韓璀珺

摘 要：由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)觀念的影響，資源開(kāi)發(fā)利用呈現(xiàn)粗放式形態(tài)，多地大規(guī)模的不計(jì)后果的瘋狂開(kāi)采導(dǎo)致礦產(chǎn)資源破壞嚴(yán)重，并且嚴(yán)重的污染了生態(tài)環(huán)境，給人們的生活帶來(lái)了不便。由于沒(méi)有及時(shí)采取有效的措施恢復(fù)原本的生態(tài)系統(tǒng)功能，引發(fā)生態(tài)欠債，而生態(tài)補(bǔ)償制度是償還這一欠債的根本制度，因此，從法律角度出發(fā)，進(jìn)一步探究對(duì)該礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善具有十分重要的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；法律制度；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)

一、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的概念界定

生態(tài)補(bǔ)償即將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、其它權(quán)利利益三者進(jìn)行利益衡量，進(jìn)而將三者進(jìn)行一種新的利益劃分，特點(diǎn)是給予處于弱勢(shì)的生態(tài)利益更多的利益份量。而生態(tài)利益是由人類所生活的生態(tài)環(huán)境賦予人類的、保證人類日常生產(chǎn)及生活良好進(jìn)行的環(huán)境功能價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)滿足一部分人的經(jīng)濟(jì)利益或其他權(quán)力利益的同時(shí)，很有可能會(huì)給其他人的生態(tài)利益行使帶來(lái)不便，這時(shí)候，生態(tài)補(bǔ)償制度的作用便顯得十分重要，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、其他權(quán)力利益進(jìn)行衡量，使之相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與生活的和諧。綜上，結(jié)合法律的公平正義，可將生態(tài)補(bǔ)償定義為：為了達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，享受生態(tài)利益的人，根據(jù)法律的規(guī)定或相互間的約定，直接或間接地給予經(jīng)濟(jì)利益或其它權(quán)利利益受限制或受損害的人補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。

理解了生態(tài)補(bǔ)償，我們?cè)賮?lái)定義礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，在該制度中，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者便是生態(tài)利益的享受者，在對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者根據(jù)法律的規(guī)定或約定，直接或間接地給予經(jīng)濟(jì)利益或其它權(quán)利利益受到限制或損害的人補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)中，政府通過(guò)采取一系列措施，來(lái)實(shí)現(xiàn)這種資源配置和生態(tài)利益的平衡，比如通過(guò)征收礦產(chǎn)資源稅、開(kāi)發(fā)過(guò)程中繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)償金等方式，這些措施都有助于進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

二、我國(guó)關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的主要做法

我國(guó)立法及執(zhí)法部門根據(jù)我國(guó)的國(guó)情對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了一系列的制度規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）環(huán)境法的原則性規(guī)定

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境污染的防護(hù)與治理進(jìn)行了一系列的非常詳細(xì)明確的規(guī)定，然而對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題僅僅做了幾條原則性規(guī)定例如《環(huán)境保護(hù)法》第一十九條開(kāi)發(fā)自然資源須保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則性規(guī)定，第二十八條也只是對(duì)排放污染物超標(biāo)的現(xiàn)象進(jìn)行了違法性說(shuō)明，并未對(duì)此規(guī)定一系列的治理措施，也并無(wú)處罰性規(guī)定。這樣的原則性法條使用起來(lái)具有極大的不確定性，且缺乏現(xiàn)實(shí)操作性，根本無(wú)法起到對(duì)生態(tài)利進(jìn)行益補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

（二）環(huán)境單行法規(guī)中的零散性規(guī)定

我國(guó)先后頒布了多部單行環(huán)境法，在這些單行法中對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償有一些零星的規(guī)定。已施行的《礦產(chǎn)資源法》中，特別規(guī)定了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和礦山生態(tài)恢復(fù)的補(bǔ)償規(guī)定。與此同時(shí)制定的《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《礦山環(huán)境保護(hù)條例》中，初步建立了符合我國(guó)國(guó)情的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度。但這些規(guī)定都有零散不夠系統(tǒng)的特點(diǎn)，且作用面單一，只適用于生態(tài)環(huán)境中的某個(gè)具體的范圍。

（三）行政法規(guī)及規(guī)章的稅費(fèi)性規(guī)定

為了實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償，我國(guó)針對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)行業(yè)制定了一些征繳資源稅費(fèi)行政法規(guī)規(guī)章例如《征收排污費(fèi)暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等均有有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

