宋春娟

2011年，我國(guó)預(yù)算管理制度改革取得重大成果：全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理。但在實(shí)際工作中，由于受法律法規(guī)、監(jiān)管手段、管理模式等因素的影響，對(duì)政府性收入全部納入預(yù)算管理受到制約。本文結(jié)合工作實(shí)際探討分析政府性收入全部納入預(yù)算管理的政策建議。

2010年6月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》。規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門(mén)各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，收入全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。近年來(lái)我國(guó)的預(yù)算外資金管理已經(jīng)取得了一定成效，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度及運(yùn)行機(jī)制的保障，因此必須重視并解決預(yù)算外資金管理中存在的問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。

一、我國(guó)預(yù)算外資金管理存在的主要問(wèn)題

1、預(yù)算外資金收支管理粗放。按照預(yù)算外資金管理的要求，各單位應(yīng)按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)按照經(jīng)費(fèi)定額和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行審批后，匯總編制年度總計(jì)劃。但實(shí)際的執(zhí)行情況是，有些單位沒(méi)有收支計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法編制并下達(dá)預(yù)算外資金收支計(jì)劃。

2、部分應(yīng)納入政府預(yù)算管理的預(yù)算外資金的項(xiàng)目仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。從財(cái)政的資金管理看，一方面預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出；另一方面一些國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，財(cái)政仍作為預(yù)算外資金管理，使本應(yīng)納入預(yù)算的資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。究其原因：一是原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的管理關(guān)系，這不僅要加大各部門(mén)的管理成本，而且會(huì)突破各自的管理指標(biāo)；二是就單位而言，收費(fèi)收入不足以抵頂其正常支出，因此改變財(cái)政管理方式，就意味著財(cái)政負(fù)擔(dān)加重；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認(rèn)識(shí)上存在偏差，擔(dān)心納入預(yù)算管理后對(duì)其經(jīng)費(fèi)保障產(chǎn)生影響，主觀上不愿意把專(zhuān)戶(hù)資金納入預(yù)算管理。

3、預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著“重收入、輕支出”的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問(wèn)題。

4、征繳模式陳舊、程序不科學(xué)。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過(guò)渡戶(hù)的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算外收入、坐收坐支預(yù)算外資金提供了可能。

5、相關(guān)政策和配套措施缺位。根據(jù)預(yù)算外資金管理的要求，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)，但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒(méi)有做出具體明確的規(guī)定。

二、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的建議

1、深化“收支兩條線”管理改革，強(qiáng)化財(cái)政綜合預(yù)算管理。根據(jù)國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化“收支兩條線”改革意見(jiàn)，目前我國(guó)總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此各級(jí)財(cái)政首先要將國(guó)家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金全部納入預(yù)算管理，相應(yīng)支出通過(guò)預(yù)算予以安排。

2、強(qiáng)化預(yù)算的剛性和完整性。對(duì)有預(yù)算外資金收入的單位要嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的不足，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門(mén)核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。

3、積極借助智能網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。要以收費(fèi)票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財(cái)政票據(jù)信息功能，再借助國(guó)家金庫(kù)財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，建立一個(gè)國(guó)家金庫(kù)、代理銀行、繳費(fèi)單位、財(cái)政部門(mén)之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，即“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、直接入庫(kù)”的預(yù)算外資金征管體系。所有收費(fèi)通過(guò)國(guó)家金庫(kù)統(tǒng)一收繳，不僅便于財(cái)政性資金集中納入財(cái)政管理，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，從而還構(gòu)建了財(cái)政部門(mén)與執(zhí)收單位間高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷(xiāo)管理模式，可以大大提高財(cái)政部門(mén)對(duì)執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止自立收費(fèi)項(xiàng)目、自立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。

4、切實(shí)完善配套措施和法規(guī)建設(shè)。近年來(lái)盡管我國(guó)出臺(tái)了大量的財(cái)政法規(guī)，但相對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財(cái)政法規(guī)層次較低，財(cái)政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政法制體系，為財(cái)政體制改革提供制度保障，推動(dòng)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)向縱深發(fā)展，使預(yù)算外資金管理改革要與財(cái)政管理制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革及經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)合起來(lái)，才能切實(shí)貫徹執(zhí)行國(guó)家的財(cái)經(jīng)法規(guī)，并達(dá)到相互促進(jìn)的作用，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)行的政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金管理方式進(jìn)行規(guī)范和完善，真正發(fā)揮財(cái)政部門(mén)應(yīng)有的管理監(jiān)督作用，努力提高預(yù)算外資金的管理。

5、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金管理的監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。要把對(duì)預(yù)算外資金管理的監(jiān)督檢查作為財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)主要內(nèi)容進(jìn)行經(jīng)常性定期檢查。認(rèn)真檢查收費(fèi)項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)；檢查票據(jù)的使用情況；檢查預(yù)算外資金的存儲(chǔ)使用情況；檢查預(yù)算外資金的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算外資金實(shí)行跟蹤問(wèn)責(zé)。通過(guò)檢查，合理引導(dǎo)預(yù)算外資金的流向，使預(yù)算外資金在財(cái)政的宏觀控制下管好和用活，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]巫建國(guó).公共財(cái)政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

[2]楊雷.中國(guó)財(cái)政分權(quán)過(guò)程中非正式財(cái)政收入的過(guò)度膨脹及對(duì)策[M].北京大學(xué)學(xué)位論文室，2003.

[3]黃佩華.中國(guó)地方財(cái)政問(wèn)題研究[M].中國(guó)檢察出版社，1999.

[4]許德清.人大對(duì)政府基金和預(yù)算外資金加強(qiáng)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考[J].人大研究，2008（1）：19-20.

（作者單位：人民銀行營(yíng)口市中心支行）