(gè)目的，首先需要在國(guó)家層面上確定基本公共服務(wù)的類別和最低標(biāo)準(zhǔn)，然后在此基礎(chǔ)上計(jì)算各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入以及各類影響因子，最后才能測(cè)算出各地應(yīng)得的一般轉(zhuǎn)移支付金額。特別重要的是，一般轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式應(yīng)當(dāng)有較高的制度剛性，防止前緊后松，最終導(dǎo)致整個(gè)體系功能渙散。近期要增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的公開性、科學(xué)性，遠(yuǎn)期可考慮制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》。其次，要規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)著促進(jìn)中央特定政策意圖實(shí)現(xiàn)的功能，理論上和實(shí)踐上都有必要繼續(xù)存在，結(jié)合目前的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)收縮范圍、減少種類，對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理合并。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用管理方式，部分引入競(jìng)爭(zhēng)性資金使用方式，試行合同管理，以提高資金的使用效率。

總之，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入分配、保證社會(huì)穩(wěn)定等方面的重要職責(zé)。分稅制改革既要學(xué)習(xí)借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，也要隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要進(jìn)行調(diào)整。只有不斷將改革深入進(jìn)行下去，才能適應(yīng)我國(guó)從經(jīng)濟(jì)大國(guó)到經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的需要，建立起一套既有我國(guó)特色、也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)代財(cái)政制度。