（1）礦產(chǎn)資源稅

為促進(jìn)礦產(chǎn)資源的高效開(kāi)采和利用，我國(guó)在多年前（從1984年9月到現(xiàn)在）便已制定了礦產(chǎn)資源稅，確定了“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的資源稅征收原則，即在確定廣泛的征收范圍的同時(shí)根據(jù)各地的具體情況有差別的對(duì)待被征收者，并且在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步明確和細(xì)化了資源稅的征收細(xì)節(jié)。

（2）礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

因?yàn)榈V產(chǎn)資源具有稀缺的特點(diǎn)，所以對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)必然會(huì)使礦產(chǎn)資源數(shù)量減少甚至破壞性損耗。因此資源的所有者必然要因?yàn)橘Y源的損耗而得到彌補(bǔ)，因此包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)，普遍規(guī)定了有償開(kāi)采礦產(chǎn)資源制度，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償金，以換取開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的對(duì)價(jià)，但該對(duì)價(jià)與實(shí)際的礦產(chǎn)資源實(shí)際價(jià)值卻相差較大。

三、我國(guó)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

（一）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用管理體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)

我國(guó)現(xiàn)在的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理仍保持著早年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理方式，即國(guó)家強(qiáng)制將礦產(chǎn)資源劃撥與各經(jīng)濟(jì)主體，而各經(jīng)濟(jì)主體可在國(guó)家允許開(kāi)發(fā)的前提下繳納費(fèi)用進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)并接受國(guó)家的管理。隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的廢除以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷晚上和發(fā)展，仍殘留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因子的現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理體制與市場(chǎng)格格不入，仍盲目地崇尚“重發(fā)展、輕恢復(fù)”“只要金山銀山，不要青山綠水”。

（二）政府宏觀調(diào)控措施缺乏有效性，執(zhí)行效果差

我國(guó)目前對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與利用的監(jiān)管帶有濃厚的行政特色，主觀性太強(qiáng)，沒(méi)有以市場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，不遵循市場(chǎng)規(guī)律。礦產(chǎn)資源本身的特殊性以及開(kāi)發(fā)過(guò)程的巨大風(fēng)險(xiǎn)性，要求國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)情況，運(yùn)用宏觀調(diào)控對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，我國(guó)目前只有資源稅這一種體現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控手段的措施，且資源稅僅僅是國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制力向礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)征收，不具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

四、完善我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

（一）促進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度體系化

從立法層面來(lái)看，由于目前我國(guó)關(guān)于此制度的法律法規(guī)還處于抽象規(guī)定、具體規(guī)定和細(xì)則缺失狀態(tài)，因此要對(duì)此進(jìn)行完善首先就要對(duì)該制度進(jìn)行立法上的完善。

第一，在憲法中明確生態(tài)補(bǔ)償思想并將其以條文的形式規(guī)定在憲法中，從而提高社會(huì)公眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法的立法提供憲法依據(jù)及輿論基礎(chǔ)。

第二，頒布施行《礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法》，將該制度以基本法的形式進(jìn)行確立，其主要內(nèi)容應(yīng)包括補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及使用原則和方式、經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制及懲罰性措施等方面，進(jìn)行完善的系統(tǒng)的規(guī)定。

（二）改革現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)稅費(fèi)制度

（1）征繳礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)

因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中對(duì)資源開(kāi)采的約束力較小使得不合理的資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴(yán)重的影響資源所在地民眾的日常生活甚至侵犯民眾的生命權(quán)，因此有必要設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)不合理的開(kāi)采進(jìn)行約束從而保障當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境不被侵害，才能真正的起到保護(hù)生態(tài)的作用。

（2）擴(kuò)大礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收范圍，提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率

我國(guó)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率須維持在0.5—4%。該規(guī)定中的征收率處于一種非常低的狀態(tài)，對(duì)于開(kāi)發(fā)者而言0.5-4%的補(bǔ)償費(fèi)只是其經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)中極其微小的一部分，這使得礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，肆無(wú)忌憚乃至掠奪式的開(kāi)采，根本無(wú)法體現(xiàn)出對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境予以補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。因此應(yīng)提高補(bǔ)償費(fèi)的征收率，根據(jù)數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)分析出能夠影響資源開(kāi)發(fā)者的征收率標(biāo)準(zhǔn)，從而從經(jīng)濟(jì)上促使資源開(kāi)發(fā)者合理科學(xué)開(kāi)采礦產(chǎn)資源，這樣才能真正的實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)乃至生態(tài)保護(hù)。（作者單位：蘭州大學(xué)）

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